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摘 要：当前关于农村土地经营权流转的争论比较激烈，经济法赞成符合社会整体利益的流转。农地流转的市场化是基本方向，但应注意解决好市场失灵和政府失灵问题。要在经济法“提升社会效率、实现实质公平”这两大目标指引下完善立法，坚持适度干预和维护合理竞争原则，明确政府、社会中间层、市场主体的权利义务。
关键词：农地流转；农地经营；经济法；立法建议
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）15-01-05
Study on the Transferring Right to Farmland Management from the Perspective of Economic Law
Cheng Hua
（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）
Abstract：There is an intense debate on transferring right to farmland Management in China. Economic law approves farmland transferring which promotes social public interest. It can be expected that market-oriented transferring is a trend. We need to solve the problem of market failure and government failure. The goal of law is to improve social efficiency，achieve substantial fairness. Legislation should adhere to the principle of moderate intervention and reasonable competition. Legislation should define the rights and obligations of government，intermediary organization and trader.
Key words：Farmland transfer；Farmland management；Economic Law；Legislative Proposals
全国人大常委会2002年通过《农村土地承包法》，“农村土地经营权流转”首次被写进国家的基本法律，此后中央及地方先后出台了一些政策和制度。2008年中共十七届三中全会召开后，我国农村土地的流转速度明显加快。据农业部统计，截至2014年6月，全国家庭承包经营耕地的流转面积已达0.25亿hm2，占家庭承包耕地总面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户367万户，合作社98万个。流转类型主要有转包、合作、转让、互换、入股和租赁等。农地流转和农民工进城一样，是我国20世纪80年代初实行家庭联系承包责任制改革以来的重大社会现象。流转实践如火如荼，但关于如何流转及政府应扮演何种角色，在政、学界的争议还比较大，立法也不够完善，急需要从理论上回应。当前法学界参与这场讨论的主要是一些来自民法研究领域的学者，农地流转显然不仅涉及私法上的问题。经济法是调整宏观调控关系和市场规制关系的、公私兼顾的法律规范，农地流转过程所呈现的一些弊端大体可分别归类为经济法所致力解决的市场失灵和政府失灵现象。从经济法视阈审视农村土地流转现象，有助于厘清政府干预与市场自治的边界，在平衡效率与公平的基础上解决好个体营利性和社会公益性之间的矛盾，实现经济和社会的良性运行。
1 当前关于农村土地经营权流转的争论
1.1 自由市场学派 自由市场学派主要来自经济学界，重点关注农业生产领域的效率和生产者自由，推崇市场机制，强调自由竞争，反对国家干预。自由市场学派指出：第一，2007年颁布的《物权法》已承认农村土地承包经营权的物权属性（以前有债权和物权之争），则农民有权按照自己的意愿流转土地，无论流转对象是村集体经济组织内部成员还是来自城市的企业。按照科斯的交易成本理论，在土地问题上要赋予农民更多的财产性权利，实现承包经营权的二次物权化（实质效果接近私有化），以润滑交易。第二，城市工商资本下乡，实现城乡生产要素的双向无障碍流动，正是解决“三农”问题的根本途径。农民可通过土地流转获得在城市安家立业的“第一桶金”。第三，政府的角色仅在于制定交易规则，解释并强制执行规则。例如城市资本下乡，政府只需审查：农民是否基于自愿而流转；租金是否由双方协商决定及支付是否有保障；企业获得土地后是否用于农业。
1.2 小农经济学派 小农经济学派主要来自社会学界。受美国社会学家帕森斯等人的结构功能主义影响，他们特别重视社会的秩序和稳定。其主要观点是：第一，由于农民的有限理性，政府应继续坚持当前以分户经营为基础的农地制度，禁止大规模农地流转尤其是城市工商资本下乡。否则，会破坏农村原有的社会结构，重演“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的历史悲剧，在城市形成大量的贫民窟。遭遇经济周期时必然引发社会动荡，因为失去了土地的农民已无家可归。第二，当前以留守老人和妇女种田为特征的小农经济，从社会整体角度看劳动生产率确实很低，由于精耕细作，土地产出率却很高。“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济虽很难致富却实现了社会稳定。农民可自由进城但城市资本不能自由下乡，以代际分工为基础的半工半耕的生产模式，实际最符合农民根本利益。第三，从根本方向上讲，中国解决“三农”问题的核心乃重建农民的生活方式而非发展高效农业。因为农产品的需求弹性较低，农业的供给能力越强，价格就越低，农民的处境反而越差。小农经济学派将自由主义者的主张称为农业现代化激进主义[1]。 上述两派都自称是农民利益的真正捍卫者，其中不乏一些知名的经济学家、社会学家。这场争论对执政者的决策、流转实践均产生了重大影响。政策与制度上的过于宏观性及各地力度、方式迥异的流转即为例证。争论涉及市民社会与政治国家的关系问题，即政府如何面对实际上正在发生的土地流转行为。与民法的个体本位主义不同的是，经济法乃市民社会与政治国家之间的均衡解，以维护社会整体利益为己任。在经济法学者看来，尽管土地的自由流转存在种种弊端，若政府能够通过合理矫正措施来获得社会福利的净增量，则流转是应予以提倡的。经济法尊重个体利益的实现，但更关注宏观效率和社会实质正义。一些地区的成功实践已经表明，政府的适度干预既回应了小农经济学派对秩序和公平的关切，也实现了自由市场学派孜孜追求的效率改进。趋利避害，经济法对土地流转持一种积极又审慎的态度。
