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摘要：在当前政府职能转变背景下，构建政府部门间合作關系是现代行政体制改革深入推进的重要抓手。基于《某市政府职能转变综合改革工作方案》，借助社会网络分析方法，通过对改革网络的结构与特征、中心度、核心—边缘、中间人指数等进行剖析，揭示了改革执行过程中部门间的合作关系，识别了改革中的重要主体。结果表明，J市改革方案清晰、路径切实可行，并实现了决策—执行的适度分离；改革部门之间构成了多个“小团体”，改革一方面依照“双轨制”运行，另一方面呈现出“中心—辐射”型的部门间合作态势；决策—执行“双肩挑”的部门居于网络的核心位置同时也充当着重要的中间人角色，拥有更多的权力和资源，支配着整个改革网络。
关键词：地方政府；改革执行；部门间合作关系；社会网络分析
中图分类号：D630
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.04.0020
通常认为，改革是部门间利益关系调整的过程，任何政治上的变革都会在部门层面上有所反映，因此，政府部门体系作为政府与社会之间的重要联结点，往往是政府全面改革的先导[1]。近年来，政府部门间关系作为行政体制改革的核心议题，尤其在我国“大部门体制”改革提出前后备受学界的重视和关注。已有相关研究尝试运用政治学和社会学等理论来揭示政府部门的运作机理，以及呈现部门间存在的合作、冲突、竞争等关系态势，但是鲜见运用网络分析的方法从微观层面展现改革执行过程中各部门主体之间的关系结构与网络特征，而该方法能够清晰描绘出改革行动主体之间的各种关系，对理论和现实研究具有重要参考意义。鉴于此，本研究拟以J市政府职能转变改革方案入手，利用社会网络分析方法将隐藏在改革过程中的部门间关系厘清，对部门间合作关系网络的结构、特征等进行细致描述，并且根据分析结果得出研究结论，旨在为我国市（县）级地方政府改革执行中部门间合作关系的构建提供实践经验和理论参考。
一、部门间关系研究的文献回顾
地方政府作为推动中国经济发展的主要角色，目前已形成以民主促民生、政企协同共治、市县共同参与等多种治理模式，这些模式充分体现出政府改革对于权力格局的调整和运行机制的创新。从本质上说，政府改革的模式选择是各部门互动的结果，而部门间关系是模式组合的反映。纵观现有研究，学者们关于政府部门间关系的研究主要包括以下几方面：
（一）部门间关系的表现形式
部门间关系反映了组成政府的各个部门在行使行政权力、履行行政职能中所形成的各种联系，从行为主体的视角看，可以分为同级政府横向层面上的部门间关系和上下级政府纵向层面上的部门间关系[2]。现有大多数研究指出地方政府部门间的关系主要表现在横向层面上，各个平级的政府机构为了实现本部门的利益可能存在学习、竞争、冲突、合作等错综复杂的关系类型。严冰等学者基于“学习型社会”理念认为部门间的相互学习、共同拉动是提高整个政府绩效和适应竞争环境的重要保证，各部门可以在相互沟通和影响中获得政府的可持续发展，而高轩则指出每个政府部门作为独立的利益群体，本身有着自己的利益取向，在改革执行的过程中常从自身的利益出发，进而出现为获取组织资源相互博弈的竞争关系或由于权责不清、缺乏协调等原因导致的冲突关系[23]。事实上，面对不断变化的社会公共管理环境和日益复杂的组织间关系，仅靠单一的机构或部门已经很难保证政府改革的顺畅与高效，余亚梅、聂勇浩等学者认为促进部门间的良性互动和合作共赢已经逐步成为改革的重点趋势，并且当前探讨政府部门间合作关系也日益成为部门间关系研究的主要议题之一[45]。
（二）部门间合作关系研究的理论主张
受到韦伯科层组织体系的影响，公共行政学领域直到20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动出现之后，才开始探讨政府间合作问题。随着“网络化治理”、“协同政府”、“跨部门合作”等概念的出现，政府间合作的“跨界性”特征逐步凸显，跨部门协调被认为是政府间合作的本质[6]。近年来，越来越多的学者致力于政府部门间合作关系的研究，并尝试运用不同学科的经典理论对合作的过程与行为进行解释，如：郑文强、刘莹等学者借鉴资源依赖理论从合作意愿方面对政府部门间的合作机理进行解释，强调了在资源有限的情况下部门之间人力、物力、财力等的相互依附与交换是形成合作关系的基础；黄蓉川则认为在信息技术迅猛发展和广泛应用的全球化背景之下，行政体制改革应该以无缝隙政府理论为指导，通过流程再造打破部门、层级以及职能的边界，解决部门间的协调和整合问题，实现政府和顾客的双赢 [78]。
（三）部门间合作关系的影响因素与策略选择
基于当前改革进程中组织所面临的合作困境与挑战，学者们对部门间合作的影响因素进行了一系列研究。有学者认为环境变化所带来的挑战使得很多公共问题无法仅靠政府一个组织或部门来解决，必须通过部门间的合作关系提高对环境的适应力、变革组织以建立一个“更有适应性的反应系统”，而在此过程中部门拥有的资源、自身的合法性和正当性地位以及彼此之间的信任会制约合作关系的发展。其进一步的深入研究指出，部门间合作关系在不同因素的影响下也会呈现出不同的模式与策略选择。刘新萍指出部门间合作实际上就是各“局中人”相互作用的结果，单个组织是合作的“细胞”，个体是合作的“催化剂”，各个行动者依据稳定性较强的常设机构制定的协调机制共同促成部门间合作，具体表现为相互调适、联盟、统合三种协调策略[1]。
总的来说，当前我国关于政府间合作关系的研究文献数量丰富，但现有研究多数聚焦于纵向层级间和横向地区间政府关系，或强调政府组织与各种非政府组织之间的伙伴关系，对于政府组织内部各部门之间协调与合作问题的考察还比较少，“部门间关系”的研究大多集中在“以理说理”层面，缺乏对微观组织运行机理进行量化的深入考察，尤其是对改革政策文本进行量化分析的研究更是少之又少，整体上欠缺以定性与定量方法相结合的经验事实研究。因此，本研究拟引入社会网络分析方法，对J市的改革方案进行可视化定量分析，以期在尽力完善现有研究空白的同时，对今后类似政策文本的研究提供方法借鉴。 二、研究设计
