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摘 要：乡村两级干部与农民对农村党风廉政建设状况的判断存在着巨大差别，其原因与当前乡村干部对个人价值实现具有很高的自我期待有关，也与乡村内可供利用和分配的资源极为有限相联系。行政村与乡镇的党风廉政建设要区别对待，采取不同的思路。村庄内的党风廉政建设一般采取发展基层民主的方式。加强乡镇一级的党风廉政建设，则应改革现行的干部考核与选拔制度，并建立能够对乡镇干部进行有效监督的机制。
关键词：农村基层；党风廉政建设；基层民主；制度改革
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）12-0015-05
农村党风廉政建设对于巩固党在农村的执政基础，在农村地区贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村，具有重要意义。基于对这一问题的关注，笔者采用问卷调查、小组访谈和个别访谈的方式，对江苏和湖南的几个乡镇进行了调查。在调研过程中观察到的一些问题，尽管只是局部调研所得，但仍对我们研究当前农村党风廉政建设具有一定启示。
一、当前农村党风廉政建设的基本状况
党风廉政问题对于干群关系改善和经济社会发展有直接关系，同时，经济社会的发展也会给党风廉政带来新问题。因为，随着市场经济对社会方方面面的渗透，基层干部遭遇的诱惑也在不断增加。
在本次调查中发现，过去农村中存在的一些严重问题（主要是指在计划生育和征收农业税过程中粗暴对待群众和乱罚款的情况），现在基本上已经解决，农村干部的工作方式文明多了。当村干部执行上级指示遇到群众不理解时，或当某项政策的执行遭到农民抵制时，村干部往往是劝说，特别是先自己带头，即使这样做会给自己带来经济损失。比如，江苏扬州月塘乡的村干部在落实上级要求解决农民集中居住这个问题时，都是通过自己带头迁居到集中居住点，同时给群众做工作，在落实上级任务的过程中没有在干群关系中引发激烈冲突。
对农村党风廉政建设存在哪些问题，受访的乡、村干部都认为，到了村这一级，由于干部没有多少权力，乡村两级也没有多少可支配资源，因而腐败的几率也较小。至于如何密切联系群众，如何求真务实，如何艰苦奋斗，村级干部认为自己生活在社会的最基层，和群众抬头不见低头见，不存在脱离群众的问题；而乡镇干部中同样有不少人认为，现在的乡镇干部责任大，工作苦，地位低，能够在农村地区坚持工作已经很不错了。
在乡村两级干部中进行访谈调查的结果显示，乡村干部基本上认为农村党风廉政建设的现状总体上是好的，不存在需要解决的严重问题。但对农民进行的问卷调查却显示，农民群众对农村党风廉政建设状况的看法与乡村干部的看法存在较大差别。
受访的村民大都认为“乡镇机关存在各种比较突出的问题”。40％的人认为“乡镇机关中存在的主要问题是人浮于事，官僚主义严重”，24％的人认为“乡镇机关存在的主要问题是，人际关系复杂，个人才干难以发挥且干扰正常工作”，24％的人认为“干部素质与当前形势不相适应”，12％的人认为“领导体制存在严重弊端”，12％的人认为“主要领导作风不正”（有人同时选了两个答案）。52％的人认为“当前乡镇遇到的主要矛盾是，上级下达的指标过高，超过了本地发展水平”，18％的人认为是“干部政策水平太低”，30％的人认为是“群众不理解党的政策”。对村党组织与村干部的看法大体上也如此。但多数受访者同时又认为，最近几年干部粗暴对待群众的事情已经很少发生。这说明，乡村干部的作风的确有较大改进，但仍然与群众的期待存在一定差距，群众对村党组织和乡镇机关的评价还不高。
对于干部作风，40％的人认为，“多数干部是廉洁的，腐败的是少数”，60％的人认为，“多数干部是腐败的，好的是少数”或者是“有权就腐败”。对于“您认为什么时期的干部党风廉政状况最好”这一问题，群众的回答印证了前一个问题，其结果应该引起全党的认真思考，因为只有7％的人选择了“90年代及以后”，11％的人选择了“一直都好”，有7％的人表示“不知道”，其余75％的人选择了“解放前”。从问卷反映的情况看，当前干部在群众心目中的形象并未因经济的快速发展得以提高，相反，还有大幅度的降低。中国共产党是中国最广大人民根本利益的代表，群众在观察中国共产党能否真正做到这一点时，干部的形象是一个非常重要的因素，干部如果不能在群众心目中确立认真关心人民利益、努力维护人民利益的形象，中国共产党是中国最广大人民根本利益代表的形象就会大打折扣。这一点也反映在受调查者对干部与群众关系的看法上。12％的人认为，“干群关系一直很好”，46％的人认为“干群关系一般”，22％的人认为“干群关系很差”，10％的人认为“干群关系过去很好，现在很差”，其余表示“不知道”。一位老农民也在访谈中谈到：“毛主席的时候，县委书记都到我们队来住过，还和我们一起参加劳动，也没有什么大官的架子，来的时候自己背了个背包，就住在社员家里。现在的干部，不要说县委书记，就是乡里的干部，谁把我们农民放在眼里。我们镇的书记，家还不在县里面，在市里，每天都坐个大大的轿车早来晚走，心思哪里在我们农民身上。这是不是党风问题，我说不清楚，我就知道，过去的干部不是这样的。”