2 农村土地经营权流转的经济法调整必要性
经济法对农土流转市场的调整源于市场和政府的双重失灵。福利经济学第一基本定理认为，只有具备特定条件时经济才会达到帕累托效率。在一些情形下这种效率难以实现而产生政府干预的理由，经济学家称之为市场失灵。政府失灵则指政府在资源配置问题上的低效甚至无效。笔者根据湖北、安徽、四川、河南及江西5省的13个市县2013年以来在媒体上发布的农地经营权流转调研报告，对失灵现象进行了梳理。
2.1 农村土地经营权流转中的市场失灵 理想的土地经营权交易市场是完全竞争市场，有多个土地经营权流入方和流出方，双方可以自由选择对方，任何一个交易参加者对市场均衡价格的影响都微不足道。然而农地在目前仍然暂被赋予一定的社会保障功能，交易只是准市场化的。可以预见的是，市场化的农地流转制度将是今后的基本方向。因此，对照完全竞争市场实现的条件进行分析意义重大。市场失灵的第一个表现是信息的不完全问题。土地经营权流入方和流出方都在寻找最佳的交易对象，即使符合条件的候选交易者存在，由于信息不畅难以达成交易。截至2013年12月，湖北省D市（全市12个镇）只有3个镇建立了土地流转服务中心，村级土地流转服务站基本没有成立。交易者普遍反映获取供需信息、发现均衡价格比较困难。第二是竞争失灵的问题。一些地方至今不允许县域以外的企业下乡流转土地，造成买家之间的竞争不足，流转价格偏低，农民利益受到损害。第三是公共产品供应滞后的问题。一些专业大户、企业流入土地后，通常需要进行土地整理，并由此牵涉到电力供应及水利设施、道路重建问题。由于公共产品的收益外溢问题，纯粹的市场机制难以解决，这大大制约了流入方的交易积极性。第四是市场的不完全问题。完全市场会提供所有的产品和服务，且提供的成本低于个人的意愿支付。但是在不完全市场上，即使提供的成本低于个人的意愿支付，仍缺少一些产品和服务。例如当前在很多地方都缺少土地流转中介组织、及支持土地流转的信贷、农业保险服务。第五是宏观经济失衡，即经济人的个人理性导致集体的非理性。如农地流转后用途的非粮化甚至非农化现象，对我国的粮食安全造成威胁。2014年6月，河南省地方经济社会调查队发布的《河南省农村土地流转情况调查报告》显示，土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至2014年的60%。
2.2 农村土地经营权流转中的政府失灵 政府失灵的表现形式主要有：一是政府对市场的过度干预。为创造政绩，一些地方甚至下达了年度流转任务，并作为考核内容分解到乡村的基层干部，于是出现了不顾农民意愿强行推动流转的现象。若农民对承包经营权的物权属性认识不足，基层干部与流入方的私相授受即可顺利实现。如豫西某县的一个村庄的土地，由村干部做主，全部流转给当地一个大户栽种果树，签订了10a以上且流转费低于500元/667m2（市场价700元/667m2以上）的流转合同。从经济学上分析，土地使用权的大规模供给即供给曲线的右移，会导致均衡价格下降。这对维护农民利益是很不利的。二是政府的运行效率低下。市场交易高效进行的前提是各方主体的权利界定清晰。各地调研报告反映，尽管《物权法》已经颁布多年，承包经营权的确权颁证工作进展相当缓慢。没有一纸证书在手，农民怕流出去的土地到期无法收回，宁可抛荒也不愿意流转。三是权力寻租。一些大企业老板为获取市场价格与权力价格之间的差额，通过行贿等方式对当地的权力执掌者施加影响。政府官员对流转后的土地用途非农化视而不见。四是应由政府提供的公共产品的供应不足。关于交易平台的建设，河南省人大常委会联合调查组2014年8月的调查显示，只有41.3%的农户反映当地乡或村建有土地流转服务组织，38.2%的农户反映当地没有，还有20.5%的农户不清楚当地是否有这样的组织。在该省的X市，由于水利、电力等基础设施的建设与管理滞后，流转大户抱怨“一天浇不了几亩地”。此外，由于土地流转纠纷调解仲裁机制不完善，一些矛盾难以得到及时解决，影响到社会稳定。
3 农村土地经营权流转的经济法调整目标
经济学家萨缪尔森认为，在包罗万象的政府职能中，政府对于市场经济主要行使3项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长。经济法对此予以赞同。坚持社会利益本位观的经济法，其关注点在于经济秩序的健康、安全与效率化；社会资源与机会的合理保存与利用；社会弱者利益的保护等。
3.1 提升社会效率 农村、农业领域的效率是否仍需大力提升，经济法对此的回答是肯定的。著名学者黄宗智曾指出，“中国小农及乡村发展所面临和需要解决的基本问题是乡村过密和内卷化，即没有发展的增长，农村人口数量过稠和有限可用资源之间的紧张关系。”1949年至1990年左右，一方面我国农村存在严重的人地矛盾，另一方面又只有极少数人能流向城市。广大农民长期被固定在产出有限的土地上，人力资源不能得到合理利用，高效率的产业分工无法形成。边际收益递减规律是解释我国农村长期贫困的关键因素。2003年后国家对“三农”的支持力度加大，农村综合生产能力明显提高，但城乡发展不平衡依然是当前突出的社会问题。据国家统计局数据，2014年我国城镇居民人均可支配收入28 844元，农村居民纯收入9 892元，城乡居民收入比达2.92∶1，仍与2001年的2.90∶1基本持平。从国际经验来看，那些农业落后、农民贫困的国家，没有一个能真正步入现代化。可以说，以规模经营为特征的农业现代化的实现，在很大程度上就决定着整个国家现代化的进程。我国有近9亿农村人口，其中2.6亿农民工已经转移到城镇就业。这些走出去的农民工及部分留守人员无力经营自己的承包地，希望进行有偿流转。这是实现农业现代化的一个重大契机，政府应利用这一宝贵机遇来促成农业领域的资源优化配置。 经济法是市场领域的政府干预法，自然以效率作为优先目标。