（一）案例背景及介绍
J市位于山東半岛西南部，是山东省Q市所辖的县级市之一，自然资源丰富、环境优美、海陆空交通发达，是山东省首批沿海开放城市和国家级卫生城市之一，在全国百强县级市排名中名列前茅。从Q市近年的发展状况来看，政府职能转变历来是各项工作的核心和关键，自“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”五项工程到创建“四型机关”、创新实施目标管理绩效考核、创立政务品牌等一系列活动，转变政府职能的成效日益显著，政府效能不断提高。自2012年起，Q市围绕“放权、提速、减负、服务”工作重心，着力打造廉洁高效、人民满意的服务型政府。为持续优化经济发展环境，进一步转变政府职能，Q市开始探索实施包含审批减量、工商审批后置、收费后置、全程监管、集中审批、集中交易、集中支付、集中执法8项改革工作，将J市列为首家综合试点单位。
J市作为Q市政府职能转变改革综合试点市，坚持以“先行先试、最大限度地扩大改革红利”为总目标，深入推进以“三减少、四集中、三改革”为主要内容的政府职能转变改革，其中“三减少”是指减少审批、减少收费、减少认证；“四集中”是指集中审批、集中交易、集中支付、集中执法；“三改革”是指工商登记制度改革、社会组织管理改革、投资与贸易便利化改革。近年来，J市政府就着手开始推进政府职能转变改革，特别是全市政府职能转变改革试点工作现场会以来，J市按照上级提出的“先行突破、全力打造政府职能转变改革‘J市样板’”的要求，率先进行了“边试、边改、边完善”的探索。在十八届三中全会召开以后，J市对照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》任务要求，立足实际，深化、细化改革试点目标路径、方法措施，全市上下形成了改革创新的发展共识，不断开创政府效能提速、市场主体活跃、社会公平彰显的生动局面。而后，Q市委有关领导莅临考察政府职能转变改革试点工作整体状况，充分肯定了J市的经验做法，认为J市改革试点在理论上有突破、体制机制上有创新，操作性很强[9]。至此，J市政府职能转变改革试点工作暂时告一段落。
本研究之所以选择J市政府职能转变改革案例进行个案剖析，主要是因为J市综合改革的十项举措尽管在国内并非首创，但是将这些举措结合起来作为一种“组合式创新”的做法在国内尚属首例，并且这十项改革可以归属到职能重新界定、流程再造和结构优化三个类别中去，J市政府职能转变改革案例具有一定的典型性和代表性，具有研究价值和意义。
（二）数据来源与处理
本研究的数据来源于《J市关于政府职能转变改革工作的实施方案》，方案中明确说明了十项改革举措的工作目标和工作任务，每一项改革举措所对应的牵头部门及预期完成时间等内容。根据现有的文本资料，首先汇总出目前参与改革的部门总数为42个，十项改革举措具体包含51项细化的子举措，然后进一步梳理每一项子举措和部门的对应关系，若某部门参与到某项改革子举措，即用“1”表示，否则记为“0”，最后统计出十项改革举措与42个改革部门之间的对应关系，将数据导入到Ucinet软件中，通过Netdraw绘制“改革部门改革举措”的二模网络结构拓扑图。
（三）研究方法与指标选取
社会网络分析（Social Network Analysis， SNA）作为一种行政有效的分析方法，由英国人类学家布朗于上世纪二三十年代提出，是指由多个节点（一组社会行动者）和各节点之间连线（行动之间的关系）组成的集合，通常被用于描述和测量行动者之间的关系或通过这种关系而流动的信息、资源等[10]。已有研究表明，国内学界围绕“社会网络与社会资本”所展开的理论思考和实证研究是近年来国内社会网络分析领域的热点论题，涉及的学科多集中在社会学、图书情报学和宏观经济管理等方面，然而，运用社会网络分析方法剖析行政改革问题、探索改革主体与改革举措间关系的研究尚不多见[11]。本研究借助社会网络分析方法，从政府部门间合作关系的分析视角，重点考察J市综合改革网络的整体结构与特征、部门分工与权力配置状况，以及改革主体在网络中所处的位置等问题，因而需要研究网络成员（节点）的构成，明确以下几个不同属性：整体网（包括规模、构成、密度、中心性等），凝聚子群（n派系、k核、分配指数等），结构洞（结构洞、诚实中间人等），根据本文的研究属性，将聚焦上述三类指标中的部分内容。
三、结果分析
（一）改革思路的整体呈现
借助Ucinet软件可以刻画出J市政府职能转变改革的整体网络图谱，见图1所示。图1是基于“改革部门—改革举措”生成的二模网络结构拓扑图，网络中的方形节点代表目前实施的改革举措，圆形节点代表参与改革的各部门，即改革主体。该网络的整体密度为0.546 3，整体网络中各节点的平均距离为2.037 1超过2，建立在“距离”基础之上的凝聚力指数为0.737 1。根据Wellman的观点，网络密度在0～0.25之间时关系密度较低，为稀疏连接[12]。因此本研究的综合改革网络中节点之间的关系属于较高密度，而凝聚力指数亦反映出网络整体结构较为集中，节点之间的关系较为密集，凝聚力较强。
通过图1可以清晰地看出，目前J市政府职能转变综合改革主要侧重于经济领域，涉及42个政府职能部门和10项改革举措。图中的每一项改革举措都对应着几个不同的牵头部门，比如：投资与贸易便利化改革对应着商务局、国税局、地税局、出入境检验检疫局J市办事处等几个部门，公共资源交易中心是集中交易改革的主要牵头部门，行政服务中心是集中审批改革的主要牵头部门，工商局是工商登记制度改革的主要牵头部门等。总之，每一项改革都明确将责任落实到各个部门，然后各部门根据总体方案的实施内容和要求，进一步明确各自的分工和进度。另一方面，减少收费、减少审批、投资与贸易便利化、集中审批、集中执法改革等几个节点较大，并且处于整个网络较为核心的位置，这反映出它们是目前J市政府主要推动的几项改革措施，而社会组织管理、减少认证、集中支付等几项改革处于网络的边缘位置，说明它们的重要程度要比前述几项改革措施低。而且改革的整体网络中部门与部门之间存在着各种千丝万缕的联系，一个部门可能对应着几项不同的改革举措，一项改革举措需要几个部门配合共同完成，这也说明了当前改革的联动性较强。值得一提的是，结合实地调研我们可以发现，城乡建设局、国土资源局、房产管理局等部门在整个网络中处于比较核心的位置，但是实际上，这几个部门在每周的改革周例会中并未出席，这也反映出改革方案制定与执行过程中存在着适度分离的现象。 （二）部门间合作关系网络及中心度值
