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摘要：我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文结合目前现状，从法律角度分析做好土地储备工作需要把握或解决的问题。
关键词：土地储备；原则；方法
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）11-0306-02
一、引言
土地储备是指储备机构将收购后的土地纳入储备管理体系，并在出让给新的用地单位前，由土地收购储备机构组织前期开发和经营管理的过程。土地储备工作是国土资源工作的重要组成部分，做好土地储备工作具有十分重要的意义，对增强政府宏观调控土地市场起到了重要作用。土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。
二、做好土地储备工作应把握的五个原则
由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前现状，从法律角度进行分析，要做好这项工作需要把握或解决的问题很多，重点应把握好以下五个方面的原则：
1.要理清思路，抓住重点，把握规律，提高土地储备工作的针对性和实效性
抓住任何工作首先要理清思路。思路不清，重点不清，难点不明，想起什么干什么，眉毛胡子一把抓，工作就会事倍功半，甚至完不成任务。理清工作思路，首先，要吃透上情，熟悉下情，善于结合。吃透上情就是要全面深刻地领会上级意图，并和下面的实际情况结合起来。重点有了，难点清了，薄弱环节就找到了，采取的方法和对策也就有的放矢了。其次，必须按照土地储备工作的特点和规律办事。土地储备工作的特点是工作面宽、责任重，保障困难、工作标准高。土地储备工作是国土资源工作的基础，保障跟不上，储备工作就搞不好，责任非常重大。第三，要围绕重点确定抓落实的措施。重点通常是指上级的要求和下级工作的结合点。比如土地收储较困难，这是土地储备工作的弱项，也是工作重点。所以，理清工作思路，要着眼于新情况、新问题的解决。对国土资源的储备前沿来讲，大量地、经常性地工作是抓落实的工作。要使这些工作有所突破，有所发展，必需注重研究新情况、解决新问题，否则，土地储备工作不可能有创新和发展。
2.要熟悉制度，按章办事，依法管理，做好信息策划、规范土地储备工作秩序
土地储备是一个复杂的过程，从申请收购、权属调查、征询规划意见、收购费用测算到方案报批、签订合同、支付补偿费用、注销登记、交付土地，每个环节不但要求操作人员具有理论、政策水平，还要有实践经验，才能降低收储成本，避免收储风险。法规就是依据，无规矩不成方圆。部分领导在国土资源工作中一贯强调依法施管，土地储备管理在中心已建立了一套比较完善的、行之有效的规章制度，有力地促进了国土资源土地储备管理工作的落实。但是也应该看到，有些单位有法不依、执法不严格，有的动用制度不落实等等，严重影响了土地储备工作的工作秩序。解决这些问题，根本的一条就是落实制度。一是要严格按章办事。领导、机关要在严格管理、按章办事等方面为土地储备基层人员作表率，做到懂法、守法，依法管理，不能在制度面前搞变通。二是要在抓落实上狠下功夫。要经常抓、抓经常，做到一项一项地检查督促，一项一项地抓落实，并形成习惯。三是要敢于唱“黑脸”。要用铁的纪律来维护法规制度的严肃性和权威性。对违反国土资源土地储备管理制度的单位和个人要给予严肃处理，情节特别严重的要依法追究单位领导和当事人的责任。
土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。所谓公益事业是指：(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。
我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。
建立先买权制度，扩大储备土地的来源。土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。
