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一项意在解决城市交通拥堵的利民新政竟然引起不大不小的事件，这不禁让我们思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？
【城事】
一份通知引起的波澜
今年2月份，昆明为提高主城道路资源的利用率，有效利用单位和小区道路承担公共交通功能，出台了《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》(以下简称“私改公”方案)，建议将39条单位及小区道路转为城市公用道路使用。
之后，昆明市、区两级建设局纷纷出台通知，以“任务书”的形式，要求相关单位做好“私改公”工作，一场被称为“道路交通微循环整治改造”的工程在昆明全市铺开——拆掉大门、打开围墙，最大限度地让机关、企事业单位和居民小区的私密空间让位于公共空间，扩大城市公共空间的比例。
方案出台后，昆明市民反响强烈，有赞誉，也有大量的质问。赞誉者称，这是一项改善昆明交通拥堵、改变城市形象的德政；质问的是，这样一件影响到广大市民日常生活的大事，事先为什么不召开听证会征求市民的意见？如何保障“私改公”范围内的小区业主们的合法权益？
而随着方案的实施，冲突事件频发。据当地媒体报道，昆明创意英国小区的泰晤士大道长550米，是昆明启动的第一条“私改公”道路，小区近3000名业主近万名住户，对这一举措反应强烈。随后，小区临时业主代表们为此先后与区、市等建设部门有关人员进行了几次对话。
【解析】
“私改公”新政缺了什么？
刘圣中（南昌大学公共管理系教授）
一项意在解决城市交通拥堵的利民新政竟然引起不大不小的群体事件，这不禁让我们思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？
私改公政策的动机毫无疑问是好的，希望通过道路交通的整理和疏通来理顺昆明市交通拥堵的问题。但是这一政策缺乏了对很多影响政策合法与合理性的重要变量的考量，因此遇到了重重阻力。
首先，可以说“私改公”政策缺乏了对民意的尊重。据媒体报道，昆明市相关政策的出台在一个很短的时间内，当相关法规出台时，很多住在小区内的业主完全不知情。让他们感到气愤的是，小区的共同利益在自己完全不知情的情况下就被政府改掉了。这就是对民意的忽略和不尊重。这是当下很多地方政府制定公共政策的时候容易犯的错误，尽管当局的出发点都是本地的公共利益，但是，由于没有充分考虑当事人的利益和感受，结果一个个动机良好的政策却遭到利益相关人的强力反对。
其次，“私改公”政策缺乏对法律的尊重。《物权法》的出台第一次明确规定了对个人财产权的保护，规定指出“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。2007年9月修订的《物业管理条例》也明确规定了业主、物业服务企业不得擅自占用、挖掘物业管理区域内的道路、场地，损害业主的共同利益。这两大法律法规实际上明确了个人权利的包括个人共有权利的不可侵犯性。尽管我国相关法律也规定国家政府有权征收土地从事公共项目建设，但是这一条规定不应该和前二者相冲突，征收土地必须在充分保护公民权利的基础之上，否则就有侵权之嫌。
昆明市的做法恰恰存在这样的问题。昆明市政府在没有征得相关人的同意的情况下，单方面公布将部分小区道路改变公共道路，这样做尽管是以改善公共交通为名，但是却忽略了早已合法存在的，并被许多业主共享和使用的小区公共道路实际上已经部分地成为私人财产这一现实（至少在使用权的意义上是这样的）。在没有任何协商和补偿的情况下，简单地宣布小区道路“私改公”，这就严重地缺乏了对法律的尊重。
再次，该政策还缺乏了对现实的尊重。对“私改公”政策来说，现实性是昆明市长期以来在城市规划上的混乱和无序，这是导致昆明市交通堵塞问题的根本原因。一些小区的建设当初在规划时就因为受到各个因素的的干扰没有合理布置，因而出现今天的问题。面对这样广泛而深远的问题，新政希望动用政府权威在最短的时间内彻底改变面貌，这样的念头就忽略了现实问题的复杂性和艰难性。
