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五四运动的爆发激起东南士绅名流倡导成立国立东南大学。在短短的几年中，东南大学的经费主要由地方担负，虽然江苏地方政府从教育经费中专门划出“国库”一项，但“国款办国学”的目标并未完全实现。经费困扰在很大程度上导致了东南大学依托地方社会的管理模式，以江苏教育会为核心的校董会掌握了校长的任免及学校其他管理决策大权。校董会虽然在筹集款项和联系社会等方面发挥了重大作用，但与教授会、评议会产生了深刻矛盾。在校内反对派与校外国民党力量的联合作用下，1925年东南大学发生易长风潮，学校从此处于长期动荡之中，其国立化进程严重受阻。