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【摘要】 政府职能是指政府具有的功能与职责，在全面建设法治政府的时代环境下，我们国家也在努力完成政府职能的转变，既努力构建服务型政府，而这必然会对信访发生重要的影响。
【关键词】政府职能；服务型政府；信访制度的完善
The transformation of government functions and the reform of the petition system
Lu Qian
School of administrative law， Northwest University of Politics and Law， Shaanxi 710063， China，
Abstract：Government function refers to the functions and responsibilities of the government. In the era of building an all-round government under the rule of law， our country is also striving to complete the transformation of government functions， and strive to build a service-oriented government. And this will inevitably have an important impact on the petition.
Keywords： government functions； service-oriented government； Petition system
一、政府职能的定义
政府职能主要指政府应该具有的功能和职责，即政府在实施阶级统治和社会管理活动过程中所担负的功能和职责。政府职能是一个现实的、历史的概念，学术界对“政府职能”这一概念的研究主要从职责、功能、作用等方面来展开。归纳起来，大多数学者主要从三个角度，即功能说、职责说、职责和功能说来界定名词。这不仅涉及政府职能的程度、界限，也是对政府职能的初步价值判断和总结。
二、政府职能经历的阶段
从历史发展的趋向来看，政府职能在不同历史的时期有着不一样的发展阶段。
（一）我国政府职能发展历程
追溯到中国的封建王朝，那时政府职能明显的表现为“重政治统治，轻社会管理”，形成了“以统治代管理”的局面。1949年新中国成立之后，我国形成计划经济体制下的全能型政府职能体系，通过高度集权和条块管理来实现政府职能。十一届三中全会以后，随着市场经济的繁荣与发展，我国政府职能开始由封闭型向开放型转变。进入 21 世纪，我国政府提出构建“服务型政府”的构想，将“全能型”政府转为 “服务型政府”、“有限型”政府。2004年以来，国务院在推进依法行政的过程中提出了转变政府职能的目标，并对政府的主要职能做了具体的要求，提出要“在继续加强市场监管和经济调节职能的同时，完善政府的公共服务职能和社会管理”。 在政策的指引下，促进政府职能向社会管理和公共服务转变。
（二）西方国家的政府职能发展历程
在西方国家的发展史上，政府职能的发展历程大约可以经历五个阶段。第一阶段，从重商主义时期到 1776 年亚当·斯密的《国富论》发表。第二階段，从 1776 年亚当·斯密发表《国富论》开始到 十九世纪七八十年代为止。第三阶段是从十九世纪七八十年代起到二十世纪七十年代，这一阶段是国家干预理论的再次兴起并处于社会主流的时期。第四阶段，从二十世纪七十年代开始到二十世纪 八十年代末，这一阶段是经济自由主义学说再次占了上风的时候。第五阶段，二十世纪九十年代以来，新凯恩斯主义的诞生与完善的时期。
三、我国的政府职能转变
我国改革开放后，政府借助一系列的政策调整，积极应对实践中“如何做”的问题，主要是从我国行政机构和经济体制改革开始，进而提出“转变政府职能”的目标，并且要求打破原来的“一收就死，一放就乱” 的职能管理模式，进行一场全方位的政府职能转变，进而打造全新的政府模式———服务型政府的目标。
（一）目标：实现政府职能的转变
自从十一届三中全会以降，随着我国改革开放的实行、经济体制和政治体制的改革的加速，以及受到西方国家一些政治发展变化的推动，如美国“重塑政府”运动、日本“小政府、大社会”，我国政府借鉴西方各国的改革经验和教训，对我国政府职能做出了一些列调整，从行政机构改革目标到新时期提出我国政府职能的目标选择———政府职能的转变。
（二）“历史压力下的选择”：服务型政府的建设
政府职能作为一个历史范畴，有不同的社会矛盾，就有不同的政府职。 当前我们国家政府在转变其职能的过程中明确提出了构建服务型政府的目标选择。