期望在极短的时间内彻底改变交通问题势必导致追求高效率的强力执行问题。而在效率的标准下，公平和利益保护问题就容易被忽略。反过来，利益被侵犯的公民一定会极力反对，这样则会阻碍政策的执行效率。过去的混乱规划已经形成了今天昆明市无序的交通和布局状况，也形成了今天的既定利益格局。如果新领导上任就要彻底改变这种利益格局，即使看起来很公共化，但是背后可能伤害一部分人的利益，并且这种伤害可能随着强力政策的推广，范围不断扩大。如果一项新政策不是给更多人带来福祉，而是会让越来越多的人受到利益伤害，那么这项政策的正当性何在呢？冠冕堂皇的公共利益遮盖不住少数人利益损伤的痛苦和公共利益最终成为无本之木的虚幻结果。
所以说，一项新政策的出台不可以不尊重直接的民意、基础的法律和客观的现实。这三大要素至少是公共政策的重要影响因子。
“私改公”是一种
多数人的暴政
萧坊（特约评论员）
在昆明的这一次“私改公”风波中，如果说小区道路只是涉及少数人的利益，那么，城市公用道路则是一种不折不扣的公共福祉了。边沁认为：“公共利益决不是什么独立于个人利益的特殊利益。”一个社会的公共利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之和，而国家介入产权的目地，就是为了实现“最大多数人的幸福”。在我们传统的行政法视野中，“公益优先”是一条重要的价值取向。这表明，公益与私益不仅存在一致性，而且也可能存在冲突。而公益征收，就是二者对立的体现，为了公共利益，公权力公有强制征收私人或集体共有财产。
“私改公”的本质，就是公益与私益之间的一种冲突了。但是，为了“多数人的幸福”，是否就意味着公共利益可以随时凌驾于私人产权之上？如果可以的话，这又何尝不是一种暴政，一种多数人的暴政。正如英国学者哈特所指出的：“我们应该要知道，权力掌握在多数人手里的民主原则，并不意谓掌握权力的多数，即可不尊重少数的意志。”公共利益的合理性基于“公共权利”，但这并没有给予这种权利以“强”凌“弱”的充足理由。在现实中，私人利益是行政法中最容易遭受公权力侵犯的利益，而公权力的行使，往往披着的就是“公共利益”的合法外衣。
“私改公”，可以说，也是一种产权的重新配置。但是，很显然，这种产权配置不是在市场讨价还价的体制上进行的，而是政府强制推行。制度经济学的“诺思悖论”告诉我们，由国家界定和保护产权可以产生规模效益，但竞争和交易费用的双重约束往往导致无效或者低效的产权结构。也就是说，国家权力是经济发展的一个条件，但同时又不可避免对个人财产权利造成限制和侵害。
经济要发展，城市交通要通行无阻，这些我们都理解。但有一点必须明了：相比大多数人和国家机器，小区业主作为少数人，他们显得更无力。如果弱者总是成为输家，政府就须反思。毫无疑问，公共利益行使的前提之一，就是必须有效平衡其与私人利益之间的冲突。公益优先并不是无条件的，国家剥夺公民财产权，必须以法律规定和补偿为前提，否则违法。
“私改公”使小区业主的日常生活受到干扰，使他们的合法权益受到损害，他们就应该为此获得补偿。而且，公共利益的实现必须遵循正当法律程序。在昆民的这个“私改公”中，我就很想知道，这个项目与小区业主的生活息息相关，有没有经过听证？小区业主同意不同意？私改公，本意是为了缓解交通，是为公众谋利益，可好事最终却演变成了侵犯公民财产权的侵权行政行为，在我看来，关键还在于信息公开、说明理由、听取意见等基本程序规则缺失。行政暴力不仅侵害了公民的财产权，也削弱了行政的权威。
当然，这也暴露出了城市规划一些弊病，可以说，正是粗陋的城市规划引发了这一系列矛盾冲突。现在，城市规划已经沦为某些地方政府的提款机，还是推升房价的罪魁祸首。众所周知，新的《城乡规划法》已与今年1月1日实施。在新的《城乡规划法》中，一个亮点是突出了民众参与，规定规划在报批以前应当予以公告，采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但是，理论是灰色的，而生活之树常青，再好的法律也要由人来执行。公共参与城市规划虽然体现的是城市建设中的民主价值观，但老百姓最关心的，还是怎么落到实处。
