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当前，我国社会已经由以解决温饱为主要目标的生存型社会进入到以人的发展为主要目标的发展型社会阶段。这一阶段的显著特征之一就是人们对公共产品和公共服务的需求快速增长。但长期以来，城乡分治的二元经济社会发展模式导致城乡之间基本公共产品和公共服务供给的严重失衡，极大地影响了社会公正和城乡经济社会的协调发展。因此，推进城乡基本公共服务均等化不仅是和谐社会建设和统筹城乡发展的重要举措，也是政府基于当前经济社会发展状况所做出的执政理念的变革，它对于我国实现全面建设小康社会目标具有重要意义。
一、推进城乡基本公共服务均等化的重要意义
城乡基本公共服务均等化是我国当前的一项重要公共政策。它是指以政府为主体，以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务，使城乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。其重要意义表现在：
(一)城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差距、实现社会公平的重要途径
当前，我国城乡之间在收入、社会福利、生活水平等各方面存在较大差距。导致城乡差距扩大的原因有很多，也比较复杂，重要原因之一是政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品和公共服务在城乡之间的严重失衡。像城乡居民的收入差距比，2007年达到3.33：1，若把基本公共服务等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5～6倍。就是说，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。城乡基本公共服务供给的严重失衡，使部分农村居民尤其是农村贫困群体最基本的生存权和发展权得不到保障，加大了社会不公正的程度。这种状况与我们当前所倡导的以人为本、科学发展的理念是不相符的。因此，缩小城乡基本公共服务供给的过大差距、实现城乡基本公共服务的均等化，是促进人与人、城与乡之间和谐发展的重要内容，它对于维护社会公平正义、确保人民群众共享发展成果，有着重大的政治和经济意义。
(二)城乡基本公共服务均等化是扩大农村消费需求，促进我国经济发展的关键因素
城乡基本公共服务均等化是刺激消费、扩大内需的重要前提，特别是它可以拉动农村居民的消费。促进经济发展的三驾马车是投资、出口、消费。由于金融危机的影响，当前，投资和出口对经济的拉动作用有所减弱，所以，国家出台了以4万亿投资为主的一系列措施来拉动消费，刺激内需。我国7亿多农村人口的消费需求潜力十分巨大，曾被一些学者认为是全球经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。问题在于，近30年来，我国农村居民的消费率从1983年的最高点32.3％下降到2007年的最低点9.1％，在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1％下降到2007年的25.6％，农民的消费对整个经济增长的贡献率也在不断下降。这种情况一方面与城乡居民人均收入差距不断扩大有关，但更多的是与农村基本公共服务的严重缺失直接相关。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的上涨速度远远超过居民收入的增长速度，农民很大一部分收入用于预防性储蓄，减少了即期消费。如果教育、医疗、社会保障等基本公共服务有所改善，使人们能够真正实现老有所养、病有所医，那么将在很大程度上提高广大农民的经济安全感和消费预期，发挥巨大的拉动消费需求的潜在作用，从而促进我国经济持续稳定发展。
(三)实行城乡基本公共服务均等化是缓解社会矛盾，实现和谐发展的现实需要
基本公共产品和公共服务的提供不仅仅是一个福利性的问题，更重要的是以政府为主体参与国民收入再分配的一种经济活动，是对整体社会利益结构的合理调节，它可以在一定程度上减少由于要素差异带来的收入及其他方面的差距，从而缓解各种社会矛盾。城乡基本公共服务均等化是走向共同富裕、实现和谐发展的最根本的制度保障。
二、城乡基本公共服务均等化的制约因素
(一)城乡二元体制的制约
城乡二元体制是造成公共服务非均等化的制度性根源。长期以来，我国实行城乡分割的二元经济社会结构，推行的是“以农补工，以农促工”的非均衡发展战略，政府“重城市轻农村”。这种状况下，城市公共产品由政府提供，资金主要由财政预算安排；而农村公共产品主要由农民自我承担，多以自筹资金(多数通过集资、收费和摊派)或“投劳”等制度外筹资方式解决，政府的投入相对较少，从而导致城乡公共产品供给严重失衡。
(二)投资主体单一的制约
公共产品和公共服务的非竞争性和非排他性，决定了政府是公共产品和公共服务的主要提供者。但政府的财力和精力毕竟有限，如果把市场、社会中介组织等一些公共服务供给主体的作用充分发挥出来，可以在很大程度上缓解政府在公共服务供给方面的压力。可长期以来，市场、社会在公共服务供给中的作用一直被忽略，导致公共服务投资主体的单一化。近年来，虽然民营资本已进入了文化、教育、卫生等领域，但这些领域的市场化运作机制还需进一步探索，开放程度还有待进一步提高。
(三)缺乏足够财力保障的制约