对于上述这些问题，与受访乡镇干部交流时，他们承认农民说的这些问题的确存在，但他们认为，现在一些县委书记、市委书记的家还安在省城呢，为什么我们就不能将家安在县城或者市里面。而且，现在社会竞争激烈，如果将家安在乡村，孩子的教育怎么办？对于乘坐汽车上下班，他们也认为这很正常，无可厚非。
由于本次调查的规模有限，无法对农村党风廉政建设的状况进行全面的描述。通过有限的数据和资料，可以对当前农村党风廉政建设的状况作如下概括：经过各种努力，过去在农村党风廉政建设中存在的粗暴对待群众、损害群众利益的行为已经大为减少，但群众对乡村两级干部的党风廉政建设状况仍然不满意，而且，干部与群众对党风廉政建设状况的判断也存在巨大差别。
二、什么因素导致干部与群众
对农村党风廉政建设的认识差距
干部与群众对农村党风廉政建设状况的看法存在巨大差别，显然不能简单地肯定一方而否定另一方的看法，如果这样，我们就无法正确把握农村党风廉政建设的状况。因为，乡镇干部并没有否定群众提出的问题，而是认为这些问题属于正常范围，不能算是不正之风，更不能算腐败。而这恰恰反映了农村党风廉政建设的特点。干部与群众对农村党风廉政建设状况的看法存在如此巨大的差别，需要从乡村两级干部的变化与整个社会变化的角度进行分析。
在过去15年间，乡镇干部队伍构成发生了根本性变化，来自农村基层担任乡镇领导干部的情况鲜有发生。目前，乡镇书记中，基本上都具有专科或本科学历，有一些还具有研究生学历。高学历乡镇干部与过去从农民中产生的乡镇干部相比，其巨大的差别在于，这两种干部对个人价值的自我期待与肯定是不同的。
改革开放前与改革开放初的10年中，乡镇干部主要由来自基层的工作能力较强的农民（也包括城市来的插队知青）。但无论是土生土长的农民，还是插队知青，在担任乡镇领导干部后，家一般都仍然安在乡镇，与群众的关系依然比较密切。这些情况至今还存留在一些农民的记忆中，并成为农民评价干部党风廉政建设状况的标准之一。当时的乡镇干部之所以能够将家安在乡镇甚至农村，除了外部环境的影响外，一个很重要的原因在于，这些乡镇干部对个人价值的评价与期待更多地是以农民为参照系，由农民成为国家干部的身份转变，已经极大地满足了他们的个人需要。所以，他们虽然文化水平不高，但却具备与农民进行交流的经验和技巧，所以比较善于与农民进行沟通。
1990年代以来，乡镇干部的来源发生了根本性变化，在基层工作的即使能干的农民也几乎不可能成为乡镇领导，乡镇领导的主要来源为选调生或者公招到乡镇的大学生。当然，最近几年也有通过公推公选产生的乡镇书记、镇长，但数量不多，不具有普遍意义。
由于学历高，在大城市见过世面，现在的乡镇干部具有视野开阔、思想活跃等过去乡镇干部不具有的优点，但也恰恰是这些经历使得现在乡镇干部定位个人价值与期待的参照系发生了变化。现在担任乡镇领导工作的干部也明显地感觉到干部制度改革带来的压力。一位乡镇书记在私下交谈中表示，现在他的感觉是，离前面的标杆（指已经担任更高职务的同学）越来越远，而后面的追赶者越来越近。受访的乡镇干部大多流露出类似的看法，这说明，对农村党风廉政建设状况出现干群之间差别巨大的认识，乡镇干部目前存在的对个人价值的高度的自我期待与肯定，是一个不能忽视的原因。
此外，乡镇繁忙的工作与某些机关的清闲形成的鲜明对比，因为乡镇干部级别低、收入不高，影响到乡镇干部的党风廉政建设方面的行为，致使他们将党风廉政建设的边界确定在不违反党纪国法。必须承认的是，一些乡镇干部内心里就不重视群众，因为群众的意见对个人升迁的影响不大。而群众则仍然用过去干部的作风来衡量现在的干部，在对农村党风廉政建设状况进行估计时，群众与干部的认识出现巨大差别也就不足为怪了。
至于行政村干部，他们的组成以及对党风廉政建设的认知与乡镇干部又大有不同。在本次调查的村庄中，村干部基本上都认为，村庄内资源有限，想腐败也没有机会。笔者在调查中还了解到，在中部地区的农村，由于乡村精英已经大量流向城市，而且担任村里的职务也没有多少实际利益，村支部书记的岗位有时还难以找到合适的人选。不过，最近几年，由于中央采取了一系列的惠农政策，催粮要款的事少了，村干部的收入也有所提高，想干的人又多了起来。在江苏扬州市的村干部，目前的年收入已达到一万元，而湖南岳阳县的村干部为每年三千多元。