服务型政府是一个多目标综合作用下全新的政府模式，它既有“有限政府”，又有“透明政府”和“法治政府”。新时期我国政府职能新转变的目标选择是构建服务型政府，其构建过程也必然是一个逐渐深入、循序渐进的过程。
四、信访制度存在的问题对完善政府职能的影响
目前，我国政改已进入较为深化的阶段，而构建服务型政府则是这一阶段的重点工作。政府希望通过这一新型国家管理模式的建设，能够形成“大社会、小政府”的社会整体环境，实现政府服务于民的最终目标。
（一）信访工作中存在的问题
1. 信访机构设置不合理
目前，我国信访机构设置存在冗长问题。纵观中央到地方，人大、政府、公检法、军队、大型企事业单位等，均设有隶属于国家机关的信访部门，其中有专职处理机构，还有兼职处理机构。上世纪末，各地政府对信访机构的工作形式进行扩容，于是多地又出现了具有同样信访功能的市长电话、邮箱、网上信访以及临时性的领导接待日等等。 2. 考评机制的简单化导致负性后果
目前，很多学者和媒体都指出我国各级信访机构普遍存在着懈怠、推诿、滞后、暴力打击上访者的不良工作状态，甚至有学者指出，正是这种工作态度造成社会矛盾的积累，诱发了大量非理智性上访。实际上，我国信访部门至今也未能构建统一的制度化考评机制，各地、各级信访部门的上级主管单位迫于更高层的压力，将信访部门当成阻挡老百姓越级上访、集体上访的工具，纷纷把对信访工作的考评模式简单到以提高上访缓解率，减少越级上访、集体上访为最终目标。
3. 职能权利的配置不合理导致效率低下
我国信访实际工作目前总体来说处于一种非常尴尬的局面。中国的信访工作实际上是一种问题和矛盾解决前期的咨询工作，工作人员对受理的案件仅仅进行领导或者相关责任部门的转交，形如多部门共同秘书一职。而多数职能部门轻视信访工作，对信访部门提出的协调解决意见置若罔闻，很多上访者这样形容信访部门：“什么全管，什么也管不了。”
4. 群众信访渠道不畅通
信访渠道不够畅通是当前信访工作的一个突出问题，主要表现在：有些政府及其工作部门公布的相关信息不到位，信访人“一信多投”的现象比较普遍；一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的信息反馈，导致信访变为走访、上访，甚至越级进京上访；有的地方和部门解决问题不认真，小事拖大，易事拖难等等。
（二）完善信访工作，构建服务型政府
服务型政府建设是我国目前政治体制建设中的重要内容。而信访机构作为政府与人民群众沟通最为紧密的职能部门，更要克服以往传统管理模式的不足，构建服务型信访机构，以最佳的服务面对群众，为群众排忧解难，依法保障其合法权益不受损害。
1. 强化信访部门的功能作用
当今，我国政治体制改革未完全到位，法律不健全是不争的事实，而在这种大环境下，人民群众通过信访提出的问题就会具有多样性、复杂性，因此，也就更加关注信访的功能发挥。
2. 加强信访的政治参与功能
人民群众参与政治决策是实行民主专政制度国家的政治核心，是体现国家政治不断趋于成熟的标志，是保障国家统治系统和社会秩序良性运转的前提。我国必须构建一种社会多元利益表达、聚合机制，使弱势群体也有同等力量参与政府决策，维护自身的合法权益。
3. 发挥信访的监督功能
对权利进行严格约束和控制就是保障中国发展的基石，就是维护老百姓合法权益的根本，这也是对服務型政府的最基本要求。服务型政府的核心宗旨即为人民服务，而其对服务客体以及服务本身都要承担相应的责任。人民群众通过信访的监督功能对政府服务行为进行监督，使政府在监督中不断完善，不仅有利于政府建设，更可以改善干群关系，为构建和谐社会打好坚实的基础。
4. 改善信访的权利救助功能
信访在多数普通老百姓的眼中早已成为了申冤维权的特殊通道。目前我国的现实来看，来自弱势群体和强势群体之间的各种社会矛盾不断积累，一旦没有较好的疏通渠道，将会导致难以想象的严重后果。信访就必须改善自身的权利救助功能，起到“安全阀”的作用，缓解社会矛盾激化，保障社会的稳定。
5. 推动信访的服务型功能
相关研究显示，新时期的信访工作是中国共产党构建服务型政府的重要内容之一。党和政府要求当前的信访工作必须体现服务于人民的宗旨。民众在合法权益受到侵害后，对通过信访形式进行维权是认同的，但是由于信访部门权力所限以及自身思想意识的缺陷，导致人民群众在信访部门得不到应该得到的待遇，造成损害国家、政府、人民三方利益的严重后果。因此，应大力推进信访的服务功能，保证其能以实现人民群众合法利益为根本目标，急人民之所急，想人民之所想，以高效率的工作模式进行运转，使民意顺利上达。
参考文献：
[1]朱光磊.现代政府过程[M].北京：高等教育出版社，2006.
[2]刘巧艳.新时期我国政府职能研究述评[J].四川理工学院学报，2013，2（28）.
[3]姜明安.改革信访制度创新我国解纷和救济机制[J].中国党政干部论坛，2005，5..