图1是改革部门与改革举措的二模网络拓扑图， 为了更加清晰地识别改革执行中各部门之间的网络结构与特征，将二模图经过转化后得到一模网络图谱，如图2所示。
图2中改革部门间合作关系网络是图1经过修剪之后得到的一个相对较大、较清晰的网络结构（连线数≧17），反映了改革执行中主要参与主体之间的关系。该结构是表明改革部门节点属于子群关系的示意图，图中节点的连接边表示节点间属于同一个子群，属于子群的数量越多，连接边越粗。从图2中的结果来看，商务局和开发区的联系最为紧密，属于一个子群，公共资源交易中心、监察局、法制办、行政服务中心等几个部门之间联系紧密，在整体网络中间构成了一个“小团体”，处于网络中比较核心的位置；而发改局与胶莱镇政府、李哥庄镇政府、铺集镇政府、九龙街道办和政府办等几个节点处于一个相对封闭的“锥形”结构之中，因而也构成了一个明显的、相对独立的“小团体”；同时，发改局处于该子群结构的中间人地位，掌握较多的信息和资源，可以更好地联系其他部门。此外，图2也反映出目前J市改革实行的是一种“双轨制”运行模式，即改革在政府部門间推动的同时，也在乡镇基层单位进行试点推进。并且整个网络中既存在以监察局、发改局、行政服务中心为核心的同级之间的互动“团体”，也存在以发改局为领导的上下级之间的“锥形”结构，改革执行中各参与主体在层级、职责范围等方面表现出了一种“中心辐射”型的合作模式。
根据弗里曼教授的观点，如果一个行动者处于许多交往网络路径上，可以认为此人居于重要地位，因为“处于这种位置的人可以通过控制或者曲解信息的传递而影响群体”，因此可以用中心度指标来衡量行动者对资源的控制程度[13]。表1是图2中改革部门间合作关系网络的各个部门节点的中心度分析结果，其中包括接近中心度（Closeness Centrality）和中间中心度（Betweenness Centrality）两类指标，它们是用来刻画一个点控制网络中其他点之间发展交往关系的能力，两种中心度的测量结果相差不大。经计算改革部门间合作关系网络的中间中心度为48.34%，接近中心度为43.48%，具体各部门的中心度计算结果见表1所示。
表1的中心度值结果表明：行政服务中心、发改局、监察局、法制办等部门处于整个网络的核心位置（中间中心度和接近中心度值都很高），拥有较多的权力，对改革整体的掌控程度更高，而这些部门的权力主要来源于在改革过程中与其他部门存在的关系，对其他部门的依赖性可以影响到这些部门。结合表1和图1、图2也可以发现，整个改革网络中处于绝对控制地位的几个部门也是几项重点改革举措的积极参与者和推动者，具体而言，法制办牵头集中执法和减少审批两项改革，监察局除了对改革的推进起到监督作用以外，还牵头了集中审批、减少审批、集中执法等几项改革，行政服务中心和发改局主要是负责集中审批和减少收费两项改革举措，但是主要负责投资与贸易便利化改革的商务局和开发区两个部门的节点尽管很大，但却未出现在部门合作网络的核心位置，这主要是因为该项改革是在2013年9月才新提出的一项改革，效仿上海自贸区的一些做法，提出的细化举措较多，然而由于现实推动阻力大，缺乏充分授权，同时又缺乏其他部门的积极配合，因而导致商务局、开发区本身权力不足，能力不够，在改革过程中并未充分发挥出重要作用。
（三）核心边缘分析
核心边缘分析（Core Periphery）是为了判断所有改革部门聚集在哪个模块，“核心”是“共现”的改革部门的聚类，而“边缘”是由一系列改革部门构成的分区，这些改革部门在一些改革举措上不“共现”。“核心—边缘”结构理论目前还没有给出明确的具体判别方法，本文利用Ucinet中的“Core/Periphery”中的“Continuous”功能模块进行探索，初始相关系数为0.421，经过1000次迭代后，相关系数为0.516，核心度均值为0.109，标准方差为0.109，具体计算结果见表2。
表2是基于上文中心度分析的基础上，进一步结合改革部门关系的整体网络计算得出的核心边缘分析结果。本研究规定核心结构的节点关系数不少于四条，因此按核心度降序排列后，将行政服务中心、监察局、法制办、发改局、开发区、城建局、公共资源交易中心定为核心结构，其余定为边缘结构，表2的分析结果充分体现出改革部门合作关系网的核心度中心与中心度中心存在着高度的一致性。
Freeman认为高核心度的行动者比处于边缘的行动者拥有更多的连结，Brass认为处于核心位置能够带来较高的权利和丰富的社会资源[13]。比如：法制办、行政服务中心、监察局三个部门在减少审批改革中承担的工作任务最多，最有可能建立合作关系，他们属于同一个利益集团；而在集中审批改革中，行政服务中心、法制办、监察局、城建局这四个部门交往关系最为紧密，并且法制办、行政服务中心、监察局这三个部门既同时参与到减少审批改革，又参与到集中审批改革中去，因此比起处于核心位置的其他部门而言拥有更高的权利和丰富的社会资源，与其他部门之间可能建立更广泛的合作与交流关系。
事实上，处于核心位置的部门其本身既是综合改革的决策者，也是综合改革的执行者，而处于边缘位置的部门主要是配合牵头部门进行改革，而本身并没有主动参与到改革活动中去，比如：国土资源局、气象局、李哥庄镇政府、九龙街道办事处、胶莱镇政府等这些部门主要配合法制办、监察局等部门做好行政审批改革工作。“核心边缘”结构理论揭示出改革网络中各改革部门之间存在不平等性，核心群体主导着整个改革网络，而边缘结构的部门从属于改革网络，仅发挥出配合、协调的作用，核心边缘分析也再次验证了行政服务中心、监察局、法制办、发改局等部门处于改革整体网络中的中心位置，是当前J市改革的主体。