虽然乡镇干部和村干部都认为村庄内没有多少资源，不会产生腐败，但群众却认为，村庄中也存在两方面的腐败。在沿海发达地区或城市郊区，有的行政村内有一定数量的企业，这些企业除了缴纳占地租金外，为了生产尽可能地顺利，会和村支书等村组干部“搞好关系”，特别是那些非本村人开设的企业，逢年过节大多会“打点一下”。土地租金的使用也存在着一定的问题。类似的情况还有，将村里的水面等出租并一次性收取多年租金，以进行村里公共建设的名义挥霍。值得注意的另一种现象是，村干部与乡镇党委政府关系的微妙变化。以前，村干部是由乡镇党委政府任命，其待遇根据工作可以任意调整，所以，在这种压力型体制下，服从后者的命令来完成各种指派任务是合情合理的。现在，由于村干部大多是由公选产生，工资待遇也是基本固定的，每月按时打入个人的工资卡中，因此，乡镇党委政府与村干部的关系不再像以前那样紧密了，有时候为了处理一些棘手问题，还不得不以各种方式来笼络村干部。
当村干部的一个好处是，可以近水楼台先得月，如有退耕还林一类的补助，会让自家设法获取最优惠的那部分；另一种常见做法是，向农民隐瞒各种优惠政策，并截留相关补助。
上述两方面的问题涉及面有多大，难以有准确的把握和估算。但即使这样的情况仅仅在个别村庄发生，也说明在行政村内并非因资源稀缺而不会发生腐败，只是资源较为有限，发生腐败的机会较少、额度较小而已。
要对村庄内的党风廉政建设进行研究，需要正确了解现在村干部的行为逻辑。至少就这次调查的几个村，特别是湖南岳阳的几个村来看，支部书记的自我定位首先是“农民”，其次是党员，再次才是支书。因此，他们的行动的出发点和逻辑是“农民的”，即他们首先考虑的是在村庄范围内如何保证自己的利益，对村庄事务的考虑被置于次要地位，所以，村干部的工作一般主要集中于完成上级交办的任务，主动为村庄发展动脑筋想办法，主动与群众交流并带领群众发展经济的情况，在这次调查的村庄中基本不存在。当然，农村情况千差万别，本次的调查也许并不具有普遍性。
三、加强农村党风廉政建设的经验与思考
乡镇是一级政权，干部都是国家公务员，而行政村是自治组织，村干部不是公务员，所以，加强农村党风廉政建设，在实际操作中，需要将乡镇与村庄分别考虑。
通过发展基层民主的方式加强党风廉政建设，无论在实践中还是理论上都得到充分肯定，目前，有的地区在运用基层民主的方式来加强党风廉政建设具体有以下措施：
建立健全村级财务管理制度。要逐步推行村级财务预决算制度。凡需要村民群众出资、出物、出力，需要动用村集体公共积累的事项，都要由两委联席会议研究，提出预算方案，交村民会议或村民代表会议讨论决定。预算的执行情况和结果，也要向村民会议或村民代表会议报告。同时还要建立村级民主理财小组，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议推荐或选举产生，一般3至5人。村党支部、村委会成员的配偶、直系亲属不得担任民主理财小组成员。
建立和完善民主监督制度。即村务公开规范化、制度化。公开的内容全面、具体、真实、明了，从事后结果的公开，逐步过渡到事前、事中、事后全过程的公开。以保证村务大事讨论决定之前，村民群众要了解，讨论决定中村民群众要参与，讨论决定后的执行情况村民群众要监督。村务公开的重点是财务公开。村级日常收支状况应及时公布。重大经济项目涉及的财务情况，应在不同的进展阶段分步进行公开，以利于加强全过程的监督。要积极推行民主评议。民主评议对象应该包括村“两委”成员以及享受由村民或集体承担误工补贴工资的所有村务管理人员。参加评议的人员主要是村民代表或户代表，必要时，可以扩大到18周岁以上的村民参加。民主评议每年至少一次。可以由村党支部、村委会组织，乡镇党委、政府派员参加。评议者可以通过民主测评表或无记名投票方式表达自己的意见，评议结果要与评议人见面，并视情况在一定范围内公布。目前，江苏邳州、仪征等地都采用了对村官进行百分制考评的方法，取得了一定效果。
对村干部进行任期、离任审计。之所以这样做，是因为现在村干部如果有了什么问题，可以随时辞职，而且迅速离开村庄，有的在很长时间内不在村庄露面。任期内的审计，时间、方式以及审计项目，一般由村民会议或村民代表会议决定。审计一般由村民会议或村民代表会议委托有关审计部门进行，审计结果对群众公布。
建立村务工作过失责任追究制度。在调查中了解到，有的地区受到领导干部问责制启发，提出建立村务工作过失追究制，以起到督促村干部的作用。对在村级重大事务决策和管理中不按程序办事，独断专行，造成工作失误、带来重大损失的，村民会议或村民代表会议有权追究其责任，视情况提出处理意见，直至依法罢免其职务。是党员的，依据党内有关规定给予纪律处分。由于目前农民流动性大，上述举措在实际执行中往往遇到在村农民数量不足而难以有效实施的问题，需要有上级的监督与指导。
加强乡镇党风廉政建设，重点应该放在制度改革上，最主要的是上级领导机关对乡镇干部的考核制度与干部选拔制度。
