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摘 要：随着社会和经济的发展，街道办事处的职责和管理范围都发生了巨大的改变，传统的街道管理体制难以适应现代社区治理实践的需要。本文针对传统街道管理体制存在的种种弊端提出裁撤街道办及大力发展第三部门的政策设想，以期为我国社区治理改革提供有益启示。
关键词:街道办事处 第三部门 改革
一、街道办事处的历史沿革
1949年新中国成立后，中国政府废除了国民党时期的保甲制。为了加强城市政权和城市管理力度，密切党政府同人民群众的联系，于1954年12月第一届全国人大常委会上通过了《城市街道办事处组织条例》。条例中规定：街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，其主要任务有三项：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见要求。这样，全国统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置。从此，街道办事处作为城市基层行政组织，正式进入国家政治制度的视野。文化大革命时期，街道办事处被改组为"街道革命委员会"，并建立街道党委，实行党的一元化领导，党政企合一。街道办的工作秩序被打乱，工作性质和地位发生了重大变化，完全脱离了《城市街道办事处组织条例》的规定。直到1980年，全国人大重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》。再次明确了街道办事处是市或区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，宣布街道办事处的工作由民政部管理。
改革开放后，城市行政管理体制的改革也提上日程，一方面，随着社会主义市场经济体制的逐渐建立，传统意义的单位制度的解体，原来附着在"单位"身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，回归到政府和社会，大量的工作沉淀到街道办事处；另一方面,原来实行"条条"管理的政府职能部门也将任务下放到街道，给街道增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。街道办事处逐渐承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设精神文明等任务，其管理职能开始逐步充实和强化。
二、街道办事处在社区治理中的困境
（一）街道办事处即作为区政府的派出机构，代表政府行使全方位的行政管理职能，又作为社区的代表，行使社区自治的管理职能，存在政社不分的矛盾。①街道办事处是一级政府的派出机构，承担了大量的行政事务和社会事务，却没有相应的法定地位和权力；同时街道办事处又具有经济组织的企业功能和服务社区等具体事务的服务职能，这就造成了街道办事处的"越位"及"错位"，使它不仅仅要行使政府的行政职能，还要承担社区中的社会服务功能，最终形成"政社合一"的畸形状况。另外，这一畸形状况在某种程度上使得最初设置街道办事处为派出机关的目的异化，导致其出现行政事务繁杂、管理工作被动、机构臃肿、人浮于事等其他问题。
（二）街道立法严重滞后。目前街道办工作所依据的法律条款仍然是1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，该条例规定，街道办事处对辖区内单位和部门没有协调权。可事实上街道办目前承担的城市管理责任和任务已经发生了很大的变化。如果街道办还是按照以前的法律条款来依法行政居委会职责模糊，功能错位，难以发挥社区群众自治组织的作用。
（三）社区中第三部门②发育迟缓，难以承接政府和企业转移剥离出来的社会职能和服务职能。从目前社会中的第三部门活动状况来看，第三部门的规模偏小，发展缓慢；收入来源不稳定，总体经济状况不佳；公益不足，缺乏公信度；优惠政策不多，并且难以落实。所以大部分的社会服务职能还是依靠居民委员会来执行的。
三、社区治理中的街道办体制改革
关于街道办事处的改革，近年来一直存在很多争论。总的来说，大致有以下两点改革趋势：一，将街道办事处作为一级政府，使其权责相符；二，撤销街道办事处，将部分行政权下放到社区，促进社区自治。本人对街道办的改革则有以下设想：撤销街道办事处，成立社区政事管理委员会，将原街道办事处的行政管理工作归位于社区政事管理委员会，将原街道办负责的社会管理工作交由社区居委会和第三部门共同完成。
（一）撤销街道办事处，将行政权下放
社区不再设有街道建制，成立社区政事管理委员会。本为街道办事处履行的行政管理和执法职能，如：社会治安综合治理、城市管理、民政、社会保障、计划生育、财政税收、司法、文教卫生等，现由区政府以政府授权方式直接赋予社区政事管理委员会履行。社区政事管理委员会的工作人员为区政府有关职能部门的派出人员，避免了街道办撤销后导致的职能缺位问题。另外，秉着"政社分开"的原则，把属于社会性、群众性的工作，交给居民群众自己去办，由群众性自治组织--社区居委会具体牵头落实。社区居民委员会的主要职责包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策；负责处理社区自治的日常事务；协助政府搞好社区治安综合治理等各项工作；组织社区成员开展丰富多彩的精神文明建设活动；调解民间纠纷，促使居民家庭和睦；代表居民对社区政事管理委员会的工作和人员提出意见和要求，进行评议与监督等。③社区居委会的工作人员则由本社区居民代表通过民主选举产生。社区政事管理委员会和社区居委会的工作人员的薪资与活动经费按适当的比例与政府共同分担。社区政事管理委员会与社区居委会既有合作也有分工，相辅相成，互相协调，共同对社区履行行政事务管理职能和社会事务管理职能。社区政管委在工作中自觉接受以社区居委会为代表的居民监督，虚心听取社区居民提出的意见并给与及时答复，同时，社区政管委对于社区居委会的工作提出行政指导，使得居委会的自治活动在良好的制度运行机制背景下顺利开展。