（四）诚实中间人指数
Gould & Fernandez认为，中间人（Broker）是试图促进另外两个行动者之间的交易，其目的只是为了“拉关系”，不管其动机是否为了获利[10]。本研究对改革部门间合作关系网络进行诚实中间人指数（Honest Broker Index）分析，主要是为了进一步考察改革过程中，哪些部门发挥出中间人的作用建立与其他部门之间的联系，并且中间人是否就是处于改革网络核心位置的部门。表3列出了诚实中间人指数结果排名前10位的改革部门，其中Size表示行为人的中介次数，Pairs表示联络的关系对数，HBI0表示纯中介，即在中间人联络的任何两个人之间不存在关系；HBI1代表弱中介，即在中间人联络的任何两个人之间允许存在一条有向关系；HBI2代表非中介，即在中间人联络的任何两个人之间存在双向关系。 表3的结果表明，行政服务中心、法制办、发改局的中介次数最多，联络的关系对数最多，且纯中介的对数也是最多的，在改革关系网络中的非中介次数也是最多的，因此是网络中重要的中间人。同样地，监察局、财政局和公共资源交易中心也是网络中重要的中间人，而监察局作为中间人的次数、联络的关系对数、纯中介次数都很高，但是非中介次数相对而言最小，这表明监察局所在的网络中网络成员不存在双向关系，成员仅能通过他与其他行为人取得关系，因此是改革网络中的关键中间人，结合实地调研，监察局在课题组每次调研访谈过程中，都积极配合帮助联系相关改革部门，这也就论证了监察局作为关键中间人的作用。总之，诚实中间人指数分析的结果也论证了诚实中间人基本上就是处于改革网络核心位置的有关部门，也进一步支持了前文的研究发现。
（五）部门间合作关系的进一步思考：一个解释框架
J市政府职能转变综合改革工作方案的分析结果表明，改革执行的过程其实质上是网络治理的过程，体现出了不同部门之間的广泛合作参与。结合上文的分析，从中可以看出，J市改革过程中的执行主体具体包括：决策—执行者和参与者两类，其中，“决策—执行者”包括了发改局、监察局、法制办、行政服务中心等核心部门，“参与者”包括了气象局、国土资源局、城乡建设局、城乡规划局等边缘部门，它们通过各自职能的发挥与配合清晰地呈现出改革执行过程中各政府部门间的分工合作关系（如图3所示）。
具体来看，改革的整体推动主要取决于部门间的密切分工协作，行政服务中心、发改局、监察局、法制办之所以在改革过程中起到主导作用，主要在于它们扮演的“决策者”与“执行者”的“双肩挑”角色。一方面，这些部门在改革前期参与到方案制定的活动中，作为改革的牵头部门，同时也作为改革执行的主力军，这样一来这些部门能充分发挥出“桥梁”作用，促进决策者与执行者之间的良好互动，对于改革目标设定可以进行共同决策和探讨，尽可能避免了目标设置过大或过小，而且对于改革各阶段进展情况可以进行沟通交流，以便提出下一步解决方案，修订目标，和总结经验规律，实践中，这些部门掌握着一些实权，既对改革的顶层设计起到助推作用，也能影响到改革部门之间的利益关系。而处于改革网边缘结构的部门只是配合这些牵头部门进行改革，本身并没有多大权利，仅从属于改革核心网络，发挥出协同合作的功能。另一方面，改革的核心部门和边缘部门之间实现良好合作的重要前提在于资源的依赖和信息交换，而某些改革部门所掌握的资源多少直接决定了其在合作关系中的地位。比如法制办、行政服务中心、监察局等“双肩挑”的部门本身掌握较多的信息和资源，既参与到减少审批改革，又同时参与了集中审批改革，其他部门必须通过与它们打交道才能实现信息和资源在不同部门间的共享和流动，而这又会最终影响到改革的成效及部门间的协作关系。所以，在改革执行的整体网络中，决策—执行“双肩挑”的部门对于统筹和协调其他部门的利益关系，实现各种信息和资源的合理分配，以及保障改革成效方面发挥出了重要作用，而且在J市改革执行过程中核心边缘部门间的协作关系可以概括为多元共治、多方参与和上下联动，这也初步体现出基层政府在改革运行中的治理体系现代化思想。
四、结论与讨论
在全球化、信息化背景下，如何调整地方政府职能、以更好地适应国家和社会发展的需要，已经成为一个兼具重大理论意义与实践价值的研究课题。本研究以《J市政府职能转变改革方案》为个案，借助社会网络分析方法，揭示了隐藏在改革过程中的部门间合作的网络关系，并且对部门合作网络的结构与特征、中心度、核心边缘结构、诚实中间人等问题进行了深入而细致的量化研究，从而得出以下结论：
第一，J市政府职能转变改革的整体网络结构较为集中，节点之间的关系较为密集，凝聚力较强，整体网络结构反映出当前J市政府职能转变改革主要侧重于经济领域，改革实施方案设计较为清晰，配有切实可行的推进路径，并且实现了决策—执行的适度分离。J市政府职能转变改革十大类举措中共包含了51项细化的子举措，牵扯到42个改革部门，改革工程宏大，涉及的关系复杂，每一项改革举措都对应着几个不同的牵头部门，并且都明确将责任落实到了各部门，各部门根据改革总体方案的内容和要求，进一步明确分工和进度。
第二，在改革部门间关系的子网络中，公共资源交易中心、监察局、法制办、行政服务中心等几个部门之间联系紧密，在子网络中构成了一个“小团体”，处于网络中比较核心的位置；而且，发改局与胶莱镇政府、李哥庄镇政府、铺集镇政府、九龙街道办和政府办等几个节点处于一个相对封闭的“锥形”结构之中，因而其也构成了一个明显相对独立的“小团体”；同时，发改局处于该子群结构的中间人地位，联系了其他几个部门，掌握较多的信息和资源。值得一提的是，目前J市改革实行的是一种“双轨制”运行模式，即改革在政府部门间推动的同时，也在乡镇基层单位进行试点推进，整个网络中既存在以监察局、发改局、行政服务中心为核心的同级之间的互动“团体”，也存在以发改局为领导的上下级之间的“锥形”结构，改革执行中政府部门间关系呈现的是一种 “中心—辐射”型的合作模式。