在调查过程中发现，目前，农村的许多矛盾包括党风廉政建设方面的问题是由上级领导机关不断向下级压指标造成的。虽然不再将GDP的增长率作为考核领导干部最重要的标准，但由于多种原因，地方领导特别是经济不太发达地区的市县领导仍然将招商引资作为推动地方经济发展的主要工作，而招商引资的任务主要落在乡镇干部身上。在调查中，一位已经在乡镇工作13年的现任镇党委书记谈到，县里每季度都要对各个乡镇的招商引资和GDP增长情况进行点评，乡镇干部目前的工作主要就是招商引资，没有多少时间忙别的工作。同时，由于全国各地都在进行招商引资，激烈的竞争也使得招商引资越来越困难，所以，在招商引资中也开始出现弄虚作假现象。正因为招商引资仍然是乡镇党委政府的主要工作，乡镇主要领导干部实际上无法深入到农民中进行调查研究，了解农民的需要，帮助农民解决他们自己无法解决的问题。如果上级领导机关不能真正转变发展理念，改革干部考核制度，农村党风廉政建设中存在的一些问题是难以解决的。
此外，受访的乡镇干部几乎一致认为，目前的干部选拔任用制度不利于改进党风廉政建设。他们认为，一些直属机关因为与主要领导接触多，干部提拔的机会就多。在乡镇，特别是经济条件不好的乡镇，工作苦不说，而且很难取得非常显著的成绩，即使取得了成绩也难以得到重视。如果长期在一个岗位上工作而得不到提拔，其不满意将随时间推移而加强，而且也可能成为干部走向腐败的诱因。但要将所有在乡镇工作的干部都提拔到上一级领导机关或者任命到县直属机关工作，显然也不可能。因此，实行干部制度改革，特别是在县一级和县以下的领导机关实行干部的公推公选或者公推直选，有助于解决目前乡镇干部工作中的这一矛盾。［1］江苏在不同区县实行干部的公推公选和公推直选，经过时间的检验，证明对于加强农村党风廉政建设有着其他措施无法替代的作用。然而，目前对干部公推公选仍然停留在有限的范围内，对于加强农村党风廉政建设的作用依然有限。
除了公推公选或公推直选外，各地在加强乡镇党风廉政建设方面也涌现了一些颇有新意的探索和实践。比如，四川平昌县的“三双向一质询”制度以及巴中市白庙乡的财政公开改革。
农业税取消之后，农村基层干部的行为逻辑也发生了变化，随着“催粮催款、刮宫引产”等硬性指标的软化和取消，乡村干部在没有新的约束和激励机制的情况下，只要“不出问题”就足够了。如果说，在“以农养政”的时代，基层干部是不得不走向民众，现在它则无需这样做了，有些干部甚至是躲着群众。“不作为”是最理性的行为选择。农民与政府、农民与村委会的关系并不是随着经济社会条件的宽松而亲密，倒是疏远了起来。这种状况跟农民不断上升的公共产品需求就形成了明显的反差，也引起了老百姓的不满，成为导致农民上访的一个重要因素。为解决这一问题，平昌县探索出了“三双向一质询”制度。
所谓“三双向一质询”，即乡镇各村(社区)和单位部门负责人每年年初在大会上对任期目标、年度目标、廉政工作等进行双向承诺，并接受群众对工作可行性的现场质询，在年中和年终，召开两次大会对所承诺工作进行双向述职、双向测评，并接受民主测评，当场公布测评结果。行政村层面的具体做法是，首先，村干部每年初或任职前须向乡党委、政府和全村党员、群众代表承诺任期目标或年度目标；其次，“双向述职”，村干部每半年向乡党委、政府和全村党员、群众代表述职；再者，“双向测评”，每次述职会，乡党委、政府和全村党员、群众代表对村干部进行满意度测评；最后，“现场质询”，全村党员、群众代表可以在述职会上现场质询干部，干部必须当面答复。该县岩口乡则在此基础上进一步发展出“议村事、话农事、解难题、化纠纷”为主题的“村务恳谈日”制度。该乡把每月的1号、15号为村务恳谈日，在恳谈会上，大家可以畅所欲言，有怀疑就说破，有怨气就讲明，给群众搭建了说理和议事的平台，畅通了民主沟通渠道，保障了农民的参与权、监督权和知情权，在此过程中处理了各类纠纷和疑难问题，一些矛盾得以化解在村内，该乡三年来无市级及以上信访问题发生，也没有出现任何安全事故和刑事案件，这种局面与之前形成了鲜明对比，基层党委、政府的形象大为改善。［2］
被誉为“全裸政府”的巴中市白庙乡则通过财政公开改革来改善党委政府形象，重建党委、政府与群众的信任关系。乡村干部与农民对农村党风廉政建设状况的判断之所以存在着巨大差别，除了与个人价值实现的自我期许有关之外，还与信息的不对称有关。财政公开改革之前，老百姓对乡上的干部看法不好，认为当官的都是贪官。因为不公开，群众怀疑多，干部也觉得委屈。2010年初，该乡以召开人大会议为契机，开始了财政公开改革，老百姓一片叫好之声，干部也松了一口气，用该乡乡长欧明清的话说，“透明政府给了老百姓一个明白，给了干部一个清白”［3］。
无论是平昌县实行的“三双向一质询”，还是白庙乡的财政公开改革，给我们的启示是，农村党风廉政建设尚有广阔的探索空间，各地只要根据实际情况勇于创新，就能更好地巩固党在农村的执政基础。
参考文献：
［1］吴理财,朱红萱．乡镇改革：乡镇干部的所思所想——对湖北省乡镇干部的问卷调查［J］．中国农村经济，2005(11)．