作者简介：鹿前，1991年，山东泰安人，西北政法大学宪法与行政法研究生，研究方向：依法行政与政府治理。
【关键词】政府职能；服务型政府；信访制度的完善
The transformation of government functions and the reform of the petition system
Lu Qian
School of administrative law， Northwest University of Politics and Law， Shaanxi 710063， China，
Abstract：Government function refers to the functions and responsibilities of the government. In the era of building an all-round government under the rule of law， our country is also striving to complete the transformation of government functions， and strive to build a service-oriented government. And this will inevitably have an important impact on the petition.
Keywords： government functions； service-oriented government； Petition system
一、政府职能的定义
政府职能主要指政府应该具有的功能和职责，即政府在实施阶级统治和社会管理活动过程中所担负的功能和职责。政府职能是一个现实的、历史的概念，学术界对“政府职能”这一概念的研究主要从职责、功能、作用等方面来展开。归纳起来，大多数学者主要从三个角度，即功能说、职责说、职责和功能说来界定名词。这不仅涉及政府职能的程度、界限，也是对政府职能的初步价值判断和总结。
二、政府职能经历的阶段
从历史发展的趋向来看，政府职能在不同历史的时期有着不一样的发展阶段。
（一）我国政府职能发展历程
追溯到中国的封建王朝，那时政府职能明显的表现为“重政治统治，轻社会管理”，形成了“以统治代管理”的局面。1949年新中国成立之后，我国形成计划经济体制下的全能型政府职能体系，通过高度集权和条块管理来实现政府职能。十一届三中全会以后，随着市场经济的繁荣与发展，我国政府职能开始由封闭型向开放型转变。进入 21 世纪，我国政府提出构建“服务型政府”的构想，将“全能型”政府转为 “服务型政府”、“有限型”政府。2004年以来，国务院在推进依法行政的过程中提出了转变政府职能的目标，并对政府的主要职能做了具体的要求，提出要“在继续加强市场监管和经济调节职能的同时，完善政府的公共服务职能和社会管理”。 在政策的指引下，促进政府职能向社会管理和公共服务转变。
（二）西方国家的政府职能发展历程
在西方国家的发展史上，政府职能的发展历程大约可以经历五个阶段。第一阶段，从重商主义时期到 1776 年亚当·斯密的《国富论》发表。第二階段，从 1776 年亚当·斯密发表《国富论》开始到 十九世纪七八十年代为止。第三阶段是从十九世纪七八十年代起到二十世纪七十年代，这一阶段是国家干预理论的再次兴起并处于社会主流的时期。第四阶段，从二十世纪七十年代开始到二十世纪 八十年代末，这一阶段是经济自由主义学说再次占了上风的时候。第五阶段，二十世纪九十年代以来，新凯恩斯主义的诞生与完善的时期。
三、我国的政府职能转变
我国改革开放后，政府借助一系列的政策调整，积极应对实践中“如何做”的问题，主要是从我国行政机构和经济体制改革开始，进而提出“转变政府职能”的目标，并且要求打破原来的“一收就死，一放就乱” 的职能管理模式，进行一场全方位的政府职能转变，进而打造全新的政府模式———服务型政府的目标。
（一）目标：实现政府职能的转变
自从十一届三中全会以降，随着我国改革开放的实行、经济体制和政治体制的改革的加速，以及受到西方国家一些政治发展变化的推动，如美国“重塑政府”运动、日本“小政府、大社会”，我国政府借鉴西方各国的改革经验和教训，对我国政府职能做出了一些列调整，从行政机构改革目标到新时期提出我国政府职能的目标选择———政府职能的转变。
（二）“历史压力下的选择”：服务型政府的建设
政府职能作为一个历史范畴，有不同的社会矛盾，就有不同的政府职。 当前我们国家政府在转变其职能的过程中明确提出了构建服务型政府的目标选择。
服务型政府是一个多目标综合作用下全新的政府模式，它既有“有限政府”，又有“透明政府”和“法治政府”。新时期我国政府职能新转变的目标选择是构建服务型政府，其构建过程也必然是一个逐渐深入、循序渐进的过程。