近年来，虽然国家财政状况有很大改善，且各级政府也一再加大对农村公共服务的投入，但目前仍缺乏足够的财力保证城乡公共产品供给的大致均等化。特别是乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对较低等问题的存在，导致农村公共产品和服务供给的增加只能是一种较低水平的改善，城乡基本公共服务均等化的财力供给与财力需求之间的缺口仍很大。
(四)监管机制不健全的制约
监督部门和监督制度的严重缺失，不仅扭曲了城乡基本公共服务的供给结构，而且造成了一些供给资金使用和管理上的不当，资金被浪费或挪用的现象时有发生。加上各级政府在基本公共服务中的职责缺乏明确的划分，缺少有效的工作绩效考核制度，这就使得有关部门态度不积极、工作不到位，使农民享受的公共服务与政府的投资不相匹配，严重降低了农村公共服务的使用效率，加重了城乡基本公共服务供给的不均衡。
三、推进城乡基本公共服务均等化的对策
(一)打破城乡二元制度结构，建立城乡统一的公共服务体制
第一，建立城乡一体化的户籍管理制度，尽快消除附加在户籍上的二元社会福利制度，建立城乡一体化的社会保障制度；第二，从制度上改变工农“剪刀差”，发展农业经济，增强农村自身基本公共服务的供给能力；第三，改变城乡二元就业制度，取消对农民进城就业的限制性规定，实现城乡劳动力就业一体化，为农民创造更多的就业机会；第四，彻底取消农村公共产品和公共服务的制度外筹资制度，变制度外筹资为城乡一体化的制度内筹资，从而体现公共产品和服务供给的成本分摊与收益共享原则。
(二)完善推进城乡基本公共服务均等化的财政政策
一是调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务 领域，尤其要加大对农村基本公共服务的投入；二是建立财力与事权相匹配的公共财政体制，推进各级政府财政能力均等化。当前，各级政府之间事权层层下放，而财权和财力却层层上收，实际上形成了一个财权和事权的隧道效应。隧道效应的结果是越是基层政府，财政越困难，基本公共服务的供给能力越弱，因此，要在明确各级政府的公共服务职责的基础上，调整各级政府间财力分配，以推进各级政府财政能力的均等化；三是完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。转移支付制度是平衡城乡间公共产品差异、实现城乡公共产品统筹供给的有效途径。为此，要逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助；不断提高一般性转移支付比例；规范与清理专项转移支付，将一些不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付，同时，加强对专项转移支付资金使用的监督和评估，使其规范使用。
(三)构建以政府为主导的多元化的城乡基本公共服务供给体系
在城乡基本公共服务的供给过程中，要在以政府为主体的前提下，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导、多元主体协同互动的公共服务治理格局。为此，一是加快建立公共服务型政府，确立政府在基本公共服务提供上的主导地位，引导各级政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域，推进政府公共服务职能创新，强化对政府公共服务行为的监督和约束，促进其由全能型政府向管理型和公共服务型政府的转变；二是在基本公共服务供给中引入市场机制。可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股、财政贴息等形式，在明确产权的前提下，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使，以打破传统公共产品供给模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给中的“政府失灵”现象；三是建立基本公共服务供给的社会参与机制。一方面，要大力培育社会组织，建立政府与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系。另一方面，要充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。在这方面有些地方已取得了较好的经验。如诸城市在农村设立跨村庄的社区，农村社区服务中心将全部农民纳入“2公里服务圈”，综合提供医疗卫生、社区警务、劳动保障、就业服务、社会救助等“一揽子”公共服务，降低了提供公共服务的重心，提高了农民对基本公共服务的可及性，改变了长期以来政府公共服务在农村“边缘化”的问题。
(四)完善城乡基本公共服务均等化的运行机制
城乡基本公共服务均等化是一项涉及面广、利益格局重大调整的综合配套改革，必须有一套良好的机制保证其合理有效运行。一是建立以基本公共服务为导向的政府绩效评估机制。应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系，逐步增加其权重，并将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励联系起来，使之对公共部门的行为起到约束、引导的作用，从而提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。二是建立基本公共服务的问责制，特别是强化对农村和农民工基本公共服务供给的问责。一方面，要严格实行过错责任追究制度，保证政府基本公共服务责任的充分落实；另一方面，要构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行等各环节都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。