［2］王旭，乐梅．从“太平官”到“为民官”［J］．四川党的建设（农村版），2009(12)．
［3］彭大鹏．“全裸”要制度化，公民参与要常态［N］．南方农村报，2010-03-20．
责任编辑：张功杭
关键词：农村基层；党风廉政建设；基层民主；制度改革
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）12-0015-05
农村党风廉政建设对于巩固党在农村的执政基础，在农村地区贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村，具有重要意义。基于对这一问题的关注，笔者采用问卷调查、小组访谈和个别访谈的方式，对江苏和湖南的几个乡镇进行了调查。在调研过程中观察到的一些问题，尽管只是局部调研所得，但仍对我们研究当前农村党风廉政建设具有一定启示。
一、当前农村党风廉政建设的基本状况
党风廉政问题对于干群关系改善和经济社会发展有直接关系，同时，经济社会的发展也会给党风廉政带来新问题。因为，随着市场经济对社会方方面面的渗透，基层干部遭遇的诱惑也在不断增加。
在本次调查中发现，过去农村中存在的一些严重问题（主要是指在计划生育和征收农业税过程中粗暴对待群众和乱罚款的情况），现在基本上已经解决，农村干部的工作方式文明多了。当村干部执行上级指示遇到群众不理解时，或当某项政策的执行遭到农民抵制时，村干部往往是劝说，特别是先自己带头，即使这样做会给自己带来经济损失。比如，江苏扬州月塘乡的村干部在落实上级要求解决农民集中居住这个问题时，都是通过自己带头迁居到集中居住点，同时给群众做工作，在落实上级任务的过程中没有在干群关系中引发激烈冲突。
对农村党风廉政建设存在哪些问题，受访的乡、村干部都认为，到了村这一级，由于干部没有多少权力，乡村两级也没有多少可支配资源，因而腐败的几率也较小。至于如何密切联系群众，如何求真务实，如何艰苦奋斗，村级干部认为自己生活在社会的最基层，和群众抬头不见低头见，不存在脱离群众的问题；而乡镇干部中同样有不少人认为，现在的乡镇干部责任大，工作苦，地位低，能够在农村地区坚持工作已经很不错了。
在乡村两级干部中进行访谈调查的结果显示，乡村干部基本上认为农村党风廉政建设的现状总体上是好的，不存在需要解决的严重问题。但对农民进行的问卷调查却显示，农民群众对农村党风廉政建设状况的看法与乡村干部的看法存在较大差别。
受访的村民大都认为“乡镇机关存在各种比较突出的问题”。40％的人认为“乡镇机关中存在的主要问题是人浮于事，官僚主义严重”，24％的人认为“乡镇机关存在的主要问题是，人际关系复杂，个人才干难以发挥且干扰正常工作”，24％的人认为“干部素质与当前形势不相适应”，12％的人认为“领导体制存在严重弊端”，12％的人认为“主要领导作风不正”（有人同时选了两个答案）。52％的人认为“当前乡镇遇到的主要矛盾是，上级下达的指标过高，超过了本地发展水平”，18％的人认为是“干部政策水平太低”，30％的人认为是“群众不理解党的政策”。对村党组织与村干部的看法大体上也如此。但多数受访者同时又认为，最近几年干部粗暴对待群众的事情已经很少发生。这说明，乡村干部的作风的确有较大改进，但仍然与群众的期待存在一定差距，群众对村党组织和乡镇机关的评价还不高。
对于干部作风，40％的人认为，“多数干部是廉洁的，腐败的是少数”，60％的人认为，“多数干部是腐败的，好的是少数”或者是“有权就腐败”。对于“您认为什么时期的干部党风廉政状况最好”这一问题，群众的回答印证了前一个问题，其结果应该引起全党的认真思考，因为只有7％的人选择了“90年代及以后”，11％的人选择了“一直都好”，有7％的人表示“不知道”，其余75％的人选择了“解放前”。从问卷反映的情况看，当前干部在群众心目中的形象并未因经济的快速发展得以提高，相反，还有大幅度的降低。中国共产党是中国最广大人民根本利益的代表，群众在观察中国共产党能否真正做到这一点时，干部的形象是一个非常重要的因素，干部如果不能在群众心目中确立认真关心人民利益、努力维护人民利益的形象，中国共产党是中国最广大人民根本利益代表的形象就会大打折扣。这一点也反映在受调查者对干部与群众关系的看法上。12％的人认为，“干群关系一直很好”，46％的人认为“干群关系一般”，22％的人认为“干群关系很差”，10％的人认为“干群关系过去很好，现在很差”，其余表示“不知道”。一位老农民也在访谈中谈到：“毛主席的时候，县委书记都到我们队来住过，还和我们一起参加劳动，也没有什么大官的架子，来的时候自己背了个背包，就住在社员家里。现在的干部，不要说县委书记，就是乡里的干部，谁把我们农民放在眼里。我们镇的书记，家还不在县里面，在市里，每天都坐个大大的轿车早来晚走，心思哪里在我们农民身上。这是不是党风问题，我说不清楚，我就知道，过去的干部不是这样的。”