从马克思主义角度看，允许、引导土地流转，实际上就是根据生产力发展的客观要求对生产关系做出调整，这与经济法的宗旨是一致的。流转实践表明，帕累托效率改进这种理想状态的实现并非难事。以湖北省Y市Z镇为例，第一种情况是抛荒地经流转后的再次利用。如Z村的花椒种植，每个农户在丰产年可分红3万余元。第二种情况是未抛荒地的流转，有利于剩余劳动力走向城市，其中少部分人仍留在农业企业打工，形成了新的社会分工。Q村的村民们将责任田转给蔬菜老板，在获得每667m2每年1 000元流转费的同时，常年在地里打工，月收入稳定在2 000元左右，成为拿月薪的农民。在河南省W县，H生态农业合作社流转M村的133.33hm2以上土地，使全村85%的劳动力从土地上解放出来外出打工，改变了过去“候鸟”式的生活模式。河南省的S县L村对原有的84.33hm2耕地进行流转整合，打掉田埂，还产生了新增耕地10.33hm2的效果。上述例子的共同特征是，在不使任何人利益受到损害的前提下至少增进了一部分人的利益。
效率有个体效率和社会效率之分，个体效率的最大化并不必然导致社会整体效率的最大化。经济法适用“社会整体效率优于个体效率的原则”，立足于整体观和发展观来干预市场经济活动[2]。“社会效率目标”主要指经济方面但不限于此，还包括与经济相关的社会效益和生态效益。就农地流转而言，其关注重点在于农民整体意义上的收入增加、劳动生产率提高，国家粮食安全、农地的可持续利用能力等。例如，实践中出现的大规模“非农化、非粮化”经营活动，从微观上可能是理性的效率改进，但显然有悖于经济法的“社会效率”标准。
3.2 实现实质公平 经济法所追求的公平是实质公平、结果公平，而不仅仅是形式公平和机会公平，它主张从每个人都应当公平地享有社会财富的角度实现经济上的正义。它以现实中的人的不平等为前提，要求根据人的具体情况对社会资源作具体分配，实现有条件的差别待遇。具体而言，就是要真正将农业、农村、农民作为整个社会中弱势的一方进行对待。例如，在城市工商资本下乡流转土地的问题上，笔者认为：第一，不能一概视为小农学派所称的“洪水猛兽”。若城市工商资本能促进城乡生产要素的平等交换，明显缩小城乡差距，体现的是带动效应而非挤出效应，政府就要大力鼓励。实践亦证实，城市工商资本在荒地改造、良种培育、农产品深加工与流通、及高投入的园艺与经济作物生产方面具有明显优势，即进入农村主要是做传统农户无法做到的事情，而非替代农户。城市工商资本的竞争“亮点”在于雄厚的资金和特有的技术，应致力于可以有效监控劳动过程的标准化作业领域（精准农业）。第二，也要警惕城市工商资本对社会公平的损害。在现实中，某些地方政府表现出较强的规模偏好，不顾农村剩余劳动力转移与城镇化水平的硬约束，以行政命令推动土地集中，出现了经营几万hm2甚至上千hm2的经营规模，农民的就业生存权利、农村生活秩序受到影响。因此，本文也不赞成自由市场学派所称的完全自由下乡。由于经济上的巨大差距，城市资本在和作为流出方的农户的博弈中明显处于强势地位。而且在农地流转价格的竞争中，城市资本和作为流入方的一般农户相比，同样处于优势地位。这就要求政府对弱势者进行倾斜式保护。例如，帮助农民建立利益分享和增长机制，鼓励农民以土地入股，提高农民的组织化程度，实现与资本的平等对话，出台支持适度规模的家庭农场的政策[3]。
实质公平的另一层含义，是要实现最大多数人的幸福、利益和发展。拉美的一些国家在这方面有沉重教训。20世纪70年代，为推动经济快速起飞，这些国家普遍实施了农村劳动力转移的发展战略，南美的农业竞争力也一举名列前茅。极少数留在农村的农户富裕了，但成为新市民的农民陷入贫困，社会阶层严重分化，治安混乱。在我国当前，推行适度规模经营是一种兼顾效率与实质公平的措施。规模经营源于经济学上的规模经济理论，是指调整生产要素时所呈现的农产品的长期平均成本下降的趋势。在长期平均成本曲线最低的那一点所对应的产量，即为最佳规模。农业的规模经营通常表现为土地规模经营。考虑到我国农村人口众多，向城市转移的任务艰巨，土地经营规模的最佳值还不能从纯粹经济学角度上去计算，而应该从土地供给的约束性去理解，即政府应因地因时对单个生产者的土地经营规模进行控制。当前农民在家种地的机会成本是外出务工收入，从遏制农村与农业的衰败出发，应该使农民获得与城镇居民同等的收入，这样他们才会安心务农，以经济人的理性对土地进行合理投入和科学管理。即这里的土地经营规模最好以城镇居民的收入作为尺度[4]。按照2104年公布的统计数据，笔者测算，在湖北孝感市，每个农户种大约8hm2地即可实现城乡收入大致均衡。郭庆海测算的吉林省中部玉米产区的最低规模面积为10hm2。这一规模虽然与北美动则上百hm2的农场相比偏小，但完全可以接纳现代生产要素的使用。而且有关研究数据还表明，土地经营规模过大会导致土地产出率下降。以牺牲土地产出率为代价，过度追求劳动生产率的提升，显然不符合我国“耕地资源紧张”的基本国情。
4 农村土地经营权流转的经济法调整建议
根据以上分析，国家对农地流转的法律调整既涉及到宏观调控问题，又涉及到微观的市场规制问题。由于立法主旨的局限性，我国现行的《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》难以承担这样的重任。例如按照《物权法》，农民的土地承包经营权属于物权，但《农村土地承包法》又规定“土地承包经营权的转让，应当经发包人同意”，这显然是个典型的债权转让思维，否认了物权的对世性和绝对性。从流转实践来看，也出现了立法中未考虑到的情形，如股权型流转。由于正式立法的滞后，当前真正能对农地流转起调整作用的是由中央和地方颁布的一些非立法性质的规范性文件，或者说我国农村正处于主要用政策治理的阶段。政策主要依靠宣传和教育手段加以贯彻，对违反者一般只进行党纪政纪处分，不进行法律制裁。在审判实践中，政策也不被法院视为正式的适用依据。这是现实中很多地区流转秩序混乱的重要原因。我们需要将比较好的政策及时转化为明确的法律规则。由于“三农”问题的特殊性，建议以经济法的社会效率和实质公平目标为指引，出台一部《农村土地流转法》，或对现行《农村土地承包法》进行全面修订。 4.1 法律调整的指导原则 首先是适度干预原则。干预只有适度和恰到好处才能发挥积极作用。强行推动农地流转和一概禁止流转，都是过度干预的表现。适度原则取决于经济发展的成熟度及市场规则的完备程度，取决于政府对国情和特定发展阶段的正确认知[5]。