一、推进城乡基本公共服务均等化的重要意义
城乡基本公共服务均等化是我国当前的一项重要公共政策。它是指以政府为主体，以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务，使城乡居民在享受公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当。其重要意义表现在：
(一)城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差距、实现社会公平的重要途径
当前，我国城乡之间在收入、社会福利、生活水平等各方面存在较大差距。导致城乡差距扩大的原因有很多，也比较复杂，重要原因之一是政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品和公共服务在城乡之间的严重失衡。像城乡居民的收入差距比，2007年达到3.33：1，若把基本公共服务等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5～6倍。就是说，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30％～40％左右。城乡基本公共服务供给的严重失衡，使部分农村居民尤其是农村贫困群体最基本的生存权和发展权得不到保障，加大了社会不公正的程度。这种状况与我们当前所倡导的以人为本、科学发展的理念是不相符的。因此，缩小城乡基本公共服务供给的过大差距、实现城乡基本公共服务的均等化，是促进人与人、城与乡之间和谐发展的重要内容，它对于维护社会公平正义、确保人民群众共享发展成果，有着重大的政治和经济意义。
(二)城乡基本公共服务均等化是扩大农村消费需求，促进我国经济发展的关键因素
城乡基本公共服务均等化是刺激消费、扩大内需的重要前提，特别是它可以拉动农村居民的消费。促进经济发展的三驾马车是投资、出口、消费。由于金融危机的影响，当前，投资和出口对经济的拉动作用有所减弱，所以，国家出台了以4万亿投资为主的一系列措施来拉动消费，刺激内需。我国7亿多农村人口的消费需求潜力十分巨大，曾被一些学者认为是全球经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。问题在于，近30年来，我国农村居民的消费率从1983年的最高点32.3％下降到2007年的最低点9.1％，在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1％下降到2007年的25.6％，农民的消费对整个经济增长的贡献率也在不断下降。这种情况一方面与城乡居民人均收入差距不断扩大有关，但更多的是与农村基本公共服务的严重缺失直接相关。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的上涨速度远远超过居民收入的增长速度，农民很大一部分收入用于预防性储蓄，减少了即期消费。如果教育、医疗、社会保障等基本公共服务有所改善，使人们能够真正实现老有所养、病有所医，那么将在很大程度上提高广大农民的经济安全感和消费预期，发挥巨大的拉动消费需求的潜在作用，从而促进我国经济持续稳定发展。
(三)实行城乡基本公共服务均等化是缓解社会矛盾，实现和谐发展的现实需要
基本公共产品和公共服务的提供不仅仅是一个福利性的问题，更重要的是以政府为主体参与国民收入再分配的一种经济活动，是对整体社会利益结构的合理调节，它可以在一定程度上减少由于要素差异带来的收入及其他方面的差距，从而缓解各种社会矛盾。城乡基本公共服务均等化是走向共同富裕、实现和谐发展的最根本的制度保障。
二、城乡基本公共服务均等化的制约因素
(一)城乡二元体制的制约
城乡二元体制是造成公共服务非均等化的制度性根源。长期以来，我国实行城乡分割的二元经济社会结构，推行的是“以农补工，以农促工”的非均衡发展战略，政府“重城市轻农村”。这种状况下，城市公共产品由政府提供，资金主要由财政预算安排；而农村公共产品主要由农民自我承担，多以自筹资金(多数通过集资、收费和摊派)或“投劳”等制度外筹资方式解决，政府的投入相对较少，从而导致城乡公共产品供给严重失衡。
(二)投资主体单一的制约
公共产品和公共服务的非竞争性和非排他性，决定了政府是公共产品和公共服务的主要提供者。但政府的财力和精力毕竟有限，如果把市场、社会中介组织等一些公共服务供给主体的作用充分发挥出来，可以在很大程度上缓解政府在公共服务供给方面的压力。可长期以来，市场、社会在公共服务供给中的作用一直被忽略，导致公共服务投资主体的单一化。近年来，虽然民营资本已进入了文化、教育、卫生等领域，但这些领域的市场化运作机制还需进一步探索，开放程度还有待进一步提高。
(三)缺乏足够财力保障的制约
近年来，虽然国家财政状况有很大改善，且各级政府也一再加大对农村公共服务的投入，但目前仍缺乏足够的财力保证城乡公共产品供给的大致均等化。特别是乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对较低等问题的存在，导致农村公共产品和服务供给的增加只能是一种较低水平的改善，城乡基本公共服务均等化的财力供给与财力需求之间的缺口仍很大。