土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(1)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(2)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比其它主体具有优先交易的权利。
3.要培养人才，保留人才，建好队伍，抓住做好土地储备工作的关键环节
首先，土地储备部门要强化参与管理意识。建设好一支队伍，有许多环节要抓好，包括人员使用、进入、培养、调出等都要把好关，形成良性循环。主动地向有关部门提出土地储备人才的好的管理办法。其次，要在加强人才培养，提高人员素质上下功夫。要有人才意识，积极主动地发现人才和培养人才。努力培养大批政治觉悟高、思想作风好、专业技术精的高素质人才。最后，要制定和完善保留技术骨干的措施。土地储备人才分为干部、专业技术工作人员，对于这两个层次的技术人才要采取不同的方法予以保留。
4.要讲政治懂业务，善谋划尽职责，抓好自身建设，充分发挥中心服务作用
抓好土地储备自身建设，首先要“讲政治”，这是国土资源的性质所决定的。从事土地储备工作的同志一定要坚持用政治观点、政治立场观察事物，处理问题，统揽国土资源工作全局，指导土地储备工作实践。其次是要懂业务。土地储备部门是业务部门，要以业务工作和提高服务保障能力为中心，不懂业务的人是不能胜任本职工作的。提高业务能力基本的途径是学习、教育和联系实际。因此，必须大力提倡努力学习的风气，尤其是现在许多新的土地储备工作的行家里手，土地储备干部的谋划能力是指为领导和决策机关提出土地储备保障建议的能力，是判断一个干部综合素质的重要方面。提高谋划能力既要靠学习和思考，也要靠实践。博学才能多智，智深才能谋远。再次是要尽职则，做表率。土地储备部门的每一个人都要以主人翁的态度尽心尽职，积极主动地把自己分担的业务工作做好。要做好表率当样板，要努力加强自身建设，切实履行工作职能。
5.热爱本职，提高认识，树立信心，增强做好土地储备工作的使命感和责任感
爱岗敬业是国土人尤其是国土资源工作人员职业道德的基本要求，是做好本职工作的前提。热爱本职，才能自觉钻研业务，才能想方设法克服困难，做好工作。土地储备工作的内涵就是“服务”两个字。作为土地储备干部，热爱本职工作，就必须树立甘当无名英雄的思想，甘做默默无闻的工作。要淡泊名利，“不为名所牵累，不为物所役使”。土地储备工作的发展，说到底要靠从事土地储备工作的同志热爱本职，扎实工作，无私奉献。土地储备工作的好与坏，直接关系到国土资源的持续、再生和稳定。因此，要充分认识土地储备工作的地位和作用，真正把它摆上位置。不能认为土地储备工作只是收储土地而妄自菲薄，不思进取，无所作为。从今后土地改革的发展形势看，也应该坚定信心，树立热爱本职工作，在本职工作岗位上建功立业的思想。作为新世纪的土地储备工作者，要坚定信心，肩负起历史赋予的使命，爱岗敬业，在土地储备工作战线上开拓进取，谋长远，使长劲，出长效。
三、做好土地储备工作的方法
乌鲁木齐市土地储备发展中心始终坚持“一个渠道进(政府统一征用、收购和回收土地)、一个池子储（政府统一储备土地）、一个口子出（政府统一供应土地）”的土地储备管理机制，不断加大土地储备力度，取得了良好成效，标志我市土地储备和拍卖工作步入新的轨道。我中心在实施土地储备方面主要抓了以下几个方面：
1.加强组织领导。成立了以局领导为组长，中心领导为副组长，储备科工作人员为成员的土地储备工作小组，构成了比较完备的工作体系。
2.转移工作重点。实现了土地储备管理工作重心向集征地、储地、供地三位一体的方向转移，把土地储备工作摆在了“重中之重”的位置，从组织领导、工作措施、经费保证等方面向土地储备工作倾斜。
3.完善制度建设。市政府出台并下发了《乌鲁木齐市土地储备办法》，使土地储备有章可循，有法可依。
4.拓宽筹资渠道。市政府建立了土地储备基金，专项用于乌鲁木齐市的土地储备。同时，利用政策倾斜的有利时机，向银行贷款，以保证土地储备经费。
5.创新工作思路。我中心采用项目换土地、土地换土地、开发换土地、收回闲置土地等四种办法，加大土地收购储备，确保土地招拍挂的顺利实施，既加快了市场化配置土地资源的力度，又聚集了资金，促进了我市经济的发展。
参考文献：
[1]王渭.中国国土资源报地产周刊,2008,12.