同样面临人地关系紧张的日本在这方面值得我们借鉴。为提高农业劳动生产率，缩小农民与工人的收入差距，日本1961年通过了《农业基本法》，开始允许农地流转，由于土地过于细碎且农民对租借土地存有疑虑，纯粹市场机制的效果不是很明显。于是又在1975年修改了《农业振兴区域整备法》，1980年制定《农用地利用增进法》，指导各地建立促进农地流转的组织化体系。其中，“农地保有合理化法人”在流转中发挥重要中介作用，即租入分散的农户土地，在整合后又出租给经营者。这种特殊法人由政府参与发起、并给予一定资金支持。此外，日本政府也意识到自发的市场交易不一定能保证农地流转的方向，在1993年的《农业经营基强化法》中规定，农地应主要向那些在改善农业经营效率和扩大规模有积极性的“认定农业者”集中。“认定农业者”经市町村认定后，可获得优惠政策支持。在20世纪20年代，法国为促使小农场扩大规模，在《农业指导法》中规定，国家成立“土地整治与农村安置公司”，收购小片土地，经过整治后卖给中等规模的农民[6]。适度干预原则有两项要求，第一，国家干预必须有法律依据，即干预具有正当性。第二，在干预时应当谨慎行事，符合市场机制自身的运作规律，不可因干预而压制了市场主体之经济自主性和创造性[7]。其次是合理竞争原则。竞争是人类文明社会赖以发展的源泉，为社会带来空前的财富和极大的福利。但竞争不能是完全自由放任的。经济法主张一种有序的、强度适中的竞争。政府是农地流转秩序的维护者，不能代替农户流出农地，流入方只能通过公平公开的市场机制获得农地。对可能导致土地用途非农化、非粮食化的恶性价格竞争，政府要予以规制。由于各地农地资源禀赋及耕作条件不一样，农地流转的价格比较，实际上只在一定区域内才有意义，故原则上不赞成那种整个乡镇、一次性的大规模流转。因为只有通过多主体的竞争所形成的看得见的价格，农民才能真正从内心接受。为维护合理竞争局面，授权地方政府制定单个经营主体的流入土地面积的上限是很有必要的。
4.2 流转关系中各方的权利义务 经济法传统上的分析社会结构和社会关系的模式为“政治国家—市民社会”，然而，随着经济形势和社会形态的演变，“二元”法律结构已经难以有效划分实存法。社会中间层的大量涌现，既履行了原来由政府承担的某些职能，也替代了原来由市场主体享有的某些职能，能在一定程度上弥补“双重失灵”。因此，当前应采用“政府—社会中间层主体—市场主体”的三元框架的范式[8]。在立法上也遵循这个思路，明确各方的权利和义务。
作为干预主体的政府，在农地流转关系中的职责可概括为引导、支持、保护和监督。具体讲，第一是市场准入的监管。现实中的大老板经营失败后溜走、留下烂摊子，影响社会稳定的事例并不少见，这提醒我们，不是什么企业、什么人都可以流入土地的，要对流入方的经营农业的能力进行审查。二是对市场主体的运行进行监督。对擅自改变农地用途的行为、损害农民利益的行为要进行处罚。三是宏观调控，即利用计划、财政、税收、金融、价格管制、产业调节等手段引导、支持、促成农地的流转。如对规模适度的家庭农场给予特殊补贴和信贷优惠。四是公共产品的提供，包括政府直接提供和鼓励社会中间层提供2种方式。例如水、路、电的整治，交易平台的建设。五是要抓紧完成农地的承包权确权颁证工作。只有权利清晰了，农民才敢放心交易。由于确权后所导致的物权属性强化，地方政府的既得利益缩水，基层干部对这项任务不太感兴趣，确权工作进展缓慢。这需要中央采取果断措施推进。
社会中间层主体主要起到润滑交易的作用，包括农地流转中介组织、农地经营者协会、产权交易所、评估机构、纠纷调解机构、政策性银行、政策性保险公司等。这些机构通过提供服务，降低了交易成本。应该在立法上明确他们的地位和功能。例如，从我国国情出发，乡镇的土地流转服务中心可暂定位为事业单位，待农地流转市场发育成熟后再与政府脱钩，成为纯社会性中介服务组织。由于社会中间层主体代替政府提供了部分公共产品，因此有权获得一定的财政拨款及税收优惠政策。
市场主体主要是指流出方和实际经营农地的流入方。市场主体的权利表现为：一是经济自主权。即是否流入流出，由交易双方自己做主，尤其是要尊重农民的意愿。不从农民真正意愿出发而强行改变生产关系，我们在建国后有惨重教训，人民公社化运动即为例证。消费者主权原则认为，个人才是自身需要和快乐的最佳裁判[9]。基层干部经常大惑不解的是：流转价格已经接近甚至超过种田的净收入，但农户依然不愿转出。这里就存在由外人代替农民做出效率判断的问题。孝感市的调研发现，一些老农民甚至将锻炼身体等情形也视为种田所产生的效用，此时的流转未必就是帕累托改进。总之，我们要相信农民的理性判断。中国农民有极强的忍耐力，他们自己选择了某种生活方式和道路，再苦再累一般也不会怨天尤人，这种韧性是中国社会稳定的基础。但若被强力驱离土地，就可能引发社会危机[10]。市场主体的第二个权利为获得国家支持权。这种权利缘于农业农民的弱势和农业巨大的正外部性。市场主体的义务主要是服从、配合政府的市场规制与宏观调控。浙江种瓜产业大户朱某在江西省流转土地的失败折射出了相关法律缺失的问题。朱某拟租赁33.33hm2地种植优质西瓜，涉及农户300多户，由于少数几户农户抬价导致交易不能发生。从法理上看，即使是权能齐备的所有权也并非绝对不受限制，承包经营权作为一种用益物权，当然也不例外。为提高效率又不强行驱离，规定“农户在必要情形下承担换地义务”显然是合理的。
5 结语
经过多年的发展，我国已经成为举世瞩目的经济大国，但城乡发展不平衡的问题仍比较突出。引导农村土地经营权流转，实行适度规模经营应是我国政府的坚定选择。当前，农村的最低生活保障、新型农村合作医疗等社会保障制度正在完善，进城农民工的工资因劳动力供给的短缺趋势正逐步上升，城市房价基本稳定，新生代农民工的留城定居愿望强烈，这一切都是推进农地经营权流转的有利条件。2014年11月，中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，文件精神与经济法的理念不谋而合。笔者期待这些好的政策能尽快转化为法律，并得到严格实施。如此，中国农村和农民的“华丽转身”、城乡的“平起平坐”指日可待。
参考文献
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[9]郭庆旺，杨志勇等译.[美]斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：50.