四、信访制度存在的问题对完善政府职能的影响
目前，我国政改已进入较为深化的阶段，而构建服务型政府则是这一阶段的重点工作。政府希望通过这一新型国家管理模式的建设，能够形成“大社会、小政府”的社会整体环境，实现政府服务于民的最终目标。
（一）信访工作中存在的问题
1. 信访机构设置不合理
目前，我国信访机构设置存在冗长问题。纵观中央到地方，人大、政府、公检法、军队、大型企事业单位等，均设有隶属于国家机关的信访部门，其中有专职处理机构，还有兼职处理机构。上世纪末，各地政府对信访机构的工作形式进行扩容，于是多地又出现了具有同样信访功能的市长电话、邮箱、网上信访以及临时性的领导接待日等等。 2. 考评机制的简单化导致负性后果
目前，很多学者和媒体都指出我国各级信访机构普遍存在着懈怠、推诿、滞后、暴力打击上访者的不良工作状态，甚至有学者指出，正是这种工作态度造成社会矛盾的积累，诱发了大量非理智性上访。实际上，我国信访部门至今也未能构建统一的制度化考评机制，各地、各级信访部门的上级主管单位迫于更高层的压力，将信访部门当成阻挡老百姓越级上访、集体上访的工具，纷纷把对信访工作的考评模式简单到以提高上访缓解率，减少越级上访、集体上访为最终目标。
3. 职能权利的配置不合理导致效率低下
我国信访实际工作目前总体来说处于一种非常尴尬的局面。中国的信访工作实际上是一种问题和矛盾解决前期的咨询工作，工作人员对受理的案件仅仅进行领导或者相关责任部门的转交，形如多部门共同秘书一职。而多数职能部门轻视信访工作，对信访部门提出的协调解决意见置若罔闻，很多上访者这样形容信访部门：“什么全管，什么也管不了。”
4. 群众信访渠道不畅通
信访渠道不够畅通是当前信访工作的一个突出问题，主要表现在：有些政府及其工作部门公布的相关信息不到位，信访人“一信多投”的现象比较普遍；一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的信息反馈，导致信访变为走访、上访，甚至越级进京上访；有的地方和部门解决问题不认真，小事拖大，易事拖难等等。
（二）完善信访工作，构建服务型政府
服务型政府建设是我国目前政治体制建设中的重要内容。而信访机构作为政府与人民群众沟通最为紧密的职能部门，更要克服以往传统管理模式的不足，构建服务型信访机构，以最佳的服务面对群众，为群众排忧解难，依法保障其合法权益不受损害。
1. 强化信访部门的功能作用
当今，我国政治体制改革未完全到位，法律不健全是不争的事实，而在这种大环境下，人民群众通过信访提出的问题就会具有多样性、复杂性，因此，也就更加关注信访的功能发挥。
2. 加强信访的政治参与功能
人民群众参与政治决策是实行民主专政制度国家的政治核心，是体现国家政治不断趋于成熟的标志，是保障国家统治系统和社会秩序良性运转的前提。我国必须构建一种社会多元利益表达、聚合机制，使弱势群体也有同等力量参与政府决策，维护自身的合法权益。
3. 发挥信访的监督功能
对权利进行严格约束和控制就是保障中国发展的基石，就是维护老百姓合法权益的根本，这也是对服務型政府的最基本要求。服务型政府的核心宗旨即为人民服务，而其对服务客体以及服务本身都要承担相应的责任。人民群众通过信访的监督功能对政府服务行为进行监督，使政府在监督中不断完善，不仅有利于政府建设，更可以改善干群关系，为构建和谐社会打好坚实的基础。
4. 改善信访的权利救助功能
信访在多数普通老百姓的眼中早已成为了申冤维权的特殊通道。目前我国的现实来看，来自弱势群体和强势群体之间的各种社会矛盾不断积累，一旦没有较好的疏通渠道，将会导致难以想象的严重后果。信访就必须改善自身的权利救助功能，起到“安全阀”的作用，缓解社会矛盾激化，保障社会的稳定。
5. 推动信访的服务型功能
相关研究显示，新时期的信访工作是中国共产党构建服务型政府的重要内容之一。党和政府要求当前的信访工作必须体现服务于人民的宗旨。民众在合法权益受到侵害后，对通过信访形式进行维权是认同的，但是由于信访部门权力所限以及自身思想意识的缺陷，导致人民群众在信访部门得不到应该得到的待遇，造成损害国家、政府、人民三方利益的严重后果。因此，应大力推进信访的服务功能，保证其能以实现人民群众合法利益为根本目标，急人民之所急，想人民之所想，以高效率的工作模式进行运转，使民意顺利上达。
参考文献：
[1]朱光磊.现代政府过程[M].北京：高等教育出版社，2006.
[2]刘巧艳.新时期我国政府职能研究述评[J].四川理工学院学报，2013，2（28）.
[3]姜明安.改革信访制度创新我国解纷和救济机制[J].中国党政干部论坛，2005，5..
作者简介：鹿前，1991年，山东泰安人，西北政法大学宪法与行政法研究生，研究方向：依法行政与政府治理。