关键词：土地储备；原则；方法
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）11-0306-02
一、引言
土地储备是指储备机构将收购后的土地纳入储备管理体系，并在出让给新的用地单位前，由土地收购储备机构组织前期开发和经营管理的过程。土地储备工作是国土资源工作的重要组成部分，做好土地储备工作具有十分重要的意义，对增强政府宏观调控土地市场起到了重要作用。土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。
二、做好土地储备工作应把握的五个原则
由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前现状，从法律角度进行分析，要做好这项工作需要把握或解决的问题很多，重点应把握好以下五个方面的原则：
1.要理清思路，抓住重点，把握规律，提高土地储备工作的针对性和实效性
抓住任何工作首先要理清思路。思路不清，重点不清，难点不明，想起什么干什么，眉毛胡子一把抓，工作就会事倍功半，甚至完不成任务。理清工作思路，首先，要吃透上情，熟悉下情，善于结合。吃透上情就是要全面深刻地领会上级意图，并和下面的实际情况结合起来。重点有了，难点清了，薄弱环节就找到了，采取的方法和对策也就有的放矢了。其次，必须按照土地储备工作的特点和规律办事。土地储备工作的特点是工作面宽、责任重，保障困难、工作标准高。土地储备工作是国土资源工作的基础，保障跟不上，储备工作就搞不好，责任非常重大。第三，要围绕重点确定抓落实的措施。重点通常是指上级的要求和下级工作的结合点。比如土地收储较困难，这是土地储备工作的弱项，也是工作重点。所以，理清工作思路，要着眼于新情况、新问题的解决。对国土资源的储备前沿来讲，大量地、经常性地工作是抓落实的工作。要使这些工作有所突破，有所发展，必需注重研究新情况、解决新问题，否则，土地储备工作不可能有创新和发展。
2.要熟悉制度，按章办事，依法管理，做好信息策划、规范土地储备工作秩序
土地储备是一个复杂的过程，从申请收购、权属调查、征询规划意见、收购费用测算到方案报批、签订合同、支付补偿费用、注销登记、交付土地，每个环节不但要求操作人员具有理论、政策水平，还要有实践经验，才能降低收储成本，避免收储风险。法规就是依据，无规矩不成方圆。部分领导在国土资源工作中一贯强调依法施管，土地储备管理在中心已建立了一套比较完善的、行之有效的规章制度，有力地促进了国土资源土地储备管理工作的落实。但是也应该看到，有些单位有法不依、执法不严格，有的动用制度不落实等等，严重影响了土地储备工作的工作秩序。解决这些问题，根本的一条就是落实制度。一是要严格按章办事。领导、机关要在严格管理、按章办事等方面为土地储备基层人员作表率，做到懂法、守法，依法管理，不能在制度面前搞变通。二是要在抓落实上狠下功夫。要经常抓、抓经常，做到一项一项地检查督促，一项一项地抓落实，并形成习惯。三是要敢于唱“黑脸”。要用铁的纪律来维护法规制度的严肃性和权威性。对违反国土资源土地储备管理制度的单位和个人要给予严肃处理，情节特别严重的要依法追究单位领导和当事人的责任。
土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。所谓公益事业是指：(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。
我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。
建立先买权制度，扩大储备土地的来源。土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。
土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(1)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(2)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比其它主体具有优先交易的权利。
