论文部分内容阅读
【摘要】2010年10月中央“两办”发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、2011年2月教育部发布《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》、2011年6月上海市教育委员会印发《上海市教育系统经济责任审计报告基本格式以及审计项目质量控制要求的通知》，经济责任审计工作如雨后春笋全面铺开，笔者结合审计工作实践浅谈教育系统经济责任审计的问题以及探索经责审计的规范性、科学性、有效性。
【关键词】教育系统经济责任审计评价评价标准
【中图分类号】F239.47
经济责任审计是审计机构对教育系统党政领导干部在任职期间所负责的财务收支以及有关经济活动进行审计，评价领导执行国家财经法规，履行经济职责和廉洁勤政状况，为组织人事部门考核任用内部提供依据，是一种经济监督手段。
根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中发办〔2010〕32号）（以下简称《规定》）、《教育部关于做好教育系统经济责任工作的通知》（教财〔2011〕2号），教育系统审计机构在进行经济责任审计时要对被审领导干部教育事业发展状况、有关法律法规和国家财经政策的执行情况、重大经济决策情况、财政财务收支及资产质量情况、对被审计单位资产质量情况，内部管理状况、廉政规定的情况进行客观、公正地评价监督。同时，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等审计结果运用制度，充分提升审计机构的审计效益。在经济责任审计全面铺开的今天，笔者结合实际工作，就教育系统经济责任审计中存在的问题浅谈一些看法。
一、审计过程中存在问题
（一）审计评价格式化、审计项目质量待提高
上海市教委发布的（2011）4号文件，印发《上海市教育系统对经济责任审计报告基本格式以及审计项目质量控制要求》，文件系统、全面的规范了经济责任审计报告的基本格式。在项目实施过程中，审计人员对经济责任审计的评价往往局限于固定框式模架，生搬硬套，填充数据，缺少亮点，形成的审计报告格式化，经济责任审计报告基本格式千篇一律。审计项目质量有待提升，《审计项目质量控制要求》在经济责任审计中明确评价单位事业发展状况，包含评价被审计领导干部任职期间取得的业绩，揭示公共监管不到位，提供公共服务不完善等职能履行不到位的问题。在项目实施过程中，审计报告中对事业发展状况的评价描述以取得业绩为主，以评价政策执行合规性为主，对于教育系统中有关政策措施制定的合理、合法性评价尚不全面。
（二）审计评价标准尚不健全、科学的审计评价体系尚在摸索中
随着经济日益发展，我国已经针对经济责任审计出台许多相关的法规，现行的法规也对教育系统经济责任审计的范围、内容做了明确规定，但在审计评价的标准原则方面还缺乏相关法律支持，加上教育系统其资金特殊性，领导干部没有订立经济责任任期目标、具体经济责任要求，审计评价缺乏依据，审计部门没有权威的法律法规支持，造成对领导干部是否违反决策程序、是否因决策失误给国家、学校造成损失等方面评价困难，又给审计人员的评价带来一定风险。
（三）审计关注点缺失
《规定》第十八条指出“在审计以上主要内容时，应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等”。规定强调了领导干部履职管理、决策活动的绩效审计作为经责审计的一个重要关注点，但目前教育系统绩效审计开展尚不成熟，经济责任审计内容包罗万象，目前基本是以合规性、合法性为主的审计。教育系统绩效审计指标体系较难建立。
（四）账面合规、账外违规现象给审计评价带来风险
领导干部个人违规、违法经济行为，增加了审计人员对领导干部廉洁自律情况评价的难度和审计风险。在现行工作中，不泛因个人行为而被停职的领导，对此开展离任审计工作，其账面并没有个人违规行为的痕迹，但审计内容中明确有对被审领导干部关于廉政规定情况的审计评价，账面合规、账外违规事项的评价给审计人员带来一定风险。
（五）审计结果运用不够，共性问题屡审屡犯
经济责任审计结果运用不充分，造成“审归审，改归改”的不良现象，尤其是离任审计，前任审，新任改，整改的质量得不到监督，也有损审计机构的权威性。审计结果不公开、不透明，领导干部不重视，部分共性问题你有我有大家有，浪费审计资源，挫伤审计部门积极性。
（六）教育系统内审部门的现状
笔者曾参与上海市教育系统内审部门状况的调研就领导重视、审计队伍建设、审计整改情况项目质量等进行调查，目前上海市教育系统内审部门存在如下问题：
1.较多区教育内审部门独立，由局长主管，经费得以保障，部分区教育内审部门与财务或监察部门合署办公，内审部门独立性不够。
2.教育系统体量大，法人单位多，内审部门专职人员不足，庞大的教育单位数量，与有限的审计资源不配比。内审人员的专业多数由会计师、审计师组成，缺乏计算机专业、建筑专业等专业人才，专业门类不全面。