[10]夏先鹏.农村土地流转中的发展机遇与风险[A].杨家学.中国新农村法制建设研究[C].北京：法律出版社，2009：125.
（责编：徐焕斗）
关键词：农地流转；农地经营；经济法；立法建议
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）15-01-05
Study on the Transferring Right to Farmland Management from the Perspective of Economic Law
Cheng Hua
（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）
Abstract：There is an intense debate on transferring right to farmland Management in China. Economic law approves farmland transferring which promotes social public interest. It can be expected that market-oriented transferring is a trend. We need to solve the problem of market failure and government failure. The goal of law is to improve social efficiency，achieve substantial fairness. Legislation should adhere to the principle of moderate intervention and reasonable competition. Legislation should define the rights and obligations of government，intermediary organization and trader.
Key words：Farmland transfer；Farmland management；Economic Law；Legislative Proposals
全国人大常委会2002年通过《农村土地承包法》，“农村土地经营权流转”首次被写进国家的基本法律，此后中央及地方先后出台了一些政策和制度。2008年中共十七届三中全会召开后，我国农村土地的流转速度明显加快。据农业部统计，截至2014年6月，全国家庭承包经营耕地的流转面积已达0.25亿hm2，占家庭承包耕地总面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户367万户，合作社98万个。流转类型主要有转包、合作、转让、互换、入股和租赁等。农地流转和农民工进城一样，是我国20世纪80年代初实行家庭联系承包责任制改革以来的重大社会现象。流转实践如火如荼，但关于如何流转及政府应扮演何种角色，在政、学界的争议还比较大，立法也不够完善，急需要从理论上回应。当前法学界参与这场讨论的主要是一些来自民法研究领域的学者，农地流转显然不仅涉及私法上的问题。经济法是调整宏观调控关系和市场规制关系的、公私兼顾的法律规范，农地流转过程所呈现的一些弊端大体可分别归类为经济法所致力解决的市场失灵和政府失灵现象。从经济法视阈审视农村土地流转现象，有助于厘清政府干预与市场自治的边界，在平衡效率与公平的基础上解决好个体营利性和社会公益性之间的矛盾，实现经济和社会的良性运行。
1 当前关于农村土地经营权流转的争论
1.1 自由市场学派 自由市场学派主要来自经济学界，重点关注农业生产领域的效率和生产者自由，推崇市场机制，强调自由竞争，反对国家干预。自由市场学派指出：第一，2007年颁布的《物权法》已承认农村土地承包经营权的物权属性（以前有债权和物权之争），则农民有权按照自己的意愿流转土地，无论流转对象是村集体经济组织内部成员还是来自城市的企业。按照科斯的交易成本理论，在土地问题上要赋予农民更多的财产性权利，实现承包经营权的二次物权化（实质效果接近私有化），以润滑交易。第二，城市工商资本下乡，实现城乡生产要素的双向无障碍流动，正是解决“三农”问题的根本途径。农民可通过土地流转获得在城市安家立业的“第一桶金”。第三，政府的角色仅在于制定交易规则，解释并强制执行规则。例如城市资本下乡，政府只需审查：农民是否基于自愿而流转；租金是否由双方协商决定及支付是否有保障；企业获得土地后是否用于农业。
1.2 小农经济学派 小农经济学派主要来自社会学界。受美国社会学家帕森斯等人的结构功能主义影响，他们特别重视社会的秩序和稳定。其主要观点是：第一，由于农民的有限理性，政府应继续坚持当前以分户经营为基础的农地制度，禁止大规模农地流转尤其是城市工商资本下乡。否则，会破坏农村原有的社会结构，重演“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的历史悲剧，在城市形成大量的贫民窟。遭遇经济周期时必然引发社会动荡，因为失去了土地的农民已无家可归。第二，当前以留守老人和妇女种田为特征的小农经济，从社会整体角度看劳动生产率确实很低，由于精耕细作，土地产出率却很高。“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济虽很难致富却实现了社会稳定。农民可自由进城但城市资本不能自由下乡，以代际分工为基础的半工半耕的生产模式，实际最符合农民根本利益。第三，从根本方向上讲，中国解决“三农”问题的核心乃重建农民的生活方式而非发展高效农业。因为农产品的需求弹性较低，农业的供给能力越强，价格就越低，农民的处境反而越差。小农经济学派将自由主义者的主张称为农业现代化激进主义[1]。 上述两派都自称是农民利益的真正捍卫者，其中不乏一些知名的经济学家、社会学家。这场争论对执政者的决策、流转实践均产生了重大影响。政策与制度上的过于宏观性及各地力度、方式迥异的流转即为例证。争论涉及市民社会与政治国家的关系问题，即政府如何面对实际上正在发生的土地流转行为。与民法的个体本位主义不同的是，经济法乃市民社会与政治国家之间的均衡解，以维护社会整体利益为己任。在经济法学者看来，尽管土地的自由流转存在种种弊端，若政府能够通过合理矫正措施来获得社会福利的净增量，则流转是应予以提倡的。经济法尊重个体利益的实现，但更关注宏观效率和社会实质正义。一些地区的成功实践已经表明，政府的适度干预既回应了小农经济学派对秩序和公平的关切，也实现了自由市场学派孜孜追求的效率改进。趋利避害，经济法对土地流转持一种积极又审慎的态度。