3.要培养人才，保留人才，建好队伍，抓住做好土地储备工作的关键环节
首先，土地储备部门要强化参与管理意识。建设好一支队伍，有许多环节要抓好，包括人员使用、进入、培养、调出等都要把好关，形成良性循环。主动地向有关部门提出土地储备人才的好的管理办法。其次，要在加强人才培养，提高人员素质上下功夫。要有人才意识，积极主动地发现人才和培养人才。努力培养大批政治觉悟高、思想作风好、专业技术精的高素质人才。最后，要制定和完善保留技术骨干的措施。土地储备人才分为干部、专业技术工作人员，对于这两个层次的技术人才要采取不同的方法予以保留。
4.要讲政治懂业务，善谋划尽职责，抓好自身建设，充分发挥中心服务作用
抓好土地储备自身建设，首先要“讲政治”，这是国土资源的性质所决定的。从事土地储备工作的同志一定要坚持用政治观点、政治立场观察事物，处理问题，统揽国土资源工作全局，指导土地储备工作实践。其次是要懂业务。土地储备部门是业务部门，要以业务工作和提高服务保障能力为中心，不懂业务的人是不能胜任本职工作的。提高业务能力基本的途径是学习、教育和联系实际。因此，必须大力提倡努力学习的风气，尤其是现在许多新的土地储备工作的行家里手，土地储备干部的谋划能力是指为领导和决策机关提出土地储备保障建议的能力，是判断一个干部综合素质的重要方面。提高谋划能力既要靠学习和思考，也要靠实践。博学才能多智，智深才能谋远。再次是要尽职则，做表率。土地储备部门的每一个人都要以主人翁的态度尽心尽职，积极主动地把自己分担的业务工作做好。要做好表率当样板，要努力加强自身建设，切实履行工作职能。
5.热爱本职，提高认识，树立信心，增强做好土地储备工作的使命感和责任感
爱岗敬业是国土人尤其是国土资源工作人员职业道德的基本要求，是做好本职工作的前提。热爱本职，才能自觉钻研业务，才能想方设法克服困难，做好工作。土地储备工作的内涵就是“服务”两个字。作为土地储备干部，热爱本职工作，就必须树立甘当无名英雄的思想，甘做默默无闻的工作。要淡泊名利，“不为名所牵累，不为物所役使”。土地储备工作的发展，说到底要靠从事土地储备工作的同志热爱本职，扎实工作，无私奉献。土地储备工作的好与坏，直接关系到国土资源的持续、再生和稳定。因此，要充分认识土地储备工作的地位和作用，真正把它摆上位置。不能认为土地储备工作只是收储土地而妄自菲薄，不思进取，无所作为。从今后土地改革的发展形势看，也应该坚定信心，树立热爱本职工作，在本职工作岗位上建功立业的思想。作为新世纪的土地储备工作者，要坚定信心，肩负起历史赋予的使命，爱岗敬业，在土地储备工作战线上开拓进取，谋长远，使长劲，出长效。
三、做好土地储备工作的方法
乌鲁木齐市土地储备发展中心始终坚持“一个渠道进(政府统一征用、收购和回收土地)、一个池子储（政府统一储备土地）、一个口子出（政府统一供应土地）”的土地储备管理机制，不断加大土地储备力度，取得了良好成效，标志我市土地储备和拍卖工作步入新的轨道。我中心在实施土地储备方面主要抓了以下几个方面：
1.加强组织领导。成立了以局领导为组长，中心领导为副组长，储备科工作人员为成员的土地储备工作小组，构成了比较完备的工作体系。
2.转移工作重点。实现了土地储备管理工作重心向集征地、储地、供地三位一体的方向转移，把土地储备工作摆在了“重中之重”的位置，从组织领导、工作措施、经费保证等方面向土地储备工作倾斜。
3.完善制度建设。市政府出台并下发了《乌鲁木齐市土地储备办法》，使土地储备有章可循，有法可依。
4.拓宽筹资渠道。市政府建立了土地储备基金，专项用于乌鲁木齐市的土地储备。同时，利用政策倾斜的有利时机，向银行贷款，以保证土地储备经费。
5.创新工作思路。我中心采用项目换土地、土地换土地、开发换土地、收回闲置土地等四种办法，加大土地收购储备，确保土地招拍挂的顺利实施，既加快了市场化配置土地资源的力度，又聚集了资金，促进了我市经济的发展。
参考文献：
[1]王渭.中国国土资源报地产周刊,2008,12.