九城农民工就业培训中政府角色定位分析

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  摘要:为了增加农民收入,我国政府开展提高入城农民就业能力培训的“阳光工程”。通过对云南省某些地区实施该项工程情况的调查可以看出,该项工作的结果并不完全尽如人意。其中的关键问题在于如何确定政府的定位。政府应该是推动者而不是具体实施者,应是各类资源的组合者和加强农民工培训工作的督促和服务者。
  关键词:农民培训;政府;定位
  中图分类号:C916
  文献标识码:A
  文章编号:1006—723X(2006)03—0023—05
  
  为了增加农民收入,我国政府自2003年实施提高入城农民就业能力培训的“阳光工程”。在实施这项工作时,政府应该如何定位?在开始分析之前我们先对两个问题进行说明,一是政府这一概念的定义,指的是各级政府的总和,即不对不同层级的政府职能进行细分;二是我们仅对政府运用公共资源,为社会公众提供公共产品进行经济分析,不作价值判断。
  这项工作为什么要由政府来提供?主要由于它是一项公共产品,其公共产品的特征明显。一是拥有非排除性,只要是入城就业农民工都可以得到政府的培训。二是具有非竞争性,这项工作私人部门因无效率而不会进行。例如,我国相关政策规定,用工企业应该对使用的新员工进行技术培训,企业出于政府要求和自身利益的考虑,一般都会进行培训。但对于不可能进入本企业或目前未进入本企业工作的就业人群,企业自然不进行培训。但入城就业农民在没有进行过培训前,很难进入就业,或就业也只能在技术要求极低,工资支付相对较低的行业就业。我们以调查情况说明如下:
  我们对云南省曲靖市外出农民工进行抽样调查(共发出600张抽样调查表,返回552张,返回率为92%)显示,云南省曲靖市全市人口约为560万人,其中农业人口491万,是云南省外出农民工较多的地区之一。在外出就业的农民工人口中,文化程度分布情况如下:
  上述资料说明,入城就业农民大多文化水平不高,特别是西部地区,受基础教育落后的影响,问题更为突出。由于整体文化水平偏低,不仅直接关系到外出务工人员接受新技术、新知识的能力,阻碍了劳动力转移的社会就业范围。他们就业的范围一般也就只能集中在没有什么技术含量、重体力劳动的服务业和建筑业。
  正因为存在上述问题,我国政府才考虑,由公共部门对入城就业农民提供就业培训这一公共产品,使其提高就业能力,进而达到增加农民收入的目的。
  但政府提供此项公共产品面临方法的选择,即实施路径的选择。实施路径的选择在于通过什么方法或措施,达到效率的最大化。
  在实施路径的选择时,首先必须考虑或回答三个问题,一是培训什么?——即根据什么来确定培训?二是如何进行培训?——即如何确定培训内容和科目?三是为谁培训?——即培训目标能否为运用公共资源负责?具体而言就是培训的目标能否实现提高入城就业农民的就业率?
  从云南省政府实施这项工作情况来看,为了落实中央培训农民工的阳光工程,云南省前后投入资金近1亿元,云南省委省政府发布相关政策,明确具体负责的职能部门,并要求各级地方人民政府把培训入城农民工,实现农村劳动力转移当作各地党政“一把手”的工作来抓,将任务细化到市、县各级政府。全省16个州市、93个县(市、区)和部分乡镇成立了劳动力转移就业工作领导机构。为了完成任务,各级地方政府根据不同情况,积极采取措施,如建立信息网站、干部外出脱产学习、公务外派、挂职锻炼等方式收集信息,培训和转移农村劳动力外出务工就业。可以说是组织措施到位,资金投入巨大,相关政策制定及时。
  但我们调查到的情况反映出这样一些问题:一是被调查的许多入城农民工对政府进行的培训工作还不明白甚至不知道。如对昆明市、大理、红河、保山、思茅等地区入城就业农民工进行随机调查,调查对象94人中,听说政府进行培训的只有4人,占被调查人数的4.2%。二是政府的培训与入城就业农民的需求存在很大差距。2004年1月—11月,曲靖市人民政府一共组织了10409人进行培训,约占全部输出人数104853人的9.93%。三是政府的培训与市场需求很难吻合。自云南省开展培训入城就业农民工的“阳光工程”以来,已开设许多培训课目和种类,内容涉及有职业性培训,如机械制造类、电子电器类、焊工类、计算机应用类、驾驶与维修类、服装缝纫与加工类、建筑装饰类、餐饮旅游服务类、社区服务类、家政保健服务类、商业营销类的培训。也有引导性培训,如法律保障知识培训和服务。但在我们调查中反映出来的情况是,被调查对象大部仍以自主就业为主,没有经过政府组织的培训。他们寻找工作的方式几乎都是自主就业形式,即主要依靠较早些出去的朋友、老乡帮助寻找。调查对象大多对于干什么工作没有明确的考虑,只要有工作都愿意干。许多入城就业农民对政府进行培训表现出很大的希望和需求,希望政府能通过培训,让他们有一个就业的一技之长,为使们找到一个较好的或任何可以工作的机会提供可能性。