对于上述这些问题，与受访乡镇干部交流时，他们承认农民说的这些问题的确存在，但他们认为，现在一些县委书记、市委书记的家还安在省城呢，为什么我们就不能将家安在县城或者市里面。而且，现在社会竞争激烈，如果将家安在乡村，孩子的教育怎么办？对于乘坐汽车上下班，他们也认为这很正常，无可厚非。
由于本次调查的规模有限，无法对农村党风廉政建设的状况进行全面的描述。通过有限的数据和资料，可以对当前农村党风廉政建设的状况作如下概括：经过各种努力，过去在农村党风廉政建设中存在的粗暴对待群众、损害群众利益的行为已经大为减少，但群众对乡村两级干部的党风廉政建设状况仍然不满意，而且，干部与群众对党风廉政建设状况的判断也存在巨大差别。
二、什么因素导致干部与群众
对农村党风廉政建设的认识差距
干部与群众对农村党风廉政建设状况的看法存在巨大差别，显然不能简单地肯定一方而否定另一方的看法，如果这样，我们就无法正确把握农村党风廉政建设的状况。因为，乡镇干部并没有否定群众提出的问题，而是认为这些问题属于正常范围，不能算是不正之风，更不能算腐败。而这恰恰反映了农村党风廉政建设的特点。干部与群众对农村党风廉政建设状况的看法存在如此巨大的差别，需要从乡村两级干部的变化与整个社会变化的角度进行分析。
在过去15年间，乡镇干部队伍构成发生了根本性变化，来自农村基层担任乡镇领导干部的情况鲜有发生。目前，乡镇书记中，基本上都具有专科或本科学历，有一些还具有研究生学历。高学历乡镇干部与过去从农民中产生的乡镇干部相比，其巨大的差别在于，这两种干部对个人价值的自我期待与肯定是不同的。
改革开放前与改革开放初的10年中，乡镇干部主要由来自基层的工作能力较强的农民（也包括城市来的插队知青）。但无论是土生土长的农民，还是插队知青，在担任乡镇领导干部后，家一般都仍然安在乡镇，与群众的关系依然比较密切。这些情况至今还存留在一些农民的记忆中，并成为农民评价干部党风廉政建设状况的标准之一。当时的乡镇干部之所以能够将家安在乡镇甚至农村，除了外部环境的影响外，一个很重要的原因在于，这些乡镇干部对个人价值的评价与期待更多地是以农民为参照系，由农民成为国家干部的身份转变，已经极大地满足了他们的个人需要。所以，他们虽然文化水平不高，但却具备与农民进行交流的经验和技巧，所以比较善于与农民进行沟通。
1990年代以来，乡镇干部的来源发生了根本性变化，在基层工作的即使能干的农民也几乎不可能成为乡镇领导，乡镇领导的主要来源为选调生或者公招到乡镇的大学生。当然，最近几年也有通过公推公选产生的乡镇书记、镇长，但数量不多，不具有普遍意义。
由于学历高，在大城市见过世面，现在的乡镇干部具有视野开阔、思想活跃等过去乡镇干部不具有的优点，但也恰恰是这些经历使得现在乡镇干部定位个人价值与期待的参照系发生了变化。现在担任乡镇领导工作的干部也明显地感觉到干部制度改革带来的压力。一位乡镇书记在私下交谈中表示，现在他的感觉是，离前面的标杆（指已经担任更高职务的同学）越来越远，而后面的追赶者越来越近。受访的乡镇干部大多流露出类似的看法，这说明，对农村党风廉政建设状况出现干群之间差别巨大的认识，乡镇干部目前存在的对个人价值的高度的自我期待与肯定，是一个不能忽视的原因。
此外，乡镇繁忙的工作与某些机关的清闲形成的鲜明对比，因为乡镇干部级别低、收入不高，影响到乡镇干部的党风廉政建设方面的行为，致使他们将党风廉政建设的边界确定在不违反党纪国法。必须承认的是，一些乡镇干部内心里就不重视群众，因为群众的意见对个人升迁的影响不大。而群众则仍然用过去干部的作风来衡量现在的干部，在对农村党风廉政建设状况进行估计时，群众与干部的认识出现巨大差别也就不足为怪了。
至于行政村干部，他们的组成以及对党风廉政建设的认知与乡镇干部又大有不同。在本次调查的村庄中，村干部基本上都认为，村庄内资源有限，想腐败也没有机会。笔者在调查中还了解到，在中部地区的农村，由于乡村精英已经大量流向城市，而且担任村里的职务也没有多少实际利益，村支部书记的岗位有时还难以找到合适的人选。不过，最近几年，由于中央采取了一系列的惠农政策，催粮要款的事少了，村干部的收入也有所提高，想干的人又多了起来。在江苏扬州市的村干部，目前的年收入已达到一万元，而湖南岳阳县的村干部为每年三千多元。
虽然乡镇干部和村干部都认为村庄内没有多少资源，不会产生腐败，但群众却认为，村庄中也存在两方面的腐败。在沿海发达地区或城市郊区，有的行政村内有一定数量的企业，这些企业除了缴纳占地租金外，为了生产尽可能地顺利，会和村支书等村组干部“搞好关系”，特别是那些非本村人开设的企业，逢年过节大多会“打点一下”。土地租金的使用也存在着一定的问题。类似的情况还有，将村里的水面等出租并一次性收取多年租金，以进行村里公共建设的名义挥霍。值得注意的另一种现象是，村干部与乡镇党委政府关系的微妙变化。以前，村干部是由乡镇党委政府任命，其待遇根据工作可以任意调整，所以，在这种压力型体制下，服从后者的命令来完成各种指派任务是合情合理的。现在，由于村干部大多是由公选产生，工资待遇也是基本固定的，每月按时打入个人的工资卡中，因此，乡镇党委政府与村干部的关系不再像以前那样紧密了，有时候为了处理一些棘手问题，还不得不以各种方式来笼络村干部。