2 农村土地经营权流转的经济法调整必要性
经济法对农土流转市场的调整源于市场和政府的双重失灵。福利经济学第一基本定理认为，只有具备特定条件时经济才会达到帕累托效率。在一些情形下这种效率难以实现而产生政府干预的理由，经济学家称之为市场失灵。政府失灵则指政府在资源配置问题上的低效甚至无效。笔者根据湖北、安徽、四川、河南及江西5省的13个市县2013年以来在媒体上发布的农地经营权流转调研报告，对失灵现象进行了梳理。
2.1 农村土地经营权流转中的市场失灵 理想的土地经营权交易市场是完全竞争市场，有多个土地经营权流入方和流出方，双方可以自由选择对方，任何一个交易参加者对市场均衡价格的影响都微不足道。然而农地在目前仍然暂被赋予一定的社会保障功能，交易只是准市场化的。可以预见的是，市场化的农地流转制度将是今后的基本方向。因此，对照完全竞争市场实现的条件进行分析意义重大。市场失灵的第一个表现是信息的不完全问题。土地经营权流入方和流出方都在寻找最佳的交易对象，即使符合条件的候选交易者存在，由于信息不畅难以达成交易。截至2013年12月，湖北省D市（全市12个镇）只有3个镇建立了土地流转服务中心，村级土地流转服务站基本没有成立。交易者普遍反映获取供需信息、发现均衡价格比较困难。第二是竞争失灵的问题。一些地方至今不允许县域以外的企业下乡流转土地，造成买家之间的竞争不足，流转价格偏低，农民利益受到损害。第三是公共产品供应滞后的问题。一些专业大户、企业流入土地后，通常需要进行土地整理，并由此牵涉到电力供应及水利设施、道路重建问题。由于公共产品的收益外溢问题，纯粹的市场机制难以解决，这大大制约了流入方的交易积极性。第四是市场的不完全问题。完全市场会提供所有的产品和服务，且提供的成本低于个人的意愿支付。但是在不完全市场上，即使提供的成本低于个人的意愿支付，仍缺少一些产品和服务。例如当前在很多地方都缺少土地流转中介组织、及支持土地流转的信贷、农业保险服务。第五是宏观经济失衡，即经济人的个人理性导致集体的非理性。如农地流转后用途的非粮化甚至非农化现象，对我国的粮食安全造成威胁。2014年6月，河南省地方经济社会调查队发布的《河南省农村土地流转情况调查报告》显示，土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至2014年的60%。
2.2 农村土地经营权流转中的政府失灵 政府失灵的表现形式主要有：一是政府对市场的过度干预。为创造政绩，一些地方甚至下达了年度流转任务，并作为考核内容分解到乡村的基层干部，于是出现了不顾农民意愿强行推动流转的现象。若农民对承包经营权的物权属性认识不足，基层干部与流入方的私相授受即可顺利实现。如豫西某县的一个村庄的土地，由村干部做主，全部流转给当地一个大户栽种果树，签订了10a以上且流转费低于500元/667m2（市场价700元/667m2以上）的流转合同。从经济学上分析，土地使用权的大规模供给即供给曲线的右移，会导致均衡价格下降。这对维护农民利益是很不利的。二是政府的运行效率低下。市场交易高效进行的前提是各方主体的权利界定清晰。各地调研报告反映，尽管《物权法》已经颁布多年，承包经营权的确权颁证工作进展相当缓慢。没有一纸证书在手，农民怕流出去的土地到期无法收回，宁可抛荒也不愿意流转。三是权力寻租。一些大企业老板为获取市场价格与权力价格之间的差额，通过行贿等方式对当地的权力执掌者施加影响。政府官员对流转后的土地用途非农化视而不见。四是应由政府提供的公共产品的供应不足。关于交易平台的建设，河南省人大常委会联合调查组2014年8月的调查显示，只有41.3%的农户反映当地乡或村建有土地流转服务组织，38.2%的农户反映当地没有，还有20.5%的农户不清楚当地是否有这样的组织。在该省的X市，由于水利、电力等基础设施的建设与管理滞后，流转大户抱怨“一天浇不了几亩地”。此外，由于土地流转纠纷调解仲裁机制不完善，一些矛盾难以得到及时解决，影响到社会稳定。
3 农村土地经营权流转的经济法调整目标
经济学家萨缪尔森认为，在包罗万象的政府职能中，政府对于市场经济主要行使3项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长。经济法对此予以赞同。坚持社会利益本位观的经济法，其关注点在于经济秩序的健康、安全与效率化；社会资源与机会的合理保存与利用；社会弱者利益的保护等。
3.1 提升社会效率 农村、农业领域的效率是否仍需大力提升，经济法对此的回答是肯定的。著名学者黄宗智曾指出，“中国小农及乡村发展所面临和需要解决的基本问题是乡村过密和内卷化，即没有发展的增长，农村人口数量过稠和有限可用资源之间的紧张关系。”1949年至1990年左右，一方面我国农村存在严重的人地矛盾，另一方面又只有极少数人能流向城市。广大农民长期被固定在产出有限的土地上，人力资源不能得到合理利用，高效率的产业分工无法形成。边际收益递减规律是解释我国农村长期贫困的关键因素。2003年后国家对“三农”的支持力度加大，农村综合生产能力明显提高，但城乡发展不平衡依然是当前突出的社会问题。据国家统计局数据，2014年我国城镇居民人均可支配收入28 844元，农村居民纯收入9 892元，城乡居民收入比达2.92∶1，仍与2001年的2.90∶1基本持平。从国际经验来看，那些农业落后、农民贫困的国家，没有一个能真正步入现代化。可以说，以规模经营为特征的农业现代化的实现，在很大程度上就决定着整个国家现代化的进程。我国有近9亿农村人口，其中2.6亿农民工已经转移到城镇就业。这些走出去的农民工及部分留守人员无力经营自己的承包地，希望进行有偿流转。这是实现农业现代化的一个重大契机，政府应利用这一宝贵机遇来促成农业领域的资源优化配置。 经济法是市场领域的政府干预法，自然以效率作为优先目标。