【路径】
决策过程何时大修？
蒋明（特约评论员）
如果仅仅从城市规划的角度来看昆明“私改公”事件，那么与此类似的事件不在少数。
今年7月，由于武汉大学的反对，武汉市二环线建设项目的一部分——珞狮路高架桥项目，被迫停工；此前数年，深圳市斥资数亿进行的深南大道改造工程引发争议一片。
当时，在深圳举行的道路修缮新闻发布会上，副市长吕锐锋就明确说，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基础设施，是城市环境的重要组成部分，是一座城市的亮点和品牌，更是现代化、国际化城市的标志和城市繁荣发展的象征。”
此前，深圳市市长许宗衡曾经表示，重修深南路一开始压力会比较大，但是他坚信一旦道路修好，大家就能理解最初的决策。实际上，最后很多市民仍然不买账。而这背后的根本性问题与昆明“私改公”一样在于决策过程的本身。
“实际上在我们主动到相关部门诉求之前，没有任何人同我们进行过协商。”昆明一小区业主说，小区业主自发在小区内集会表达诉求的过程中，他曾向来现场的一位建设部门的官员发问：是否统计过小区的停车位和拥有车辆的情况？是否统计过每天通过小区通道的车辆数据？该官员坦诚地说没有。
与昆明相似，在深圳，深南大道等道路是否该重修，怎么修，道路专家只看技术问题，但是对于政府和市民来说，更大程度上是公共事务管理问题。“深圳市财力很强，每年四五百个亿的财政收入，这些钱该怎么花，公共管理的决策一旦失误，损失是巨大的。”深圳市一位从事城市规划的人大代表说。
“在西方，公共物品和公共设施，是由纳税人花钱购买，因此具有一个根深蒂固的理念，就是公共财产应该注意物尽其用，以此来降低公共成本。”深圳大学管理学院马敬仁教授说。
在西方国家，一个公共决策提案被提出后，要制定政策规划，然后通过代议制机构讨论，到底要不要进行，如果进行，要花多少钱，再经过很多轮的听证会，然后再制定预算。
而在我国，类似于道路重修这种涉及到市民整体利益的公共事务，从规定上看还只是政府职能范围，市民没有充分的参与，更没有决策权。
“要修哪些路，这样的事情可能上人代会讨论一下，但是怎么修，花多少钱修，这肯定不是讨论的范围。”马敬仁说。而恰恰是这些问题，因为涉及到绝大多数市民的利益，市民普遍关心，又没有适合的参与渠道。
【城事】
一份通知引起的波澜
今年2月份，昆明为提高主城道路资源的利用率，有效利用单位和小区道路承担公共交通功能，出台了《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》(以下简称“私改公”方案)，建议将39条单位及小区道路转为城市公用道路使用。
之后，昆明市、区两级建设局纷纷出台通知，以“任务书”的形式，要求相关单位做好“私改公”工作，一场被称为“道路交通微循环整治改造”的工程在昆明全市铺开——拆掉大门、打开围墙，最大限度地让机关、企事业单位和居民小区的私密空间让位于公共空间，扩大城市公共空间的比例。
方案出台后，昆明市民反响强烈，有赞誉，也有大量的质问。赞誉者称，这是一项改善昆明交通拥堵、改变城市形象的德政；质问的是，这样一件影响到广大市民日常生活的大事，事先为什么不召开听证会征求市民的意见？如何保障“私改公”范围内的小区业主们的合法权益？
而随着方案的实施，冲突事件频发。据当地媒体报道，昆明创意英国小区的泰晤士大道长550米，是昆明启动的第一条“私改公”道路，小区近3000名业主近万名住户，对这一举措反应强烈。随后，小区临时业主代表们为此先后与区、市等建设部门有关人员进行了几次对话。
【解析】
“私改公”新政缺了什么？
刘圣中（南昌大学公共管理系教授）
一项意在解决城市交通拥堵的利民新政竟然引起不大不小的群体事件，这不禁让我们思考，昆明“私改公”政策究竟缺了什么？
私改公政策的动机毫无疑问是好的，希望通过道路交通的整理和疏通来理顺昆明市交通拥堵的问题。但是这一政策缺乏了对很多影响政策合法与合理性的重要变量的考量，因此遇到了重重阻力。