（二）大力发展第三部门，协助社区居委会管理社会事务
1、第三部门在社会管理工作中的独特功能
第三部门组织规模庞大，市场化运作程度高，在社区服务供给和组织社区居民参与、社区教育等方面发挥着街道办事处和社区居委会无法替代的作用。第一，第三部门深入民间，聚集社会资本，利用自身多样的、灵活的、平等的参与式组织结构，提高治理绩效。第二，第三部门可以有效介入公共事务的服务与治理层面，整合社会相关阶层的利益要求，促进社会公平，增进社会福利。第三，第三部门组织的活动能有效促进民主，在公共事务治理过程中吸收相关民众的利益要求，并向政府组织输入这些利益要求。
2、第三部门协助群众自治的主要途径
在第三部门活动的初期，经费主要靠政府投入为主，如投入社区服务基础设施和部分活动的启动资金，中后期的经费来源就主要靠第三部门自己筹集，小部分由政府补贴。第三部门协助居民自治的途径主要有：开展服务项目，特别是福利或者公益性的项目，如免费法律政策咨询，强化居民的法制意识，维护居民的合法权益；组织成立慈善援助会，面向社区老弱病残等社会弱势群体、优抚对象、贫困户进行救助和提供社会福利；组建社区服务机构，如老年之家，家政服务社，满足居民的多样化需求；发展社区志愿者，为社区的特殊群体提供良好服务；抓好社区卫生服务工作，完善社区卫生站的医疗设施和技术质量等。
注释:
① 胡祥著：《城市社区治理的热点问题研究》，中国地质大学出版社2009年版，第164页。
②T. Levitt : The Third Sector : New Tactics For a Responsive Society, New York :AMA com, 1973
③丁茂戰著：《我国城市社区管理体制改革研究》，中国经济出版社2009年版，第214页。
参考文献:
[1]胡祥.城市社区治理中的热点问题研究[M].中国地质大学出版社,2009
[2]许义平,何晓玲.现代社区制度实证研究[M].中国社会出版社,2008
[3]何海兵.中国的城市"街道"管理体制改革与社区发展[J].当代中国研究,2006
[4]丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究[M].中国经济出版社,2009
[5]饶常林,常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理,2011
作者简介：牛耘 ，湖北大学政法与公共管理学院10级行政管理专业研究生。
关键词:街道办事处 第三部门 改革
一、街道办事处的历史沿革
1949年新中国成立后，中国政府废除了国民党时期的保甲制。为了加强城市政权和城市管理力度，密切党政府同人民群众的联系，于1954年12月第一届全国人大常委会上通过了《城市街道办事处组织条例》。条例中规定：街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，其主要任务有三项：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见要求。这样，全国统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置。从此，街道办事处作为城市基层行政组织，正式进入国家政治制度的视野。文化大革命时期，街道办事处被改组为"街道革命委员会"，并建立街道党委，实行党的一元化领导，党政企合一。街道办的工作秩序被打乱，工作性质和地位发生了重大变化，完全脱离了《城市街道办事处组织条例》的规定。直到1980年，全国人大重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》。再次明确了街道办事处是市或区政府的派出机构，并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，宣布街道办事处的工作由民政部管理。
改革开放后，城市行政管理体制的改革也提上日程，一方面，随着社会主义市场经济体制的逐渐建立，传统意义的单位制度的解体，原来附着在"单位"身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，回归到政府和社会，大量的工作沉淀到街道办事处；另一方面,原来实行"条条"管理的政府职能部门也将任务下放到街道，给街道增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。街道办事处逐渐承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设精神文明等任务，其管理职能开始逐步充实和强化。
二、街道办事处在社区治理中的困境
（一）街道办事处即作为区政府的派出机构，代表政府行使全方位的行政管理职能，又作为社区的代表，行使社区自治的管理职能，存在政社不分的矛盾。①街道办事处是一级政府的派出机构，承担了大量的行政事务和社会事务，却没有相应的法定地位和权力；同时街道办事处又具有经济组织的企业功能和服务社区等具体事务的服务职能，这就造成了街道办事处的"越位"及"错位"，使它不仅仅要行使政府的行政职能，还要承担社区中的社会服务功能，最终形成"政社合一"的畸形状况。另外，这一畸形状况在某种程度上使得最初设置街道办事处为派出机关的目的异化，导致其出现行政事务繁杂、管理工作被动、机构臃肿、人浮于事等其他问题。
