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伴随我国存量住房交易规模不断扩大，存量住房交易资金的规模也相应不断增长，在一些城市，存量住房交易资金规模已经接近甚至超过商品住房交易资金规模，因此加强存量住房交易资金监管，防范交易资金被侵占、挪用的风险就显得十分重要和迫切了。2016年，住房和城乡建设部等部门发布的《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》再次明确要求，要健全交易资金监管制度，加强交易资金监管。那么选择何种监管模式能最有效地实施监管呢？许多城市在实践中进行了探索，形成了不同的模式。按监管主体的不同，可以分为政府监管模式、银行监管模式和社会机构监管模式，其中政府监管模式按是否进行强制又可分为政府强制性监管模式和政府柔性监管模式。这些模式各有其利弊，需要根据监管目标要求和现实环境进行合理的选择。
一、政府柔性监管模式是现阶段存量住房交易资金监管模式的适宜选择
存量住房交易资金监管模式的选择不仅应该与市场规模和市场发育程度相匹配，与市场主体监管服务供给能力和意愿相契合，还要能与中介服务市场特征相耦合。
从前述三种模式来看，在当前发展阶段，合适的选择还是政府监管模式。特别是当前存量住房交易资金风险防范的重点是中介侵占、挪用客户的资金和卷款行为，银行监管和社会机构监管均无法解决这一问题，所以可做的选择就是政府监管。
从政府监管来看，有其缺陷，也有其优势。从缺陷来看，主要在于：第一，效率低。政府机构的性质（垄断、非营利等）以及对安全性的过度关注决定了监管效率比较低。第二，可能过多集中资源和过度监管。效率低以及对政府强制力的软约束可能导致为了监管而投入过多的资源，可能为了安全性而进行过度的管制。第三，政府承担的风险大。在政府进行监管的条件下，一旦制度设计出现疏漏或者管理过程出现疏漏而造成被监管资金被侵占、挪用，就会造成严重的经济损失，并且还要承担信用风险和政治风险。
但政府监管也有多方面的优势，主要体现在以下几个方面：
第一，公信力最高。政府作为公共权力机构，享有制定法规的权利，又有征税权，风险救济能力强，并且是非营利机构，因此由其监管更能取得社会信任。
第二，具有信息优势。相较于其他机构，能更快更充分地获取房屋产权等方面的信息，还能凭借政府的特殊性质要求其他机构提供相关信息，因此在产权转移和登记过程中、在交易资金占管和转移中能更好地维护交易双方的权利。
第三，协调能力强。政府可以通过立法规定相关单位进行配合的责任和义务，可以动用强制力督促各相关单位履行职责，在监管协调方面享有超越其他主体的能力。
第四，配套服务能力强。政府可以通過立法将监管权力延伸至所需要的各个环节，可以实现从买卖合同签约、登记发证和交易资金结算“一条龙”服务。
第五，公益性最强。政府不是营利机构，又有财政支持其运行，因此不需要从监管中谋取私利，也可以保持中立和公允，从这个角度看，有助于降低监管成本。
选择政府监管自然是要利用政府的优势。上述政府监管的缺陷是否可以免除呢？完全免除这些缺陷是不可能的。但若能在政府监管中合理选择政府监管的具体模式，是可以最大限度地弱化这些缺陷的。从前文对政府强制性监管模式和政府柔性监管模式这两种实践模式的讨论可以看出，如果选择政府柔性监管模式就可以最大限度地弱化这些缺陷。
从现实情况来看，政府单位和下属事业单位工作人员编制约束和财政支出约束也使得选择强制性监管模式不具有可行性，并且上述政府监管模式的缺陷会充分暴露出来。而若选择柔性监管模式，则可以规避、弱化政府监管模式的部分缺陷，可以减轻政府监管的风险，提高政府监管的效率。由此来看，政府柔性监管模式是现阶段适宜的选择。