首先，可以说“私改公”政策缺乏了对民意的尊重。据媒体报道，昆明市相关政策的出台在一个很短的时间内，当相关法规出台时，很多住在小区内的业主完全不知情。让他们感到气愤的是，小区的共同利益在自己完全不知情的情况下就被政府改掉了。这就是对民意的忽略和不尊重。这是当下很多地方政府制定公共政策的时候容易犯的错误，尽管当局的出发点都是本地的公共利益，但是，由于没有充分考虑当事人的利益和感受，结果一个个动机良好的政策却遭到利益相关人的强力反对。
其次，“私改公”政策缺乏对法律的尊重。《物权法》的出台第一次明确规定了对个人财产权的保护，规定指出“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。2007年9月修订的《物业管理条例》也明确规定了业主、物业服务企业不得擅自占用、挖掘物业管理区域内的道路、场地，损害业主的共同利益。这两大法律法规实际上明确了个人权利的包括个人共有权利的不可侵犯性。尽管我国相关法律也规定国家政府有权征收土地从事公共项目建设，但是这一条规定不应该和前二者相冲突，征收土地必须在充分保护公民权利的基础之上，否则就有侵权之嫌。
昆明市的做法恰恰存在这样的问题。昆明市政府在没有征得相关人的同意的情况下，单方面公布将部分小区道路改变公共道路，这样做尽管是以改善公共交通为名，但是却忽略了早已合法存在的，并被许多业主共享和使用的小区公共道路实际上已经部分地成为私人财产这一现实（至少在使用权的意义上是这样的）。在没有任何协商和补偿的情况下，简单地宣布小区道路“私改公”，这就严重地缺乏了对法律的尊重。
再次，该政策还缺乏了对现实的尊重。对“私改公”政策来说，现实性是昆明市长期以来在城市规划上的混乱和无序，这是导致昆明市交通堵塞问题的根本原因。一些小区的建设当初在规划时就因为受到各个因素的的干扰没有合理布置，因而出现今天的问题。面对这样广泛而深远的问题，新政希望动用政府权威在最短的时间内彻底改变面貌，这样的念头就忽略了现实问题的复杂性和艰难性。
期望在极短的时间内彻底改变交通问题势必导致追求高效率的强力执行问题。而在效率的标准下，公平和利益保护问题就容易被忽略。反过来，利益被侵犯的公民一定会极力反对，这样则会阻碍政策的执行效率。过去的混乱规划已经形成了今天昆明市无序的交通和布局状况，也形成了今天的既定利益格局。如果新领导上任就要彻底改变这种利益格局，即使看起来很公共化，但是背后可能伤害一部分人的利益，并且这种伤害可能随着强力政策的推广，范围不断扩大。如果一项新政策不是给更多人带来福祉，而是会让越来越多的人受到利益伤害，那么这项政策的正当性何在呢？冠冕堂皇的公共利益遮盖不住少数人利益损伤的痛苦和公共利益最终成为无本之木的虚幻结果。
所以说，一项新政策的出台不可以不尊重直接的民意、基础的法律和客观的现实。这三大要素至少是公共政策的重要影响因子。
“私改公”是一种
多数人的暴政
萧坊（特约评论员）
在昆明的这一次“私改公”风波中，如果说小区道路只是涉及少数人的利益，那么，城市公用道路则是一种不折不扣的公共福祉了。边沁认为：“公共利益决不是什么独立于个人利益的特殊利益。”一个社会的公共利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之和，而国家介入产权的目地，就是为了实现“最大多数人的幸福”。在我们传统的行政法视野中，“公益优先”是一条重要的价值取向。这表明，公益与私益不仅存在一致性，而且也可能存在冲突。而公益征收，就是二者对立的体现，为了公共利益，公权力公有强制征收私人或集体共有财产。
“私改公”的本质，就是公益与私益之间的一种冲突了。但是，为了“多数人的幸福”，是否就意味着公共利益可以随时凌驾于私人产权之上？如果可以的话，这又何尝不是一种暴政，一种多数人的暴政。正如英国学者哈特所指出的：“我们应该要知道，权力掌握在多数人手里的民主原则，并不意谓掌握权力的多数，即可不尊重少数的意志。”公共利益的合理性基于“公共权利”，但这并没有给予这种权利以“强”凌“弱”的充足理由。在现实中，私人利益是行政法中最容易遭受公权力侵犯的利益，而公权力的行使，往往披着的就是“公共利益”的合法外衣。