第三，中心度分析、核心边缘分析、诚实中间人指数分析的结果均表明，行政服务中心、发改局、监察局、法制办等部门处于合作网络的核心位置，拥有更多权力，对改革整体的掌控程度更高，进一步地说，处于网络核心位置的部门扮演着“双肩挑”的角色，其本身既是改革的决策者，也是改革的执行者，而处于边缘位置的部门主要是配合牵头部门进行改革，而本身并没有主动参与到改革活动中去，这也揭示出目前改革关系网络中各部门之间存在不平等性，核心群体主导着整个网络，而边缘结构的部门从属于网络，仅发挥配合、协调的作用。与此同时，行政服务中心、监察局、法制办、发改局等部门也是在改革中联系其他改革主体的重要部门，并且在网络中充当着重要的中间人角色，尤其是监察局充当着关键中间人的作用，沟通协调部门间的关系。 綜合上文分析和讨论，在此得出几点针对市（县）级地方政府改革实施和推进的实践启示：首先，需要厘清改革的重点和非重点内容，明确各项改革举措的牵头部门和协调部门，循序渐进、按部就班地推动改革，科学细化各职能部门的任务分工，对各改革部门进行较为充分的授权，建立部门之间互通有无的协作关系，将责任落实到部门及个人；其次，充分完善改革核心部门与边缘部门之间沟通交流的信息共享平台，充分实现改革核心部门与边缘部门之间的合作联动，发挥部门间“中心辐射”型合作模式的特点，针对某些重大问题或疑难杂症，集体讨论、集思广益、调整方法，促进改革卓有成效；再次，充分发挥改革“中间人”的作用，加强对改革部门转变职能情况的监督检查，适时建立起针对改革的考核激励机制，定期开展绩效信息的反馈与沟通活动，发现问题及时纠偏，尽力减少改革阻力。
在进行J市改革的社会网络分析研究中，本文进行了初步的探索和研究，也存在着以下几方面的不足：第一，由于时间和精力有限，在进行前期数据收集时，仅是依托实施方案进行分析，数据来源稍显单一，而且方案本身可能存在一些不足和缺陷；第二，本文主要利用社会网络分析法对J市改革进行描述性研究，缺乏预测性研究，并且未将实际访谈调研的内容很好地融入进去，这也是本文的一个缺憾。但是，本研究将社会网络分析方法与改革文本相结合，揭示了改革过程中部门间的合作关系特征，并且对相关指标进行了量化研究，这在国内尚属首例，而且在阐释关系机理的同时，也尽可能提出了针对地方政府改革的建议。
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（责任编辑王婷婷）
Abstract：Under the background of the transformation of government functions， constructing cooperation relationship between government departments is an important starting point for further promote the reform of modern administrative system. An indepth analysis of structure and characteristics， centrality， core periphery， honest broker index is made for the government function transformation reform scheme of a city by social network analysis method. The author reveals the cooperative relationship between the departments of the reform implementation process， and identifies the important subject in the reform. According to the analysis results， the reform scheme of J city is clear and feasible， and the appropriate separation of decisionexecution is realized； the reform of the sector constitutes a number of small groups， on the one hand in accordance with the two track operation， on the other hand， showing the “centerradiation” type of inter departmental cooperation； the departments acting as decision maker and executor are in the core position of the network and play as important brokers， with more power and resources， dominating the entire network. This study provides quantitative evidence for understanding the cooperative relationship between the departments of the reform implementation， implements the combination of the micro body behavior and the macro relationship network， and expand the application of social network analysis method in the field of public policy.