二、规范教育系统经济责任审计工作的几点思考
当前，我国经济进入新常态，经济结构优化升级，教育经费供给从短缺向逐渐充裕转变，教育投入的大幅增加，为教育改革发展提供了强有力的支持，在此契机下开展经济责任审计工作尤为重要。因此笔者认为做好教育系统经济责任审计工作可从以下几个方面入手：
（一）制度规范化建设需与时俱进，构建审计评价标准体系
教育系统单位执行《事业单位会计制度》、《会计基础工作规范》、《高等学校财务制度》、《中小学财务制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》及地方政府颁布相关规章制度等等，法律法规是审计评价的依据，是衡量问题的准绳，2013年、2014年财政部、教育部相继修订了《高等学校财务制度》、《中小学校财务制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》，但审计评价标不仅是财务制度、会计制度，还应建立专门的行业标准规范。经济责任审计评价对象是领导干部，审计的内容是领导干部的经济责任，审计关注点是对领导干部履职期间经济效益、社会效益和环境效益。教育系统单位因其性质特殊性，经费投入无法在短期内仅从经济性、效果性来衡量，经济责任审计迫切需要科学界定的评价体系，以客观、公正地评价领导干部履职情况，保证审计成果的科学性、合理性。 （二）建立健全教育系统内审工作体系
当前对审计工作的要求越来越高，李克强总理要求，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。审计项目的质量是审计工作的生命线，这要求我们的审计工作必须越来越规范。
首先，要保证教育系统内审部门机构的独立性，为进一步发挥教育审计部门免疫系统功能，切实履行服务教育中长期规划大局的职责。其次，要加强内部审计队伍专业门类建设，完善审计执行力。审计队伍的门类建设是顺应经济发展趋势，加强审计队伍专业门类的扩充，打造一支法律、工程、计算机等专业齐全的队伍，提高审计队伍综合水平，完善审计执行力，确保审计工作质量。
（三）深化教育系统经济责任审计与绩效审计的结合。
经济责任审计既包括合规性、合法性审计，又包括经济性、效率性、效果性的评价，对领导干部不仅要“问责”，还要“问效”。2012年我国实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标，随着教育经费的逐渐充裕，绩效审计的意义越来越重要。因此经济责任审计与绩效审计相结合，能够评价教育系统领导干部在履行公共服务、加强内部管理、提高绩效水平方面的工作实绩，促进被审计领导干部加强和改善内部管理，不断提高决策、管理和绩效水平，提高财政资金的使用效益。
（四）有效执行联席会议制度，协同相关部门对审计成果的利用。
建立审计结论到审计整改的对应机制，督促相关部门对经济责任审计问题进行整改；将经济责任审计结果作为任免、考核、奖惩被审计领导干部的重要依据，将审计报告提出的问题和建议作为干部诫勉谈话的重要内容，并视审计报告提出的问题轻重程度对有关干部进行责任追究与处理。同时通过联席会议的召开，教育系统单位在财务管理上有很多共性，通过审一家单位到自查自纠一批单位，以点带面，提高审计结果利用率。
（五）推进审计结果公开制度，加强经责审计的结果运用。
审计的作用在于审计成果的运用，经济责任审计不仅作为考评领导干部的依据，其目的也是更好地运用好政府资金，监督政府资金的使用更具效率。2002年3月审计署出台《审计署审计结果公告实行办法》，2010年两办出台的《规定》第三十八条：各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。审计结果的公开势在必行，审计公告制度是一把“双刃剑”，一方面审计结果的公告，引起社会各界对审计机构的工作质量监督，另一方面，有利于教育单位校务公开的民主与法制建设，利于推进相关决策科学化、规范化的提高。
（六）经济责任审计以任中审计为主，离任审计为辅。
运用好审计结果是发挥审计监督作用的重要保障，也是提升审计权威性的重要途径，审计整改是审计结果运用的最终体现，在离任审计的整改工作中，新官不理旧账现象较为普遍，因此加强任中审计，一方面任中审计的效率高，被审计领导干部比较关注审计进度及审计结果，能积极配合审计工作，及时提供需要的资料及其他便利条件，使审计工作效率更高；另一方面是审计运用成果高，对部分违规问题能即知即改，促进教育工作的发展，也及时落实了审计决定，有效实现审计监督管理的目标，避免了财去楼空，亡羊再补牢现象。
教育系统经济责任审计是综合性强、覆盖面广的项目，完善教育系统经济责任审计工作是教育事业发展的保障。审计人员进一步探索经责审计的规范性、科学性、有效性，加强审计机构的独立性、提高审计质量、充分运用审计成果，从而提高领导干部的经济决策和管理水平，推动教育事业的科学发展和社会和谐。
主要参考文献：
[1]王光远.受托管理责任与管理审计.中国时代经济出版社，2004.