从马克思主义角度看，允许、引导土地流转，实际上就是根据生产力发展的客观要求对生产关系做出调整，这与经济法的宗旨是一致的。流转实践表明，帕累托效率改进这种理想状态的实现并非难事。以湖北省Y市Z镇为例，第一种情况是抛荒地经流转后的再次利用。如Z村的花椒种植，每个农户在丰产年可分红3万余元。第二种情况是未抛荒地的流转，有利于剩余劳动力走向城市，其中少部分人仍留在农业企业打工，形成了新的社会分工。Q村的村民们将责任田转给蔬菜老板，在获得每667m2每年1 000元流转费的同时，常年在地里打工，月收入稳定在2 000元左右，成为拿月薪的农民。在河南省W县，H生态农业合作社流转M村的133.33hm2以上土地，使全村85%的劳动力从土地上解放出来外出打工，改变了过去“候鸟”式的生活模式。河南省的S县L村对原有的84.33hm2耕地进行流转整合，打掉田埂，还产生了新增耕地10.33hm2的效果。上述例子的共同特征是，在不使任何人利益受到损害的前提下至少增进了一部分人的利益。
效率有个体效率和社会效率之分，个体效率的最大化并不必然导致社会整体效率的最大化。经济法适用“社会整体效率优于个体效率的原则”，立足于整体观和发展观来干预市场经济活动[2]。“社会效率目标”主要指经济方面但不限于此，还包括与经济相关的社会效益和生态效益。就农地流转而言，其关注重点在于农民整体意义上的收入增加、劳动生产率提高，国家粮食安全、农地的可持续利用能力等。例如，实践中出现的大规模“非农化、非粮化”经营活动，从微观上可能是理性的效率改进，但显然有悖于经济法的“社会效率”标准。
3.2 实现实质公平 经济法所追求的公平是实质公平、结果公平，而不仅仅是形式公平和机会公平，它主张从每个人都应当公平地享有社会财富的角度实现经济上的正义。它以现实中的人的不平等为前提，要求根据人的具体情况对社会资源作具体分配，实现有条件的差别待遇。具体而言，就是要真正将农业、农村、农民作为整个社会中弱势的一方进行对待。例如，在城市工商资本下乡流转土地的问题上，笔者认为：第一，不能一概视为小农学派所称的“洪水猛兽”。若城市工商资本能促进城乡生产要素的平等交换，明显缩小城乡差距，体现的是带动效应而非挤出效应，政府就要大力鼓励。实践亦证实，城市工商资本在荒地改造、良种培育、农产品深加工与流通、及高投入的园艺与经济作物生产方面具有明显优势，即进入农村主要是做传统农户无法做到的事情，而非替代农户。城市工商资本的竞争“亮点”在于雄厚的资金和特有的技术，应致力于可以有效监控劳动过程的标准化作业领域（精准农业）。第二，也要警惕城市工商资本对社会公平的损害。在现实中，某些地方政府表现出较强的规模偏好，不顾农村剩余劳动力转移与城镇化水平的硬约束，以行政命令推动土地集中，出现了经营几万hm2甚至上千hm2的经营规模，农民的就业生存权利、农村生活秩序受到影响。因此，本文也不赞成自由市场学派所称的完全自由下乡。由于经济上的巨大差距，城市资本在和作为流出方的农户的博弈中明显处于强势地位。而且在农地流转价格的竞争中，城市资本和作为流入方的一般农户相比，同样处于优势地位。这就要求政府对弱势者进行倾斜式保护。例如，帮助农民建立利益分享和增长机制，鼓励农民以土地入股，提高农民的组织化程度，实现与资本的平等对话，出台支持适度规模的家庭农场的政策[3]。
实质公平的另一层含义，是要实现最大多数人的幸福、利益和发展。拉美的一些国家在这方面有沉重教训。20世纪70年代，为推动经济快速起飞，这些国家普遍实施了农村劳动力转移的发展战略，南美的农业竞争力也一举名列前茅。极少数留在农村的农户富裕了，但成为新市民的农民陷入贫困，社会阶层严重分化，治安混乱。在我国当前，推行适度规模经营是一种兼顾效率与实质公平的措施。规模经营源于经济学上的规模经济理论，是指调整生产要素时所呈现的农产品的长期平均成本下降的趋势。在长期平均成本曲线最低的那一点所对应的产量，即为最佳规模。农业的规模经营通常表现为土地规模经营。考虑到我国农村人口众多，向城市转移的任务艰巨，土地经营规模的最佳值还不能从纯粹经济学角度上去计算，而应该从土地供给的约束性去理解，即政府应因地因时对单个生产者的土地经营规模进行控制。当前农民在家种地的机会成本是外出务工收入，从遏制农村与农业的衰败出发，应该使农民获得与城镇居民同等的收入，这样他们才会安心务农，以经济人的理性对土地进行合理投入和科学管理。即这里的土地经营规模最好以城镇居民的收入作为尺度[4]。按照2104年公布的统计数据，笔者测算，在湖北孝感市，每个农户种大约8hm2地即可实现城乡收入大致均衡。郭庆海测算的吉林省中部玉米产区的最低规模面积为10hm2。这一规模虽然与北美动则上百hm2的农场相比偏小，但完全可以接纳现代生产要素的使用。而且有关研究数据还表明，土地经营规模过大会导致土地产出率下降。以牺牲土地产出率为代价，过度追求劳动生产率的提升，显然不符合我国“耕地资源紧张”的基本国情。
4 农村土地经营权流转的经济法调整建议
根据以上分析，国家对农地流转的法律调整既涉及到宏观调控问题，又涉及到微观的市场规制问题。由于立法主旨的局限性，我国现行的《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》难以承担这样的重任。例如按照《物权法》，农民的土地承包经营权属于物权，但《农村土地承包法》又规定“土地承包经营权的转让，应当经发包人同意”，这显然是个典型的债权转让思维，否认了物权的对世性和绝对性。从流转实践来看，也出现了立法中未考虑到的情形，如股权型流转。由于正式立法的滞后，当前真正能对农地流转起调整作用的是由中央和地方颁布的一些非立法性质的规范性文件，或者说我国农村正处于主要用政策治理的阶段。政策主要依靠宣传和教育手段加以贯彻，对违反者一般只进行党纪政纪处分，不进行法律制裁。在审判实践中，政策也不被法院视为正式的适用依据。这是现实中很多地区流转秩序混乱的重要原因。我们需要将比较好的政策及时转化为明确的法律规则。由于“三农”问题的特殊性，建议以经济法的社会效率和实质公平目标为指引，出台一部《农村土地流转法》，或对现行《农村土地承包法》进行全面修订。 4.1 法律调整的指导原则 首先是适度干预原则。干预只有适度和恰到好处才能发挥积极作用。强行推动农地流转和一概禁止流转，都是过度干预的表现。适度原则取决于经济发展的成熟度及市场规则的完备程度，取决于政府对国情和特定发展阶段的正确认知[5]。