Key words：local government； reform implementation； the cooperative relationship between the departments； social network analysis
关键词：地方政府；改革执行；部门间合作关系；社会网络分析
中图分类号：D630
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.04.0020
通常认为，改革是部门间利益关系调整的过程，任何政治上的变革都会在部门层面上有所反映，因此，政府部门体系作为政府与社会之间的重要联结点，往往是政府全面改革的先导[1]。近年来，政府部门间关系作为行政体制改革的核心议题，尤其在我国“大部门体制”改革提出前后备受学界的重视和关注。已有相关研究尝试运用政治学和社会学等理论来揭示政府部门的运作机理，以及呈现部门间存在的合作、冲突、竞争等关系态势，但是鲜见运用网络分析的方法从微观层面展现改革执行过程中各部门主体之间的关系结构与网络特征，而该方法能够清晰描绘出改革行动主体之间的各种关系，对理论和现实研究具有重要参考意义。鉴于此，本研究拟以J市政府职能转变改革方案入手，利用社会网络分析方法将隐藏在改革过程中的部门间关系厘清，对部门间合作关系网络的结构、特征等进行细致描述，并且根据分析结果得出研究结论，旨在为我国市（县）级地方政府改革执行中部门间合作关系的构建提供实践经验和理论参考。
一、部门间关系研究的文献回顾
地方政府作为推动中国经济发展的主要角色，目前已形成以民主促民生、政企协同共治、市县共同参与等多种治理模式，这些模式充分体现出政府改革对于权力格局的调整和运行机制的创新。从本质上说，政府改革的模式选择是各部门互动的结果，而部门间关系是模式组合的反映。纵观现有研究，学者们关于政府部门间关系的研究主要包括以下几方面：
（一）部门间关系的表现形式
部门间关系反映了组成政府的各个部门在行使行政权力、履行行政职能中所形成的各种联系，从行为主体的视角看，可以分为同级政府横向层面上的部门间关系和上下级政府纵向层面上的部门间关系[2]。现有大多数研究指出地方政府部门间的关系主要表现在横向层面上，各个平级的政府机构为了实现本部门的利益可能存在学习、竞争、冲突、合作等错综复杂的关系类型。严冰等学者基于“学习型社会”理念认为部门间的相互学习、共同拉动是提高整个政府绩效和适应竞争环境的重要保证，各部门可以在相互沟通和影响中获得政府的可持续发展，而高轩则指出每个政府部门作为独立的利益群体，本身有着自己的利益取向，在改革执行的过程中常从自身的利益出发，进而出现为获取组织资源相互博弈的竞争关系或由于权责不清、缺乏协调等原因导致的冲突关系[23]。事实上，面对不断变化的社会公共管理环境和日益复杂的组织间关系，仅靠单一的机构或部门已经很难保证政府改革的顺畅与高效，余亚梅、聂勇浩等学者认为促进部门间的良性互动和合作共赢已经逐步成为改革的重点趋势，并且当前探讨政府部门间合作关系也日益成为部门间关系研究的主要议题之一[45]。
（二）部门间合作关系研究的理论主张
受到韦伯科层组织体系的影响，公共行政学领域直到20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动出现之后，才开始探讨政府间合作问题。随着“网络化治理”、“协同政府”、“跨部门合作”等概念的出现，政府间合作的“跨界性”特征逐步凸显，跨部门协调被认为是政府间合作的本质[6]。近年来，越来越多的学者致力于政府部门间合作关系的研究，并尝试运用不同学科的经典理论对合作的过程与行为进行解释，如：郑文强、刘莹等学者借鉴资源依赖理论从合作意愿方面对政府部门间的合作机理进行解释，强调了在资源有限的情况下部门之间人力、物力、财力等的相互依附与交换是形成合作关系的基础；黄蓉川则认为在信息技术迅猛发展和广泛应用的全球化背景之下，行政体制改革应该以无缝隙政府理论为指导，通过流程再造打破部门、层级以及职能的边界，解决部门间的协调和整合问题，实现政府和顾客的双赢 [78]。
（三）部门间合作关系的影响因素与策略选择
基于当前改革进程中组织所面临的合作困境与挑战，学者们对部门间合作的影响因素进行了一系列研究。有学者认为环境变化所带来的挑战使得很多公共问题无法仅靠政府一个组织或部门来解决，必须通过部门间的合作关系提高对环境的适应力、变革组织以建立一个“更有适应性的反应系统”，而在此过程中部门拥有的资源、自身的合法性和正当性地位以及彼此之间的信任会制约合作关系的发展。其进一步的深入研究指出，部门间合作关系在不同因素的影响下也会呈现出不同的模式与策略选择。刘新萍指出部门间合作实际上就是各“局中人”相互作用的结果，单个组织是合作的“细胞”，个体是合作的“催化剂”，各个行动者依据稳定性较强的常设机构制定的协调机制共同促成部门间合作，具体表现为相互调适、联盟、统合三种协调策略[1]。
总的来说，当前我国关于政府间合作关系的研究文献数量丰富，但现有研究多数聚焦于纵向层级间和横向地区间政府关系，或强调政府组织与各种非政府组织之间的伙伴关系，对于政府组织内部各部门之间协调与合作问题的考察还比较少，“部门间关系”的研究大多集中在“以理说理”层面，缺乏对微观组织运行机理进行量化的深入考察，尤其是对改革政策文本进行量化分析的研究更是少之又少，整体上欠缺以定性与定量方法相结合的经验事实研究。因此，本研究拟引入社会网络分析方法，对J市的改革方案进行可视化定量分析，以期在尽力完善现有研究空白的同时，对今后类似政策文本的研究提供方法借鉴。 二、研究设计
（一）案例背景及介绍