（二）街道立法严重滞后。目前街道办工作所依据的法律条款仍然是1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，该条例规定，街道办事处对辖区内单位和部门没有协调权。可事实上街道办目前承担的城市管理责任和任务已经发生了很大的变化。如果街道办还是按照以前的法律条款来依法行政居委会职责模糊，功能错位，难以发挥社区群众自治组织的作用。
（三）社区中第三部门②发育迟缓，难以承接政府和企业转移剥离出来的社会职能和服务职能。从目前社会中的第三部门活动状况来看，第三部门的规模偏小，发展缓慢；收入来源不稳定，总体经济状况不佳；公益不足，缺乏公信度；优惠政策不多，并且难以落实。所以大部分的社会服务职能还是依靠居民委员会来执行的。
三、社区治理中的街道办体制改革
关于街道办事处的改革，近年来一直存在很多争论。总的来说，大致有以下两点改革趋势：一，将街道办事处作为一级政府，使其权责相符；二，撤销街道办事处，将部分行政权下放到社区，促进社区自治。本人对街道办的改革则有以下设想：撤销街道办事处，成立社区政事管理委员会，将原街道办事处的行政管理工作归位于社区政事管理委员会，将原街道办负责的社会管理工作交由社区居委会和第三部门共同完成。
（一）撤销街道办事处，将行政权下放
社区不再设有街道建制，成立社区政事管理委员会。本为街道办事处履行的行政管理和执法职能，如：社会治安综合治理、城市管理、民政、社会保障、计划生育、财政税收、司法、文教卫生等，现由区政府以政府授权方式直接赋予社区政事管理委员会履行。社区政事管理委员会的工作人员为区政府有关职能部门的派出人员，避免了街道办撤销后导致的职能缺位问题。另外，秉着"政社分开"的原则，把属于社会性、群众性的工作，交给居民群众自己去办，由群众性自治组织--社区居委会具体牵头落实。社区居民委员会的主要职责包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策；负责处理社区自治的日常事务；协助政府搞好社区治安综合治理等各项工作；组织社区成员开展丰富多彩的精神文明建设活动；调解民间纠纷，促使居民家庭和睦；代表居民对社区政事管理委员会的工作和人员提出意见和要求，进行评议与监督等。③社区居委会的工作人员则由本社区居民代表通过民主选举产生。社区政事管理委员会和社区居委会的工作人员的薪资与活动经费按适当的比例与政府共同分担。社区政事管理委员会与社区居委会既有合作也有分工，相辅相成，互相协调，共同对社区履行行政事务管理职能和社会事务管理职能。社区政管委在工作中自觉接受以社区居委会为代表的居民监督，虚心听取社区居民提出的意见并给与及时答复，同时，社区政管委对于社区居委会的工作提出行政指导，使得居委会的自治活动在良好的制度运行机制背景下顺利开展。
（二）大力发展第三部门，协助社区居委会管理社会事务
1、第三部门在社会管理工作中的独特功能
第三部门组织规模庞大，市场化运作程度高，在社区服务供给和组织社区居民参与、社区教育等方面发挥着街道办事处和社区居委会无法替代的作用。第一，第三部门深入民间，聚集社会资本，利用自身多样的、灵活的、平等的参与式组织结构，提高治理绩效。第二，第三部门可以有效介入公共事务的服务与治理层面，整合社会相关阶层的利益要求，促进社会公平，增进社会福利。第三，第三部门组织的活动能有效促进民主，在公共事务治理过程中吸收相关民众的利益要求，并向政府组织输入这些利益要求。
2、第三部门协助群众自治的主要途径
在第三部门活动的初期，经费主要靠政府投入为主，如投入社区服务基础设施和部分活动的启动资金，中后期的经费来源就主要靠第三部门自己筹集，小部分由政府补贴。第三部门协助居民自治的途径主要有：开展服务项目，特别是福利或者公益性的项目，如免费法律政策咨询，强化居民的法制意识，维护居民的合法权益；组织成立慈善援助会，面向社区老弱病残等社会弱势群体、优抚对象、贫困户进行救助和提供社会福利；组建社区服务机构，如老年之家，家政服务社，满足居民的多样化需求；发展社区志愿者，为社区的特殊群体提供良好服务；抓好社区卫生服务工作，完善社区卫生站的医疗设施和技术质量等。
注释:
① 胡祥著：《城市社区治理的热点问题研究》，中国地质大学出版社2009年版，第164页。
②T. Levitt : The Third Sector : New Tactics For a Responsive Society, New York :AMA com, 1973
③丁茂戰著：《我国城市社区管理体制改革研究》，中国经济出版社2009年版，第214页。
参考文献:
[1]胡祥.城市社区治理中的热点问题研究[M].中国地质大学出版社,2009
[2]许义平,何晓玲.现代社区制度实证研究[M].中国社会出版社,2008
[3]何海兵.中国的城市"街道"管理体制改革与社区发展[J].当代中国研究,2006
[4]丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究[M].中国经济出版社,2009
[5]饶常林,常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理,2011
作者简介：牛耘 ，湖北大学政法与公共管理学院10级行政管理专业研究生。