(四)监管机制不健全的制约
监督部门和监督制度的严重缺失，不仅扭曲了城乡基本公共服务的供给结构，而且造成了一些供给资金使用和管理上的不当，资金被浪费或挪用的现象时有发生。加上各级政府在基本公共服务中的职责缺乏明确的划分，缺少有效的工作绩效考核制度，这就使得有关部门态度不积极、工作不到位，使农民享受的公共服务与政府的投资不相匹配，严重降低了农村公共服务的使用效率，加重了城乡基本公共服务供给的不均衡。
三、推进城乡基本公共服务均等化的对策
(一)打破城乡二元制度结构，建立城乡统一的公共服务体制
第一，建立城乡一体化的户籍管理制度，尽快消除附加在户籍上的二元社会福利制度，建立城乡一体化的社会保障制度；第二，从制度上改变工农“剪刀差”，发展农业经济，增强农村自身基本公共服务的供给能力；第三，改变城乡二元就业制度，取消对农民进城就业的限制性规定，实现城乡劳动力就业一体化，为农民创造更多的就业机会；第四，彻底取消农村公共产品和公共服务的制度外筹资制度，变制度外筹资为城乡一体化的制度内筹资，从而体现公共产品和服务供给的成本分摊与收益共享原则。
(二)完善推进城乡基本公共服务均等化的财政政策
一是调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务 领域，尤其要加大对农村基本公共服务的投入；二是建立财力与事权相匹配的公共财政体制，推进各级政府财政能力均等化。当前，各级政府之间事权层层下放，而财权和财力却层层上收，实际上形成了一个财权和事权的隧道效应。隧道效应的结果是越是基层政府，财政越困难，基本公共服务的供给能力越弱，因此，要在明确各级政府的公共服务职责的基础上，调整各级政府间财力分配，以推进各级政府财政能力的均等化；三是完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。转移支付制度是平衡城乡间公共产品差异、实现城乡公共产品统筹供给的有效途径。为此，要逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助；不断提高一般性转移支付比例；规范与清理专项转移支付，将一些不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付，同时，加强对专项转移支付资金使用的监督和评估，使其规范使用。
(三)构建以政府为主导的多元化的城乡基本公共服务供给体系
在城乡基本公共服务的供给过程中，要在以政府为主体的前提下，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导、多元主体协同互动的公共服务治理格局。为此，一是加快建立公共服务型政府，确立政府在基本公共服务提供上的主导地位，引导各级政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域，推进政府公共服务职能创新，强化对政府公共服务行为的监督和约束，促进其由全能型政府向管理型和公共服务型政府的转变；二是在基本公共服务供给中引入市场机制。可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股、财政贴息等形式，在明确产权的前提下，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使，以打破传统公共产品供给模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给中的“政府失灵”现象；三是建立基本公共服务供给的社会参与机制。一方面，要大力培育社会组织，建立政府与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系。另一方面，要充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。在这方面有些地方已取得了较好的经验。如诸城市在农村设立跨村庄的社区，农村社区服务中心将全部农民纳入“2公里服务圈”，综合提供医疗卫生、社区警务、劳动保障、就业服务、社会救助等“一揽子”公共服务，降低了提供公共服务的重心，提高了农民对基本公共服务的可及性，改变了长期以来政府公共服务在农村“边缘化”的问题。
(四)完善城乡基本公共服务均等化的运行机制
城乡基本公共服务均等化是一项涉及面广、利益格局重大调整的综合配套改革，必须有一套良好的机制保证其合理有效运行。一是建立以基本公共服务为导向的政府绩效评估机制。应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系，逐步增加其权重，并将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励联系起来，使之对公共部门的行为起到约束、引导的作用，从而提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。二是建立基本公共服务的问责制，特别是强化对农村和农民工基本公共服务供给的问责。一方面，要严格实行过错责任追究制度，保证政府基本公共服务责任的充分落实；另一方面，要构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行等各环节都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。