J市位于山東半岛西南部，是山东省Q市所辖的县级市之一，自然资源丰富、环境优美、海陆空交通发达，是山东省首批沿海开放城市和国家级卫生城市之一，在全国百强县级市排名中名列前茅。从Q市近年的发展状况来看，政府职能转变历来是各项工作的核心和关键，自“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”五项工程到创建“四型机关”、创新实施目标管理绩效考核、创立政务品牌等一系列活动，转变政府职能的成效日益显著，政府效能不断提高。自2012年起，Q市围绕“放权、提速、减负、服务”工作重心，着力打造廉洁高效、人民满意的服务型政府。为持续优化经济发展环境，进一步转变政府职能，Q市开始探索实施包含审批减量、工商审批后置、收费后置、全程监管、集中审批、集中交易、集中支付、集中执法8项改革工作，将J市列为首家综合试点单位。
J市作为Q市政府职能转变改革综合试点市，坚持以“先行先试、最大限度地扩大改革红利”为总目标，深入推进以“三减少、四集中、三改革”为主要内容的政府职能转变改革，其中“三减少”是指减少审批、减少收费、减少认证；“四集中”是指集中审批、集中交易、集中支付、集中执法；“三改革”是指工商登记制度改革、社会组织管理改革、投资与贸易便利化改革。近年来，J市政府就着手开始推进政府职能转变改革，特别是全市政府职能转变改革试点工作现场会以来，J市按照上级提出的“先行突破、全力打造政府职能转变改革‘J市样板’”的要求，率先进行了“边试、边改、边完善”的探索。在十八届三中全会召开以后，J市对照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》任务要求，立足实际，深化、细化改革试点目标路径、方法措施，全市上下形成了改革创新的发展共识，不断开创政府效能提速、市场主体活跃、社会公平彰显的生动局面。而后，Q市委有关领导莅临考察政府职能转变改革试点工作整体状况，充分肯定了J市的经验做法，认为J市改革试点在理论上有突破、体制机制上有创新，操作性很强[9]。至此，J市政府职能转变改革试点工作暂时告一段落。
本研究之所以选择J市政府职能转变改革案例进行个案剖析，主要是因为J市综合改革的十项举措尽管在国内并非首创，但是将这些举措结合起来作为一种“组合式创新”的做法在国内尚属首例，并且这十项改革可以归属到职能重新界定、流程再造和结构优化三个类别中去，J市政府职能转变改革案例具有一定的典型性和代表性，具有研究价值和意义。
（二）数据来源与处理
本研究的数据来源于《J市关于政府职能转变改革工作的实施方案》，方案中明确说明了十项改革举措的工作目标和工作任务，每一项改革举措所对应的牵头部门及预期完成时间等内容。根据现有的文本资料，首先汇总出目前参与改革的部门总数为42个，十项改革举措具体包含51项细化的子举措，然后进一步梳理每一项子举措和部门的对应关系，若某部门参与到某项改革子举措，即用“1”表示，否则记为“0”，最后统计出十项改革举措与42个改革部门之间的对应关系，将数据导入到Ucinet软件中，通过Netdraw绘制“改革部门改革举措”的二模网络结构拓扑图。
（三）研究方法与指标选取
社会网络分析（Social Network Analysis， SNA）作为一种行政有效的分析方法，由英国人类学家布朗于上世纪二三十年代提出，是指由多个节点（一组社会行动者）和各节点之间连线（行动之间的关系）组成的集合，通常被用于描述和测量行动者之间的关系或通过这种关系而流动的信息、资源等[10]。已有研究表明，国内学界围绕“社会网络与社会资本”所展开的理论思考和实证研究是近年来国内社会网络分析领域的热点论题，涉及的学科多集中在社会学、图书情报学和宏观经济管理等方面，然而，运用社会网络分析方法剖析行政改革问题、探索改革主体与改革举措间关系的研究尚不多见[11]。本研究借助社会网络分析方法，从政府部门间合作关系的分析视角，重点考察J市综合改革网络的整体结构与特征、部门分工与权力配置状况，以及改革主体在网络中所处的位置等问题，因而需要研究网络成员（节点）的构成，明确以下几个不同属性：整体网（包括规模、构成、密度、中心性等），凝聚子群（n派系、k核、分配指数等），结构洞（结构洞、诚实中间人等），根据本文的研究属性，将聚焦上述三类指标中的部分内容。
三、结果分析
（一）改革思路的整体呈现
借助Ucinet软件可以刻画出J市政府职能转变改革的整体网络图谱，见图1所示。图1是基于“改革部门—改革举措”生成的二模网络结构拓扑图，网络中的方形节点代表目前实施的改革举措，圆形节点代表参与改革的各部门，即改革主体。该网络的整体密度为0.546 3，整体网络中各节点的平均距离为2.037 1超过2，建立在“距离”基础之上的凝聚力指数为0.737 1。根据Wellman的观点，网络密度在0～0.25之间时关系密度较低，为稀疏连接[12]。因此本研究的综合改革网络中节点之间的关系属于较高密度，而凝聚力指数亦反映出网络整体结构较为集中，节点之间的关系较为密集，凝聚力较强。
通过图1可以清晰地看出，目前J市政府职能转变综合改革主要侧重于经济领域，涉及42个政府职能部门和10项改革举措。图中的每一项改革举措都对应着几个不同的牵头部门，比如：投资与贸易便利化改革对应着商务局、国税局、地税局、出入境检验检疫局J市办事处等几个部门，公共资源交易中心是集中交易改革的主要牵头部门，行政服务中心是集中审批改革的主要牵头部门，工商局是工商登记制度改革的主要牵头部门等。总之，每一项改革都明确将责任落实到各个部门，然后各部门根据总体方案的实施内容和要求，进一步明确各自的分工和进度。另一方面，减少收费、减少审批、投资与贸易便利化、集中审批、集中执法改革等几个节点较大，并且处于整个网络较为核心的位置，这反映出它们是目前J市政府主要推动的几项改革措施，而社会组织管理、减少认证、集中支付等几项改革处于网络的边缘位置，说明它们的重要程度要比前述几项改革措施低。而且改革的整体网络中部门与部门之间存在着各种千丝万缕的联系，一个部门可能对应着几项不同的改革举措，一项改革举措需要几个部门配合共同完成，这也说明了当前改革的联动性较强。值得一提的是，结合实地调研我们可以发现，城乡建设局、国土资源局、房产管理局等部门在整个网络中处于比较核心的位置，但是实际上，这几个部门在每周的改革周例会中并未出席，这也反映出改革方案制定与执行过程中存在着适度分离的现象。 （二）部门间合作关系网络及中心度值