既然如此，我们所要关注的重点就是如何设计政府柔性监管模式。
二、监管制度设计需要把握的基本原则
第一，自愿原则。所谓自愿原则就是存量住房交易资金是否纳入政府监管体系，交由政府监管机构监管，还是交由第三方（指交易双方之外的经济单位）监管，应由资金的所有者自主选择，政府不做强制性规定，但政府要提供监管制度供给。强调和遵循自愿原则是保护产权所有者的产权利益和维护市场在资源配置中的决定性和基础性作用的需要。
第二，契约原则。政府之所以对交易资金进行监管，只是作为市场经济中“看得见的手”来发挥作用，是为了防范违法违规者侵占、挪用资金所有者的资金，保护资金所有者的权利，构建存量住房交易市场的秩序，促进存量住房交易市场的健康稳定发展。政府向社会提供了一项监管制度，资金的所有者就可以根据是加入还是不加入这个制度的比较利益来做出决策。监管制度的核心关系是资金的所有者和监管人之间的契约关系，如果资金的所有者愿意将其所有的资金纳入监管体系，资金的所有者和政府就都须履行监管制度所规定的各项责任和义务，享有监管制度所规定的各项权利。
第三，安全原则。政府监管属于政府的主动作为，鉴于政府的主动作为和政府的能力，相对于其他监管主体，政府应该保障资金监管最大限度的安全性。市场本身是具有防范交易资金支付中风险机制作用的，政府进行监管或者是代替市场的风险防范机制（安全机制），或者是对市场风险防范机制的补充。如果政府监管不能保障资金监管最大限度的安全性，这种监管就没有存在的价值。
第四，公平原则。其一是监管制度的整体设计要遵循公平的原则，不能倾斜于某一个或某一类主体；其二是包括监管权力与风险责任、资金被占管期间的收益和收益分配结构等各项权利的配置要符合公平的要求；其三是监管服务供给要具有公平性和高度的开放性，条件设定要公平，只要符合条件，监管申请均应被接受，并应均等地享受权利。
第五，效率原则。效率原则意指要以最小的交易成本实施存量住房交易资金监管。如果因为监管而造成巨大的交易成本，那就不需要这种监管。不能以安全性和政府机构内部协调的困难而牺牲交易效率。按照效率原则，在监管制度设计中，就需要做到精准选择审核要件，精准设计审核程序，建立起有效的监管激励机制和约束机制。 三、处理好政府监管与市场防险机制及健全经纪服务市场管理的关系
推进政府监管不是要排斥市场自我保护机制，而是与市场自我保护机制并行。始终要尊重市场，始终要尊重市场主体的自由选择和自我避险的机制选择，交易双方的审慎选择是防范风险的重要基础，要继续利用和鼓励市场主体的自我防范，这既有利于促进市场成长，也有利于降低交易资金风险。应继续筑牢市场自发防范机制这个保障交易资金安全的第一道“铁门”。
实现政府监管的有效性还需要健全经纪服务市场管理制度和对经纪服务市场进行有效的管理。经纪人的代收代付行为，经纪人侵占、挪用交易者的资金，卷走交易者的资金是最大的风险点。政府监管的有效性不太可能建立在无序、失信的经纪服务市场基础上。形成科学的经纪服务市场管理制度和进行有效的经纪服务市场管理是保障交易资金安全的第二道“铁门”。
在筑牢保障交易资金安全的第一道和第二道“铁门”的基础上，政府介入存量住房交易资金监管才能收到事半功倍的效果。
四、设计好监管模式的构架
1.监管主体
在政府监管下，无论实行的具体模式是什么，主责机构必然是政府。政府部门当由此担当，也应为此做好制度设计。
监管的具体事务很多，因此需要做好权能结构设计和配置。政府部门做好制度设计，制定相关法规和政策，对委托机构进行选择、监督管理。监管的具体事务委托给专责机构，由其承担资金监管的各项具体工作和责任。同时根据监管需要做好监管权能的后续委托和监督管理工作。
2.监管交易的范围