  导致政府实施此项工作时低效率或无效率的原因,是信息的不充分或不对称。而深层次的原因在于,政府培训入城就业农民工是在市场经济环境下进行的。市场经济运行的主体,供给方和需求方是千百万个微观个体,受追求目标的不同、各自投入资源的差异等诸多因素影响,生产和消费无法也不需通过规划和统一安排来解决。劳动力就业自身就是一个市场问题,就业的农民和用工企业都是千百万个分散具体的微观个体,他们的需求愿望是分散和具体的。这样就必然出现政府对培训对象的培训愿望了解不充分,以及对其愿望加总的困难和无法实现。为了解决这一困难,政府选择了运用最为熟悉的方法,即计划型的统筹安排。
  但计划统筹性方法的选择,在具体实施中出现以下问题:
  第一,培训什么?在我们的调查中,被调查对象的反映有两类,一类认为有培训当然好,一类认为没有培训也行,有的甚至反问我们,是不是真有政府的培训?政府的培训有用吗?折射出培训对象在政府以极大热情从事这项工作时的冷漠和不关心(这也是我们在调查时发现,政府进行培训还要动员,甚至无人或很少有人愿意来进行培训的原因之一。),是对政府工作低效率或无效率的消极回应。
  第二,如何培训?实施培训根据布置,由各地的职业或中专学校具体承担。云南省各地政府均成立了农村富余劳动力转移和培训领导机构和办事机构,共配备专职兼职人员4761人,认定培训基地339个。但从培训单位(主要指的是相关职业培训学校)反映,一是培训单位对政府如何进行培训的安排和计划不太明了,培训单位的培训计划难予安排。教育培训是一个必须提前进行规划和安排的工作,培训内容是什么?培训目标是什么?使用什么培训教材?培训教师如何备课等问题,都必须提前进行规划和安排,这不是政府一提出要求就能解决的问题;二是政 府培训投人与培训成本有较大差距,据培训单位反映,具体针对农民进行的初级培训需经费300-400元,中级培训需600-700元。而政府投入一般按人均150元投人。培训经费不足和存在缺口,培训单位只好向培训人员收取费用或减少培训内容,严重影响培训生源的动员和培训效果。
  第三,为谁培训——培训目标是什么?培训后的目标是否实现?这是一个有效率、责任型、服务型政府,在运用公共资源提供公共产品后必须回答的问题。根据公共支出的经济效益原则,政府在运用公共支出时,必须关注通过公共支出能否使资源得到最优化的配置,使社会得到最大的“效益”。即关注培训的结果,而不仅仅满足于投入的服务。政府应该致力于实质性的公共目标实现的结果,而不是满足于完成该项服务所花费的公共资源。
  根据国务院实施纲要,培训工作的目标是,提高入城就业农民的就业能力,即培训是手段,提高入城农民的就业是目标。我们仍以云南省情况对这一情况进行分析。
  据云南省政府公布的资料,2004年云南省向中央争取800万元专项资金,云南省地方投入3000万专项资金,共投入专项资金3800万元用于实施农村劳动力转移培训“阳光工程”。2005年中央再次投入专项资金1400万元,云南省及各州市县结合各地实际,又再投入了1500万元用于农村劳动力转移就业工作。自2003年底到2005年云南省共计投入资金近1亿元用于农村富余劳动力的培训和转移。同时云南省政府还公布:2004年1至9月份,云南省完成培训入城就业农民工的农村富余劳动力转移工作任务415万人。2005年1至9月份全省累计转移506万人,新增转移91万人,超额完成当年下达计划任务的182%,与上年同期相比增长了44.4%。其中,新增国外输出2.5万人,省外输出21万人,县外输出25.5万人,县内转移42万人。培训71万人,完成计划的71%。全省累计转移收入达101.2亿元(按人均纯收入2000元计算),其中新增转移18,2亿元,与上年同期相比增长20.5%,人均纯收入283元,与去年同期相比,预计可增收40多元。