当村干部的一个好处是，可以近水楼台先得月，如有退耕还林一类的补助，会让自家设法获取最优惠的那部分；另一种常见做法是，向农民隐瞒各种优惠政策，并截留相关补助。
上述两方面的问题涉及面有多大，难以有准确的把握和估算。但即使这样的情况仅仅在个别村庄发生，也说明在行政村内并非因资源稀缺而不会发生腐败，只是资源较为有限，发生腐败的机会较少、额度较小而已。
要对村庄内的党风廉政建设进行研究，需要正确了解现在村干部的行为逻辑。至少就这次调查的几个村，特别是湖南岳阳的几个村来看，支部书记的自我定位首先是“农民”，其次是党员，再次才是支书。因此，他们的行动的出发点和逻辑是“农民的”，即他们首先考虑的是在村庄范围内如何保证自己的利益，对村庄事务的考虑被置于次要地位，所以，村干部的工作一般主要集中于完成上级交办的任务，主动为村庄发展动脑筋想办法，主动与群众交流并带领群众发展经济的情况，在这次调查的村庄中基本不存在。当然，农村情况千差万别，本次的调查也许并不具有普遍性。
三、加强农村党风廉政建设的经验与思考
乡镇是一级政权，干部都是国家公务员，而行政村是自治组织，村干部不是公务员，所以，加强农村党风廉政建设，在实际操作中，需要将乡镇与村庄分别考虑。
通过发展基层民主的方式加强党风廉政建设，无论在实践中还是理论上都得到充分肯定，目前，有的地区在运用基层民主的方式来加强党风廉政建设具体有以下措施：
建立健全村级财务管理制度。要逐步推行村级财务预决算制度。凡需要村民群众出资、出物、出力，需要动用村集体公共积累的事项，都要由两委联席会议研究，提出预算方案，交村民会议或村民代表会议讨论决定。预算的执行情况和结果，也要向村民会议或村民代表会议报告。同时还要建立村级民主理财小组，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议推荐或选举产生，一般3至5人。村党支部、村委会成员的配偶、直系亲属不得担任民主理财小组成员。
建立和完善民主监督制度。即村务公开规范化、制度化。公开的内容全面、具体、真实、明了，从事后结果的公开，逐步过渡到事前、事中、事后全过程的公开。以保证村务大事讨论决定之前，村民群众要了解，讨论决定中村民群众要参与，讨论决定后的执行情况村民群众要监督。村务公开的重点是财务公开。村级日常收支状况应及时公布。重大经济项目涉及的财务情况，应在不同的进展阶段分步进行公开，以利于加强全过程的监督。要积极推行民主评议。民主评议对象应该包括村“两委”成员以及享受由村民或集体承担误工补贴工资的所有村务管理人员。参加评议的人员主要是村民代表或户代表，必要时，可以扩大到18周岁以上的村民参加。民主评议每年至少一次。可以由村党支部、村委会组织，乡镇党委、政府派员参加。评议者可以通过民主测评表或无记名投票方式表达自己的意见，评议结果要与评议人见面，并视情况在一定范围内公布。目前，江苏邳州、仪征等地都采用了对村官进行百分制考评的方法，取得了一定效果。
对村干部进行任期、离任审计。之所以这样做，是因为现在村干部如果有了什么问题，可以随时辞职，而且迅速离开村庄，有的在很长时间内不在村庄露面。任期内的审计，时间、方式以及审计项目，一般由村民会议或村民代表会议决定。审计一般由村民会议或村民代表会议委托有关审计部门进行，审计结果对群众公布。
建立村务工作过失责任追究制度。在调查中了解到，有的地区受到领导干部问责制启发，提出建立村务工作过失追究制，以起到督促村干部的作用。对在村级重大事务决策和管理中不按程序办事，独断专行，造成工作失误、带来重大损失的，村民会议或村民代表会议有权追究其责任，视情况提出处理意见，直至依法罢免其职务。是党员的，依据党内有关规定给予纪律处分。由于目前农民流动性大，上述举措在实际执行中往往遇到在村农民数量不足而难以有效实施的问题，需要有上级的监督与指导。
加强乡镇党风廉政建设，重点应该放在制度改革上，最主要的是上级领导机关对乡镇干部的考核制度与干部选拔制度。