[2]李骏修，沈国强教育审计研究，2008年（3月）.
【关键词】教育系统经济责任审计评价评价标准
【中图分类号】F239.47
经济责任审计是审计机构对教育系统党政领导干部在任职期间所负责的财务收支以及有关经济活动进行审计，评价领导执行国家财经法规，履行经济职责和廉洁勤政状况，为组织人事部门考核任用内部提供依据，是一种经济监督手段。
根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中发办〔2010〕32号）（以下简称《规定》）、《教育部关于做好教育系统经济责任工作的通知》（教财〔2011〕2号），教育系统审计机构在进行经济责任审计时要对被审领导干部教育事业发展状况、有关法律法规和国家财经政策的执行情况、重大经济决策情况、财政财务收支及资产质量情况、对被审计单位资产质量情况，内部管理状况、廉政规定的情况进行客观、公正地评价监督。同时，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等审计结果运用制度，充分提升审计机构的审计效益。在经济责任审计全面铺开的今天，笔者结合实际工作，就教育系统经济责任审计中存在的问题浅谈一些看法。
一、审计过程中存在问题
（一）审计评价格式化、审计项目质量待提高
上海市教委发布的（2011）4号文件，印发《上海市教育系统对经济责任审计报告基本格式以及审计项目质量控制要求》，文件系统、全面的规范了经济责任审计报告的基本格式。在项目实施过程中，审计人员对经济责任审计的评价往往局限于固定框式模架，生搬硬套，填充数据，缺少亮点，形成的审计报告格式化，经济责任审计报告基本格式千篇一律。审计项目质量有待提升，《审计项目质量控制要求》在经济责任审计中明确评价单位事业发展状况，包含评价被审计领导干部任职期间取得的业绩，揭示公共监管不到位，提供公共服务不完善等职能履行不到位的问题。在项目实施过程中，审计报告中对事业发展状况的评价描述以取得业绩为主，以评价政策执行合规性为主，对于教育系统中有关政策措施制定的合理、合法性评价尚不全面。
（二）审计评价标准尚不健全、科学的审计评价体系尚在摸索中
随着经济日益发展，我国已经针对经济责任审计出台许多相关的法规，现行的法规也对教育系统经济责任审计的范围、内容做了明确规定，但在审计评价的标准原则方面还缺乏相关法律支持，加上教育系统其资金特殊性，领导干部没有订立经济责任任期目标、具体经济责任要求，审计评价缺乏依据，审计部门没有权威的法律法规支持，造成对领导干部是否违反决策程序、是否因决策失误给国家、学校造成损失等方面评价困难，又给审计人员的评价带来一定风险。
（三）审计关注点缺失
《规定》第十八条指出“在审计以上主要内容时，应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等”。规定强调了领导干部履职管理、决策活动的绩效审计作为经责审计的一个重要关注点，但目前教育系统绩效审计开展尚不成熟，经济责任审计内容包罗万象，目前基本是以合规性、合法性为主的审计。教育系统绩效审计指标体系较难建立。
（四）账面合规、账外违规现象给审计评价带来风险
领导干部个人违规、违法经济行为，增加了审计人员对领导干部廉洁自律情况评价的难度和审计风险。在现行工作中，不泛因个人行为而被停职的领导，对此开展离任审计工作，其账面并没有个人违规行为的痕迹，但审计内容中明确有对被审领导干部关于廉政规定情况的审计评价，账面合规、账外违规事项的评价给审计人员带来一定风险。
（五）审计结果运用不够，共性问题屡审屡犯
经济责任审计结果运用不充分，造成“审归审，改归改”的不良现象，尤其是离任审计，前任审，新任改，整改的质量得不到监督，也有损审计机构的权威性。审计结果不公开、不透明，领导干部不重视，部分共性问题你有我有大家有，浪费审计资源，挫伤审计部门积极性。
（六）教育系统内审部门的现状
笔者曾参与上海市教育系统内审部门状况的调研就领导重视、审计队伍建设、审计整改情况项目质量等进行调查，目前上海市教育系统内审部门存在如下问题：
1.较多区教育内审部门独立，由局长主管，经费得以保障，部分区教育内审部门与财务或监察部门合署办公，内审部门独立性不够。
2.教育系统体量大，法人单位多，内审部门专职人员不足，庞大的教育单位数量，与有限的审计资源不配比。内审人员的专业多数由会计师、审计师组成，缺乏计算机专业、建筑专业等专业人才，专业门类不全面。
二、规范教育系统经济责任审计工作的几点思考
当前，我国经济进入新常态，经济结构优化升级，教育经费供给从短缺向逐渐充裕转变，教育投入的大幅增加，为教育改革发展提供了强有力的支持，在此契机下开展经济责任审计工作尤为重要。因此笔者认为做好教育系统经济责任审计工作可从以下几个方面入手：