  对上述资料,需要进行进一步的分析。一是培训和就业是否是同一概念,应该说政府公布的资料应该是培训的成绩,而不等同于培训后的就业结果。从投入经费和培训人员分析,每个培训人员所花经费约为10元左右,可以说是以较少经费获得较大培训结果。但是如按政府公布人均培训经费150元计,应该为13.815亿元,这种差距是否会影响政府培训效果呢?还是尚有其它经费投入?二是就业结果,根据政府公布资料和我们调查的情况,各级地方政府致力于转移劳动力的“订单”输出,但入城就业农民仍以自主就业为主。从我们调查的情况反映,培训与就业二者之间并不存在必然性的关联性。就是有些政府的订单培训,其就业情况也不稳定。(有的调查对象和我们说,政府把他们送到用工企业,但许多就业人员出于诸多考虑,如工资不太理想、就业环境难以适应,用工企业生产调整等诸多原因而辞工。相反,通过同乡或朋友介绍的工作更具稳定性。)云南省政府在2006年工作计划中,也将实施重点放到如何提高培训后农民的就业能力,从另一个侧面反映出,培训与就业二者之间仍存在着巨大的差距。三是从人均纯收入绝对数和增长情况分析,反映出投入和产出之间的低效率问题,间接折射出培训与就业之间的脱节和不平衡问题。
  上述问题反映出,从经济分析看,政府在选择传统实施方法和路径方面的低效率或无效率。
  当然,我国政府在从事此项工作时,是以积极参照世界其它国家实施培训的案例为基础的。但在进行参考时有下列问题应该给予考虑:欧美国家在推行相关政策时的社会背景,都是在市场化发展较充分的条件下进行的,从而拥有与我国不同的社会环境。第一,在市场化发展较充分的环境下,政府实施涉及公众利益有关的大部分政策,公众大都会表现出较积极的愿望和参与意识。如最近法国政府为了增加就业而推行的对就业人群年龄的限制,马上就引起相关人群的激烈反映,对比我国最近油价上涨民众反映情况,可以看到历史推进过程中,市场化较发达国家民众与传统计划型国家民众,二者在为维护自身利益进行积极主动反应时的差距。认识这一点对入城就业农民对政府是否进行培训反应不积极甚至抵触的情况有很大意义。二是政府主要以推动者的主体定位角色出现。最突出的如英国采取的办法,用劳动力市场的灵活性代替涉及各种年龄段的人们的就业政策。德国全面改革就业服务体制政策,最主要的就是把现在的劳动局网络改造成以服务为中心的职业介绍网络等等。即政府不再全部包揽对就业人群的工作,而是以推动者的定位出发,用市场代替计划,以服务代替实施。第三,政府动员全社会各种资源参与。瑞士式的自主型政策,重在政府倡导企业的富余人员自愿组织起来,筹建各种经济实体。美国的培训则由企业、教育界、劳工组织、社区组织和公共就业服务机构等方面代表组成的专门委员会负责各种就业训练计划的执行,是动员社会各种资源的突出事例。第四,重在信息收集方法和措施的建立,以解决信息不对称和不充分的问题。如英国的就业服务机关已形成网络化,再就业者每隔两周可到各局所办的职业介绍所重新登记一次,以便及时反映个人求职愿望。在职业介绍所,求职者还将被告知诸如失业救济金的获取、收入保障补助、培训与就业的建议、最新工作岗位信息等。最近,英国政府在伦敦和就业情况较差的利物浦地区推出了一个基于互联网和高度智能化的传呼系统,用来帮助弱势失业者寻找就业机会。失业者将其个人特长和职位要求输入中心的数据库,并得到一个传呼机,当有雇主的需求与失业者的职位要求一致时,该就业系统将发出“工作机会提示”的传呼信息。通过这种传呼系统,更有效地帮助失业者找到工作。这不仅与我国政府培训工作的宣传力度不够形成巨大差别,更反映出我国政府在实施这项工作时,信息收集方法和措施的不到位。
  所以,我们在实施与中国特色相适应的公共政策时,就应该考虑以下问题:一是考虑我国社会发展的历史因素,即在长期计划经济环境下,我国民众习惯于对政府的依赖,因而不能将所有问题推向市场解决。二是考虑我国社会现在的实际情况。现阶段我国在正处于市场经济建设的过程中,应该积极向前发展,而不是为求方便而退回到对传统方法的依赖。
  考虑上述问题,政府在提供培训入城就业农民的公共产品时,应明确以下问题:
  第一,明确政府定位。出现以上问题的关键在于政府定位不准确。培训入城就业农民工是政府职责,但政府的定位应该是推动者而不是具体实施者。这里,有两个问题应该明确,一是什么是服务型政府?服务应该是一种为人民服务的理念,而不是一说服务就什么事都自己去具体实施。二是在提供服务时,政府应该调整定位, 即应该是宏观推动者而不是具体实施者。推动者的定位在于,发起和组织这项工作,从发展的角度考虑这项工作的宏观推进,从政策的制定方面考虑,如何有效地动员和组合社会各类资源,去推动这项工作,而不是自己具体去实施这项工作。
  第二,应该从全社会的角度对此项工作进行统筹规划。过去,政府工作的重点在于解决城镇下岗失业人群的再就业问题,2003年我国政府开始考虑对入城就业农民进行培训。但这两个问题应该放到全社会发展的角度进行统筹规划。首先,这种划分仍然存在对农村入城就业人群的歧视,与建立和谐社会的发展目标不相符合。其次,在社会发展的过程中,人们的再就业问题已成为一种不可忽视的事实。例如,最近几年,在美国政府、企业界、学术界“可就业性”的概念比较流行。具体说来,劳动者随时有“下岗”另谋职业或改变工作岗位的可能,但每个人必须提高自己的“可就业性”,意味着人人都要争取掌握两项或两项以上的专业和技能。所以,从全社会角度对培训工作进行统筹考虑和安排,是建立和谐社会的要求,更符合社会发展的要求。第三,从全社会角度考虑这项工作的实施,有利于从市场化环境人手考虑问题的统一解决,最大化降低投入的公共成本,取得较有利的公共收益。
  第三,政府作为推动者实施这项工作时,应是各类资源的组合者。一是各种职能部门组织资源的组合者。从云南省的情况来看,实施入城就业农民工的培训,主要由农业厅、教育厅、财政厅、劳动和社会保障厅、科技厅,建设厅6个职能部门根据自己的职能分头实施,虽说主要工作由农业厅牵头,但教育培训单位由教育厅组织、财政投入由财政厅考虑,农民工就业最多的建筑部门进行检查,劳动和社会保障厅从事着有关法律知识的培训,加之这些职能部门都是同一级别的部门,有分工更应该有组合,相互协调的工作应该由政府出面进行。二是各类教育资源的组合者。现在对农民的培训教育资源都是由原有的职业培训学校或用工单位承担,存在着各自为政,培训教材不统一的问题。有的还存在着培训内容和应用需求内容的不统一。作为解决农民收入的一项主要的长期的工作考虑,不是简单地在原有职业教育学校挂牌就可以完成培训工作,作为教育部门,很有必要在政府明确培训目标的基础上,制定相应的教学计划,组织相关的培训力量,同时从市场需求的角度考虑,组织编写相关的教材出版。三是各种社会培训力量的动员和组合。这包括各种社会资金、各类教育资源的动员和组合。如社会资金的动员,能有效解决政府投入资金的不足,而市场职业中介力量的介入,应该说能在有效提高培训农民的就业率方面发挥自己的特长和能力。
  第四,收集和分析就业市场信息,为制定相关政策提供各种信息资源服务。就农民就业市场分析,入城农民工就业难最大的问题在于就业信息不对称。一是作为单个就业个体,农民无法获得充分的就业信息,政府应当运用其了解和掌握信息的优势,采取有效的方法为他们提供就业信息。二是培训需求信息,即了解入城就业农民的培训需求,为培训机构提供有效帮助。
  第五,加强农民工培训工作的督促和服务。政府一是应该将工作的重点放在督促和检查方面,例如农民工培训计划的落实、培训经费的到位和规范使用情况、政府扶持项目的评估、各类教育培训机构和用工单位的督促和检查。二是做好农民工培训的信息服务工作。例如定期调查并公布劳动力市场供求状况、定期对不同职业(工种)、不同级别的农民工职业供求和工资价位进行调查,调查分析结果及时向全社会公布。三是做好跟踪调查和就业指导。农民培训后最终的目的是就业,更能检测培训效果。三是建立农民工培训效果评价制度,以实现高质量就业目标为导向,制定评价标准,定期开展对农民工培训的各类教育培训机构的专业设置、培训内容、课程安排、收费标准、招生情况、学员结业率、结业学员鉴定通过率、就业率、工资水平等情况进行调查统计,并及时向全社会公开。
  总之,在对入城就业农民工培训问题上,政府应该按照市场规律来运行,而不是一说应该由政府负责,就变成政府具体组织。政府应该是推动者而不是具体实施者。
  [责任编辑:袁国友]
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