在调查过程中发现，目前，农村的许多矛盾包括党风廉政建设方面的问题是由上级领导机关不断向下级压指标造成的。虽然不再将GDP的增长率作为考核领导干部最重要的标准，但由于多种原因，地方领导特别是经济不太发达地区的市县领导仍然将招商引资作为推动地方经济发展的主要工作，而招商引资的任务主要落在乡镇干部身上。在调查中，一位已经在乡镇工作13年的现任镇党委书记谈到，县里每季度都要对各个乡镇的招商引资和GDP增长情况进行点评，乡镇干部目前的工作主要就是招商引资，没有多少时间忙别的工作。同时，由于全国各地都在进行招商引资，激烈的竞争也使得招商引资越来越困难，所以，在招商引资中也开始出现弄虚作假现象。正因为招商引资仍然是乡镇党委政府的主要工作，乡镇主要领导干部实际上无法深入到农民中进行调查研究，了解农民的需要，帮助农民解决他们自己无法解决的问题。如果上级领导机关不能真正转变发展理念，改革干部考核制度，农村党风廉政建设中存在的一些问题是难以解决的。
此外，受访的乡镇干部几乎一致认为，目前的干部选拔任用制度不利于改进党风廉政建设。他们认为，一些直属机关因为与主要领导接触多，干部提拔的机会就多。在乡镇，特别是经济条件不好的乡镇，工作苦不说，而且很难取得非常显著的成绩，即使取得了成绩也难以得到重视。如果长期在一个岗位上工作而得不到提拔，其不满意将随时间推移而加强，而且也可能成为干部走向腐败的诱因。但要将所有在乡镇工作的干部都提拔到上一级领导机关或者任命到县直属机关工作，显然也不可能。因此，实行干部制度改革，特别是在县一级和县以下的领导机关实行干部的公推公选或者公推直选，有助于解决目前乡镇干部工作中的这一矛盾。［1］江苏在不同区县实行干部的公推公选和公推直选，经过时间的检验，证明对于加强农村党风廉政建设有着其他措施无法替代的作用。然而，目前对干部公推公选仍然停留在有限的范围内，对于加强农村党风廉政建设的作用依然有限。
除了公推公选或公推直选外，各地在加强乡镇党风廉政建设方面也涌现了一些颇有新意的探索和实践。比如，四川平昌县的“三双向一质询”制度以及巴中市白庙乡的财政公开改革。
农业税取消之后，农村基层干部的行为逻辑也发生了变化，随着“催粮催款、刮宫引产”等硬性指标的软化和取消，乡村干部在没有新的约束和激励机制的情况下，只要“不出问题”就足够了。如果说，在“以农养政”的时代，基层干部是不得不走向民众，现在它则无需这样做了，有些干部甚至是躲着群众。“不作为”是最理性的行为选择。农民与政府、农民与村委会的关系并不是随着经济社会条件的宽松而亲密，倒是疏远了起来。这种状况跟农民不断上升的公共产品需求就形成了明显的反差，也引起了老百姓的不满，成为导致农民上访的一个重要因素。为解决这一问题，平昌县探索出了“三双向一质询”制度。
所谓“三双向一质询”，即乡镇各村(社区)和单位部门负责人每年年初在大会上对任期目标、年度目标、廉政工作等进行双向承诺，并接受群众对工作可行性的现场质询，在年中和年终，召开两次大会对所承诺工作进行双向述职、双向测评，并接受民主测评，当场公布测评结果。行政村层面的具体做法是，首先，村干部每年初或任职前须向乡党委、政府和全村党员、群众代表承诺任期目标或年度目标；其次，“双向述职”，村干部每半年向乡党委、政府和全村党员、群众代表述职；再者，“双向测评”，每次述职会，乡党委、政府和全村党员、群众代表对村干部进行满意度测评；最后，“现场质询”，全村党员、群众代表可以在述职会上现场质询干部，干部必须当面答复。该县岩口乡则在此基础上进一步发展出“议村事、话农事、解难题、化纠纷”为主题的“村务恳谈日”制度。该乡把每月的1号、15号为村务恳谈日，在恳谈会上，大家可以畅所欲言，有怀疑就说破，有怨气就讲明，给群众搭建了说理和议事的平台，畅通了民主沟通渠道，保障了农民的参与权、监督权和知情权，在此过程中处理了各类纠纷和疑难问题，一些矛盾得以化解在村内，该乡三年来无市级及以上信访问题发生，也没有出现任何安全事故和刑事案件，这种局面与之前形成了鲜明对比，基层党委、政府的形象大为改善。［2］
被誉为“全裸政府”的巴中市白庙乡则通过财政公开改革来改善党委政府形象，重建党委、政府与群众的信任关系。乡村干部与农民对农村党风廉政建设状况的判断之所以存在着巨大差别，除了与个人价值实现的自我期许有关之外，还与信息的不对称有关。财政公开改革之前，老百姓对乡上的干部看法不好，认为当官的都是贪官。因为不公开，群众怀疑多，干部也觉得委屈。2010年初，该乡以召开人大会议为契机，开始了财政公开改革，老百姓一片叫好之声，干部也松了一口气，用该乡乡长欧明清的话说，“透明政府给了老百姓一个明白，给了干部一个清白”［3］。
无论是平昌县实行的“三双向一质询”，还是白庙乡的财政公开改革，给我们的启示是，农村党风廉政建设尚有广阔的探索空间，各地只要根据实际情况勇于创新，就能更好地巩固党在农村的执政基础。
参考文献：
［1］吴理财,朱红萱．乡镇改革：乡镇干部的所思所想——对湖北省乡镇干部的问卷调查［J］．中国农村经济，2005(11)．
［2］王旭，乐梅．从“太平官”到“为民官”［J］．四川党的建设（农村版），2009(12)．
［3］彭大鹏．“全裸”要制度化，公民参与要常态［N］．南方农村报，2010-03-20．
责任编辑：张功杭