（一）制度规范化建设需与时俱进，构建审计评价标准体系
教育系统单位执行《事业单位会计制度》、《会计基础工作规范》、《高等学校财务制度》、《中小学财务制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》及地方政府颁布相关规章制度等等，法律法规是审计评价的依据，是衡量问题的准绳，2013年、2014年财政部、教育部相继修订了《高等学校财务制度》、《中小学校财务制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》，但审计评价标不仅是财务制度、会计制度，还应建立专门的行业标准规范。经济责任审计评价对象是领导干部，审计的内容是领导干部的经济责任，审计关注点是对领导干部履职期间经济效益、社会效益和环境效益。教育系统单位因其性质特殊性，经费投入无法在短期内仅从经济性、效果性来衡量，经济责任审计迫切需要科学界定的评价体系，以客观、公正地评价领导干部履职情况，保证审计成果的科学性、合理性。 （二）建立健全教育系统内审工作体系
当前对审计工作的要求越来越高，李克强总理要求，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。审计项目的质量是审计工作的生命线，这要求我们的审计工作必须越来越规范。
首先，要保证教育系统内审部门机构的独立性，为进一步发挥教育审计部门免疫系统功能，切实履行服务教育中长期规划大局的职责。其次，要加强内部审计队伍专业门类建设，完善审计执行力。审计队伍的门类建设是顺应经济发展趋势，加强审计队伍专业门类的扩充，打造一支法律、工程、计算机等专业齐全的队伍，提高审计队伍综合水平，完善审计执行力，确保审计工作质量。
（三）深化教育系统经济责任审计与绩效审计的结合。
经济责任审计既包括合规性、合法性审计，又包括经济性、效率性、效果性的评价，对领导干部不仅要“问责”，还要“问效”。2012年我国实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标，随着教育经费的逐渐充裕，绩效审计的意义越来越重要。因此经济责任审计与绩效审计相结合，能够评价教育系统领导干部在履行公共服务、加强内部管理、提高绩效水平方面的工作实绩，促进被审计领导干部加强和改善内部管理，不断提高决策、管理和绩效水平，提高财政资金的使用效益。
（四）有效执行联席会议制度，协同相关部门对审计成果的利用。
建立审计结论到审计整改的对应机制，督促相关部门对经济责任审计问题进行整改；将经济责任审计结果作为任免、考核、奖惩被审计领导干部的重要依据，将审计报告提出的问题和建议作为干部诫勉谈话的重要内容，并视审计报告提出的问题轻重程度对有关干部进行责任追究与处理。同时通过联席会议的召开，教育系统单位在财务管理上有很多共性，通过审一家单位到自查自纠一批单位，以点带面，提高审计结果利用率。
（五）推进审计结果公开制度，加强经责审计的结果运用。
审计的作用在于审计成果的运用，经济责任审计不仅作为考评领导干部的依据，其目的也是更好地运用好政府资金，监督政府资金的使用更具效率。2002年3月审计署出台《审计署审计结果公告实行办法》，2010年两办出台的《规定》第三十八条：各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。审计结果的公开势在必行，审计公告制度是一把“双刃剑”，一方面审计结果的公告，引起社会各界对审计机构的工作质量监督，另一方面，有利于教育单位校务公开的民主与法制建设，利于推进相关决策科学化、规范化的提高。
（六）经济责任审计以任中审计为主，离任审计为辅。
运用好审计结果是发挥审计监督作用的重要保障，也是提升审计权威性的重要途径，审计整改是审计结果运用的最终体现，在离任审计的整改工作中，新官不理旧账现象较为普遍，因此加强任中审计，一方面任中审计的效率高，被审计领导干部比较关注审计进度及审计结果，能积极配合审计工作，及时提供需要的资料及其他便利条件，使审计工作效率更高；另一方面是审计运用成果高，对部分违规问题能即知即改，促进教育工作的发展，也及时落实了审计决定，有效实现审计监督管理的目标，避免了财去楼空，亡羊再补牢现象。
教育系统经济责任审计是综合性强、覆盖面广的项目，完善教育系统经济责任审计工作是教育事业发展的保障。审计人员进一步探索经责审计的规范性、科学性、有效性，加强审计机构的独立性、提高审计质量、充分运用审计成果，从而提高领导干部的经济决策和管理水平，推动教育事业的科学发展和社会和谐。
主要参考文献：
[1]王光远.受托管理责任与管理审计.中国时代经济出版社，2004.
[2]李骏修，沈国强教育审计研究，2008年（3月）.