任何交易行为均可纳入监管体系，监管制度设计本身不排他，也就是无论是通过中介进行的存量住房交易，还是交易双方自行进行的存量住房交易，无论存量住房交易是发生在亲友之间，还是非亲友之间，均有享受监管制度安排的监管服务的权利。但遵循自愿和契约原则，凡不愿意被监管或者不愿意接受监管制度安排的，不被纳入监管体系。这样一方面最大限度地确保私权，确保市场主体的自由决策权，另一方面最大限度地发挥监管制度作为公共物品的非排他、非竞争、公益性、规模性的效能。
3.监管资金的范围
存量住房交易资金主要涉及定金、自付款、购房贷款，相关的资金还有应支付给经纪机构的佣金。从制度安排（供给）上，只要资金的所有者愿意，所有资金均可纳入监管范围，不必将特定资金排除在外。
从被监管方（需求方）来看，可以考虑由当事人自行决定选择纳入监管对象的资金范围，因为由监管人确定具体的監管金额和比例既困难也不合适。在自愿选择监管资金范围的情况下，监管人管多少资金就负多大责任。
4.监管人的责任
一旦被监管人选择加入监管体系，按照监管制度设计，监管人接受了被监管人的申请，监管人就应该按照契约原则履行相应的责任，包括失责的赔偿责任以及其他相关责任。
同时在履责链条中，要明确政府部门、受托监管机构各自应负的责任，政府作为最终的责任单位和履责担保人，受托机构承担所应承担的具体责任。可以考虑引入商业保险机制，通过商业保险机制，分散可能出现的赔偿责任。
5.被监管资金的收益分配
被监管资金可以作为商业银行负债，商业银行应向被监管资金支付利息。被监管资金的利息收入（固定收益）归属应由交易当事人决定，原则上应归属资金所有者（产权归谁，收益归谁）。被监管资金的其他收益应根据监管责任机构各自承担的责任和做出的贡献进行分配。
6.监管机制
应将原则性监管、预防性监管、规则性监管结合起来，实现事前、事中和事后监管的有机协调；将积极有效的经济激励机制和为实现权责利对称的强制机制结合起来，努力实现监管的高效率；将充分利用市场机制与发挥政府干预机制的作用有机结合起来，更大程度地保障交易资金的安全性。
做好存量住房交易资金监管是为了维护交易者的权利，是为了确保交易资金在监管期间的安全，以此促进存量住房市场的持续健康发展。尽管存量住房交易资金监管制度建设面临诸多复杂的问题，但只要不断加强理论研究，不断推进实践探索，就能不断完善存量住房交易资金监管制度。
李求军/责任编辑
一、政府柔性监管模式是现阶段存量住房交易资金监管模式的适宜选择
存量住房交易资金监管模式的选择不仅应该与市场规模和市场发育程度相匹配，与市场主体监管服务供给能力和意愿相契合，还要能与中介服务市场特征相耦合。
从前述三种模式来看，在当前发展阶段，合适的选择还是政府监管模式。特别是当前存量住房交易资金风险防范的重点是中介侵占、挪用客户的资金和卷款行为，银行监管和社会机构监管均无法解决这一问题，所以可做的选择就是政府监管。
从政府监管来看，有其缺陷，也有其优势。从缺陷来看，主要在于：第一，效率低。政府机构的性质（垄断、非营利等）以及对安全性的过度关注决定了监管效率比较低。第二，可能过多集中资源和过度监管。效率低以及对政府强制力的软约束可能导致为了监管而投入过多的资源，可能为了安全性而进行过度的管制。第三，政府承担的风险大。在政府进行监管的条件下，一旦制度设计出现疏漏或者管理过程出现疏漏而造成被监管资金被侵占、挪用，就会造成严重的经济损失，并且还要承担信用风险和政治风险。
但政府监管也有多方面的优势，主要体现在以下几个方面：
第一，公信力最高。政府作为公共权力机构，享有制定法规的权利，又有征税权，风险救济能力强，并且是非营利机构，因此由其监管更能取得社会信任。