同样面临人地关系紧张的日本在这方面值得我们借鉴。为提高农业劳动生产率，缩小农民与工人的收入差距，日本1961年通过了《农业基本法》，开始允许农地流转，由于土地过于细碎且农民对租借土地存有疑虑，纯粹市场机制的效果不是很明显。于是又在1975年修改了《农业振兴区域整备法》，1980年制定《农用地利用增进法》，指导各地建立促进农地流转的组织化体系。其中，“农地保有合理化法人”在流转中发挥重要中介作用，即租入分散的农户土地，在整合后又出租给经营者。这种特殊法人由政府参与发起、并给予一定资金支持。此外，日本政府也意识到自发的市场交易不一定能保证农地流转的方向，在1993年的《农业经营基强化法》中规定，农地应主要向那些在改善农业经营效率和扩大规模有积极性的“认定农业者”集中。“认定农业者”经市町村认定后，可获得优惠政策支持。在20世纪20年代，法国为促使小农场扩大规模，在《农业指导法》中规定，国家成立“土地整治与农村安置公司”，收购小片土地，经过整治后卖给中等规模的农民[6]。适度干预原则有两项要求，第一，国家干预必须有法律依据，即干预具有正当性。第二，在干预时应当谨慎行事，符合市场机制自身的运作规律，不可因干预而压制了市场主体之经济自主性和创造性[7]。其次是合理竞争原则。竞争是人类文明社会赖以发展的源泉，为社会带来空前的财富和极大的福利。但竞争不能是完全自由放任的。经济法主张一种有序的、强度适中的竞争。政府是农地流转秩序的维护者，不能代替农户流出农地，流入方只能通过公平公开的市场机制获得农地。对可能导致土地用途非农化、非粮食化的恶性价格竞争，政府要予以规制。由于各地农地资源禀赋及耕作条件不一样，农地流转的价格比较，实际上只在一定区域内才有意义，故原则上不赞成那种整个乡镇、一次性的大规模流转。因为只有通过多主体的竞争所形成的看得见的价格，农民才能真正从内心接受。为维护合理竞争局面，授权地方政府制定单个经营主体的流入土地面积的上限是很有必要的。
4.2 流转关系中各方的权利义务 经济法传统上的分析社会结构和社会关系的模式为“政治国家—市民社会”，然而，随着经济形势和社会形态的演变，“二元”法律结构已经难以有效划分实存法。社会中间层的大量涌现，既履行了原来由政府承担的某些职能，也替代了原来由市场主体享有的某些职能，能在一定程度上弥补“双重失灵”。因此，当前应采用“政府—社会中间层主体—市场主体”的三元框架的范式[8]。在立法上也遵循这个思路，明确各方的权利和义务。
作为干预主体的政府，在农地流转关系中的职责可概括为引导、支持、保护和监督。具体讲，第一是市场准入的监管。现实中的大老板经营失败后溜走、留下烂摊子，影响社会稳定的事例并不少见，这提醒我们，不是什么企业、什么人都可以流入土地的，要对流入方的经营农业的能力进行审查。二是对市场主体的运行进行监督。对擅自改变农地用途的行为、损害农民利益的行为要进行处罚。三是宏观调控，即利用计划、财政、税收、金融、价格管制、产业调节等手段引导、支持、促成农地的流转。如对规模适度的家庭农场给予特殊补贴和信贷优惠。四是公共产品的提供，包括政府直接提供和鼓励社会中间层提供2种方式。例如水、路、电的整治，交易平台的建设。五是要抓紧完成农地的承包权确权颁证工作。只有权利清晰了，农民才敢放心交易。由于确权后所导致的物权属性强化，地方政府的既得利益缩水，基层干部对这项任务不太感兴趣，确权工作进展缓慢。这需要中央采取果断措施推进。
社会中间层主体主要起到润滑交易的作用，包括农地流转中介组织、农地经营者协会、产权交易所、评估机构、纠纷调解机构、政策性银行、政策性保险公司等。这些机构通过提供服务，降低了交易成本。应该在立法上明确他们的地位和功能。例如，从我国国情出发，乡镇的土地流转服务中心可暂定位为事业单位，待农地流转市场发育成熟后再与政府脱钩，成为纯社会性中介服务组织。由于社会中间层主体代替政府提供了部分公共产品，因此有权获得一定的财政拨款及税收优惠政策。
市场主体主要是指流出方和实际经营农地的流入方。市场主体的权利表现为：一是经济自主权。即是否流入流出，由交易双方自己做主，尤其是要尊重农民的意愿。不从农民真正意愿出发而强行改变生产关系，我们在建国后有惨重教训，人民公社化运动即为例证。消费者主权原则认为，个人才是自身需要和快乐的最佳裁判[9]。基层干部经常大惑不解的是：流转价格已经接近甚至超过种田的净收入，但农户依然不愿转出。这里就存在由外人代替农民做出效率判断的问题。孝感市的调研发现，一些老农民甚至将锻炼身体等情形也视为种田所产生的效用，此时的流转未必就是帕累托改进。总之，我们要相信农民的理性判断。中国农民有极强的忍耐力，他们自己选择了某种生活方式和道路，再苦再累一般也不会怨天尤人，这种韧性是中国社会稳定的基础。但若被强力驱离土地，就可能引发社会危机[10]。市场主体的第二个权利为获得国家支持权。这种权利缘于农业农民的弱势和农业巨大的正外部性。市场主体的义务主要是服从、配合政府的市场规制与宏观调控。浙江种瓜产业大户朱某在江西省流转土地的失败折射出了相关法律缺失的问题。朱某拟租赁33.33hm2地种植优质西瓜，涉及农户300多户，由于少数几户农户抬价导致交易不能发生。从法理上看，即使是权能齐备的所有权也并非绝对不受限制，承包经营权作为一种用益物权，当然也不例外。为提高效率又不强行驱离，规定“农户在必要情形下承担换地义务”显然是合理的。
5 结语
经过多年的发展，我国已经成为举世瞩目的经济大国，但城乡发展不平衡的问题仍比较突出。引导农村土地经营权流转，实行适度规模经营应是我国政府的坚定选择。当前，农村的最低生活保障、新型农村合作医疗等社会保障制度正在完善，进城农民工的工资因劳动力供给的短缺趋势正逐步上升，城市房价基本稳定，新生代农民工的留城定居愿望强烈，这一切都是推进农地经营权流转的有利条件。2014年11月，中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，文件精神与经济法的理念不谋而合。笔者期待这些好的政策能尽快转化为法律，并得到严格实施。如此，中国农村和农民的“华丽转身”、城乡的“平起平坐”指日可待。
参考文献
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（责编：徐焕斗）