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正式官僚和非正式官僚共同参与基层政府治理的实践由来已久,古代胥吏和现代的所谓编外人员都是基层非正式官僚的典型代表。基于这一现象古今共通,分析了在地方治理中大量使用非正式官僚的原因及其所起到的主要作用。并针对目前研究将古代胥吏和现代编外人员简单等同比较的观点,通过揭示两者在选拔、经济待遇与晋升激励等方面存在的本质差别,澄清一些误解。重要的是通过古今对比,旨在为今后相关制度建设提供借鉴。