第二，具有信息优势。相较于其他机构，能更快更充分地获取房屋产权等方面的信息，还能凭借政府的特殊性质要求其他机构提供相关信息，因此在产权转移和登记过程中、在交易资金占管和转移中能更好地维护交易双方的权利。
第三，协调能力强。政府可以通过立法规定相关单位进行配合的责任和义务，可以动用强制力督促各相关单位履行职责，在监管协调方面享有超越其他主体的能力。
第四，配套服务能力强。政府可以通過立法将监管权力延伸至所需要的各个环节，可以实现从买卖合同签约、登记发证和交易资金结算“一条龙”服务。
第五，公益性最强。政府不是营利机构，又有财政支持其运行，因此不需要从监管中谋取私利，也可以保持中立和公允，从这个角度看，有助于降低监管成本。
选择政府监管自然是要利用政府的优势。上述政府监管的缺陷是否可以免除呢？完全免除这些缺陷是不可能的。但若能在政府监管中合理选择政府监管的具体模式，是可以最大限度地弱化这些缺陷的。从前文对政府强制性监管模式和政府柔性监管模式这两种实践模式的讨论可以看出，如果选择政府柔性监管模式就可以最大限度地弱化这些缺陷。
从现实情况来看，政府单位和下属事业单位工作人员编制约束和财政支出约束也使得选择强制性监管模式不具有可行性，并且上述政府监管模式的缺陷会充分暴露出来。而若选择柔性监管模式，则可以规避、弱化政府监管模式的部分缺陷，可以减轻政府监管的风险，提高政府监管的效率。由此来看，政府柔性监管模式是现阶段适宜的选择。
既然如此，我们所要关注的重点就是如何设计政府柔性监管模式。
二、监管制度设计需要把握的基本原则
第一，自愿原则。所谓自愿原则就是存量住房交易资金是否纳入政府监管体系，交由政府监管机构监管，还是交由第三方（指交易双方之外的经济单位）监管，应由资金的所有者自主选择，政府不做强制性规定，但政府要提供监管制度供给。强调和遵循自愿原则是保护产权所有者的产权利益和维护市场在资源配置中的决定性和基础性作用的需要。
第二，契约原则。政府之所以对交易资金进行监管，只是作为市场经济中“看得见的手”来发挥作用，是为了防范违法违规者侵占、挪用资金所有者的资金，保护资金所有者的权利，构建存量住房交易市场的秩序，促进存量住房交易市场的健康稳定发展。政府向社会提供了一项监管制度，资金的所有者就可以根据是加入还是不加入这个制度的比较利益来做出决策。监管制度的核心关系是资金的所有者和监管人之间的契约关系，如果资金的所有者愿意将其所有的资金纳入监管体系，资金的所有者和政府就都须履行监管制度所规定的各项责任和义务，享有监管制度所规定的各项权利。
第三，安全原则。政府监管属于政府的主动作为，鉴于政府的主动作为和政府的能力，相对于其他监管主体，政府应该保障资金监管最大限度的安全性。市场本身是具有防范交易资金支付中风险机制作用的，政府进行监管或者是代替市场的风险防范机制（安全机制），或者是对市场风险防范机制的补充。如果政府监管不能保障资金监管最大限度的安全性，这种监管就没有存在的价值。
第四，公平原则。其一是监管制度的整体设计要遵循公平的原则，不能倾斜于某一个或某一类主体；其二是包括监管权力与风险责任、资金被占管期间的收益和收益分配结构等各项权利的配置要符合公平的要求；其三是监管服务供给要具有公平性和高度的开放性，条件设定要公平，只要符合条件，监管申请均应被接受，并应均等地享受权利。
第五，效率原则。效率原则意指要以最小的交易成本实施存量住房交易资金监管。如果因为监管而造成巨大的交易成本，那就不需要这种监管。不能以安全性和政府机构内部协调的困难而牺牲交易效率。按照效率原则，在监管制度设计中，就需要做到精准选择审核要件，精准设计审核程序，建立起有效的监管激励机制和约束机制。 三、处理好政府监管与市场防险机制及健全经纪服务市场管理的关系