“私改公”，可以说，也是一种产权的重新配置。但是，很显然，这种产权配置不是在市场讨价还价的体制上进行的，而是政府强制推行。制度经济学的“诺思悖论”告诉我们，由国家界定和保护产权可以产生规模效益，但竞争和交易费用的双重约束往往导致无效或者低效的产权结构。也就是说，国家权力是经济发展的一个条件，但同时又不可避免对个人财产权利造成限制和侵害。
经济要发展，城市交通要通行无阻，这些我们都理解。但有一点必须明了：相比大多数人和国家机器，小区业主作为少数人，他们显得更无力。如果弱者总是成为输家，政府就须反思。毫无疑问，公共利益行使的前提之一，就是必须有效平衡其与私人利益之间的冲突。公益优先并不是无条件的，国家剥夺公民财产权，必须以法律规定和补偿为前提，否则违法。
“私改公”使小区业主的日常生活受到干扰，使他们的合法权益受到损害，他们就应该为此获得补偿。而且，公共利益的实现必须遵循正当法律程序。在昆民的这个“私改公”中，我就很想知道，这个项目与小区业主的生活息息相关，有没有经过听证？小区业主同意不同意？私改公，本意是为了缓解交通，是为公众谋利益，可好事最终却演变成了侵犯公民财产权的侵权行政行为，在我看来，关键还在于信息公开、说明理由、听取意见等基本程序规则缺失。行政暴力不仅侵害了公民的财产权，也削弱了行政的权威。
当然，这也暴露出了城市规划一些弊病，可以说，正是粗陋的城市规划引发了这一系列矛盾冲突。现在，城市规划已经沦为某些地方政府的提款机，还是推升房价的罪魁祸首。众所周知，新的《城乡规划法》已与今年1月1日实施。在新的《城乡规划法》中，一个亮点是突出了民众参与，规定规划在报批以前应当予以公告，采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但是，理论是灰色的，而生活之树常青，再好的法律也要由人来执行。公共参与城市规划虽然体现的是城市建设中的民主价值观，但老百姓最关心的，还是怎么落到实处。
【路径】
决策过程何时大修？
蒋明（特约评论员）
如果仅仅从城市规划的角度来看昆明“私改公”事件，那么与此类似的事件不在少数。
今年7月，由于武汉大学的反对，武汉市二环线建设项目的一部分——珞狮路高架桥项目，被迫停工；此前数年，深圳市斥资数亿进行的深南大道改造工程引发争议一片。
当时，在深圳举行的道路修缮新闻发布会上，副市长吕锐锋就明确说，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基础设施，是城市环境的重要组成部分，是一座城市的亮点和品牌，更是现代化、国际化城市的标志和城市繁荣发展的象征。”
此前，深圳市市长许宗衡曾经表示，重修深南路一开始压力会比较大，但是他坚信一旦道路修好，大家就能理解最初的决策。实际上，最后很多市民仍然不买账。而这背后的根本性问题与昆明“私改公”一样在于决策过程的本身。
“实际上在我们主动到相关部门诉求之前，没有任何人同我们进行过协商。”昆明一小区业主说，小区业主自发在小区内集会表达诉求的过程中，他曾向来现场的一位建设部门的官员发问：是否统计过小区的停车位和拥有车辆的情况？是否统计过每天通过小区通道的车辆数据？该官员坦诚地说没有。
与昆明相似，在深圳，深南大道等道路是否该重修，怎么修，道路专家只看技术问题，但是对于政府和市民来说，更大程度上是公共事务管理问题。“深圳市财力很强，每年四五百个亿的财政收入，这些钱该怎么花，公共管理的决策一旦失误，损失是巨大的。”深圳市一位从事城市规划的人大代表说。
“在西方，公共物品和公共设施，是由纳税人花钱购买，因此具有一个根深蒂固的理念，就是公共财产应该注意物尽其用，以此来降低公共成本。”深圳大学管理学院马敬仁教授说。
在西方国家，一个公共决策提案被提出后，要制定政策规划，然后通过代议制机构讨论，到底要不要进行，如果进行，要花多少钱，再经过很多轮的听证会，然后再制定预算。
而在我国，类似于道路重修这种涉及到市民整体利益的公共事务，从规定上看还只是政府职能范围，市民没有充分的参与，更没有决策权。
“要修哪些路，这样的事情可能上人代会讨论一下，但是怎么修，花多少钱修，这肯定不是讨论的范围。”马敬仁说。而恰恰是这些问题，因为涉及到绝大多数市民的利益，市民普遍关心，又没有适合的参与渠道。