推进政府监管不是要排斥市场自我保护机制，而是与市场自我保护机制并行。始终要尊重市场，始终要尊重市场主体的自由选择和自我避险的机制选择，交易双方的审慎选择是防范风险的重要基础，要继续利用和鼓励市场主体的自我防范，这既有利于促进市场成长，也有利于降低交易资金风险。应继续筑牢市场自发防范机制这个保障交易资金安全的第一道“铁门”。
实现政府监管的有效性还需要健全经纪服务市场管理制度和对经纪服务市场进行有效的管理。经纪人的代收代付行为，经纪人侵占、挪用交易者的资金，卷走交易者的资金是最大的风险点。政府监管的有效性不太可能建立在无序、失信的经纪服务市场基础上。形成科学的经纪服务市场管理制度和进行有效的经纪服务市场管理是保障交易资金安全的第二道“铁门”。
在筑牢保障交易资金安全的第一道和第二道“铁门”的基础上，政府介入存量住房交易资金监管才能收到事半功倍的效果。
四、设计好监管模式的构架
1.监管主体
在政府监管下，无论实行的具体模式是什么，主责机构必然是政府。政府部门当由此担当，也应为此做好制度设计。
监管的具体事务很多，因此需要做好权能结构设计和配置。政府部门做好制度设计，制定相关法规和政策，对委托机构进行选择、监督管理。监管的具体事务委托给专责机构，由其承担资金监管的各项具体工作和责任。同时根据监管需要做好监管权能的后续委托和监督管理工作。
2.监管交易的范围
任何交易行为均可纳入监管体系，监管制度设计本身不排他，也就是无论是通过中介进行的存量住房交易，还是交易双方自行进行的存量住房交易，无论存量住房交易是发生在亲友之间，还是非亲友之间，均有享受监管制度安排的监管服务的权利。但遵循自愿和契约原则，凡不愿意被监管或者不愿意接受监管制度安排的，不被纳入监管体系。这样一方面最大限度地确保私权，确保市场主体的自由决策权，另一方面最大限度地发挥监管制度作为公共物品的非排他、非竞争、公益性、规模性的效能。
3.监管资金的范围
存量住房交易资金主要涉及定金、自付款、购房贷款，相关的资金还有应支付给经纪机构的佣金。从制度安排（供给）上，只要资金的所有者愿意，所有资金均可纳入监管范围，不必将特定资金排除在外。
从被监管方（需求方）来看，可以考虑由当事人自行决定选择纳入监管对象的资金范围，因为由监管人确定具体的監管金额和比例既困难也不合适。在自愿选择监管资金范围的情况下，监管人管多少资金就负多大责任。
4.监管人的责任
一旦被监管人选择加入监管体系，按照监管制度设计，监管人接受了被监管人的申请，监管人就应该按照契约原则履行相应的责任，包括失责的赔偿责任以及其他相关责任。
同时在履责链条中，要明确政府部门、受托监管机构各自应负的责任，政府作为最终的责任单位和履责担保人，受托机构承担所应承担的具体责任。可以考虑引入商业保险机制，通过商业保险机制，分散可能出现的赔偿责任。
5.被监管资金的收益分配
被监管资金可以作为商业银行负债，商业银行应向被监管资金支付利息。被监管资金的利息收入（固定收益）归属应由交易当事人决定，原则上应归属资金所有者（产权归谁，收益归谁）。被监管资金的其他收益应根据监管责任机构各自承担的责任和做出的贡献进行分配。
6.监管机制
应将原则性监管、预防性监管、规则性监管结合起来，实现事前、事中和事后监管的有机协调；将积极有效的经济激励机制和为实现权责利对称的强制机制结合起来，努力实现监管的高效率；将充分利用市场机制与发挥政府干预机制的作用有机结合起来，更大程度地保障交易资金的安全性。
做好存量住房交易资金监管是为了维护交易者的权利，是为了确保交易资金在监管期间的安全，以此促进存量住房市场的持续健康发展。尽管存量住房交易资金监管制度建设面临诸多复杂的问题，但只要不断加强理论研究，不断推进实践探索，就能不断完善存量住房交易资金监管制度。
李求军/责任编辑