图1是改革部门与改革举措的二模网络拓扑图， 为了更加清晰地识别改革执行中各部门之间的网络结构与特征，将二模图经过转化后得到一模网络图谱，如图2所示。
图2中改革部门间合作关系网络是图1经过修剪之后得到的一个相对较大、较清晰的网络结构（连线数≧17），反映了改革执行中主要参与主体之间的关系。该结构是表明改革部门节点属于子群关系的示意图，图中节点的连接边表示节点间属于同一个子群，属于子群的数量越多，连接边越粗。从图2中的结果来看，商务局和开发区的联系最为紧密，属于一个子群，公共资源交易中心、监察局、法制办、行政服务中心等几个部门之间联系紧密，在整体网络中间构成了一个“小团体”，处于网络中比较核心的位置；而发改局与胶莱镇政府、李哥庄镇政府、铺集镇政府、九龙街道办和政府办等几个节点处于一个相对封闭的“锥形”结构之中，因而也构成了一个明显的、相对独立的“小团体”；同时，发改局处于该子群结构的中间人地位，掌握较多的信息和资源，可以更好地联系其他部门。此外，图2也反映出目前J市改革实行的是一种“双轨制”运行模式，即改革在政府部門间推动的同时，也在乡镇基层单位进行试点推进。并且整个网络中既存在以监察局、发改局、行政服务中心为核心的同级之间的互动“团体”，也存在以发改局为领导的上下级之间的“锥形”结构，改革执行中各参与主体在层级、职责范围等方面表现出了一种“中心辐射”型的合作模式。
根据弗里曼教授的观点，如果一个行动者处于许多交往网络路径上，可以认为此人居于重要地位，因为“处于这种位置的人可以通过控制或者曲解信息的传递而影响群体”，因此可以用中心度指标来衡量行动者对资源的控制程度[13]。表1是图2中改革部门间合作关系网络的各个部门节点的中心度分析结果，其中包括接近中心度（Closeness Centrality）和中间中心度（Betweenness Centrality）两类指标，它们是用来刻画一个点控制网络中其他点之间发展交往关系的能力，两种中心度的测量结果相差不大。经计算改革部门间合作关系网络的中间中心度为48.34%，接近中心度为43.48%，具体各部门的中心度计算结果见表1所示。
表1的中心度值结果表明：行政服务中心、发改局、监察局、法制办等部门处于整个网络的核心位置（中间中心度和接近中心度值都很高），拥有较多的权力，对改革整体的掌控程度更高，而这些部门的权力主要来源于在改革过程中与其他部门存在的关系，对其他部门的依赖性可以影响到这些部门。结合表1和图1、图2也可以发现，整个改革网络中处于绝对控制地位的几个部门也是几项重点改革举措的积极参与者和推动者，具体而言，法制办牵头集中执法和减少审批两项改革，监察局除了对改革的推进起到监督作用以外，还牵头了集中审批、减少审批、集中执法等几项改革，行政服务中心和发改局主要是负责集中审批和减少收费两项改革举措，但是主要负责投资与贸易便利化改革的商务局和开发区两个部门的节点尽管很大，但却未出现在部门合作网络的核心位置，这主要是因为该项改革是在2013年9月才新提出的一项改革，效仿上海自贸区的一些做法，提出的细化举措较多，然而由于现实推动阻力大，缺乏充分授权，同时又缺乏其他部门的积极配合，因而导致商务局、开发区本身权力不足，能力不够，在改革过程中并未充分发挥出重要作用。
（三）核心边缘分析
核心边缘分析（Core Periphery）是为了判断所有改革部门聚集在哪个模块，“核心”是“共现”的改革部门的聚类，而“边缘”是由一系列改革部门构成的分区，这些改革部门在一些改革举措上不“共现”。“核心—边缘”结构理论目前还没有给出明确的具体判别方法，本文利用Ucinet中的“Core/Periphery”中的“Continuous”功能模块进行探索，初始相关系数为0.421，经过1000次迭代后，相关系数为0.516，核心度均值为0.109，标准方差为0.109，具体计算结果见表2。
表2是基于上文中心度分析的基础上，进一步结合改革部门关系的整体网络计算得出的核心边缘分析结果。本研究规定核心结构的节点关系数不少于四条，因此按核心度降序排列后，将行政服务中心、监察局、法制办、发改局、开发区、城建局、公共资源交易中心定为核心结构，其余定为边缘结构，表2的分析结果充分体现出改革部门合作关系网的核心度中心与中心度中心存在着高度的一致性。
Freeman认为高核心度的行动者比处于边缘的行动者拥有更多的连结，Brass认为处于核心位置能够带来较高的权利和丰富的社会资源[13]。比如：法制办、行政服务中心、监察局三个部门在减少审批改革中承担的工作任务最多，最有可能建立合作关系，他们属于同一个利益集团；而在集中审批改革中，行政服务中心、法制办、监察局、城建局这四个部门交往关系最为紧密，并且法制办、行政服务中心、监察局这三个部门既同时参与到减少审批改革，又参与到集中审批改革中去，因此比起处于核心位置的其他部门而言拥有更高的权利和丰富的社会资源，与其他部门之间可能建立更广泛的合作与交流关系。
事实上，处于核心位置的部门其本身既是综合改革的决策者，也是综合改革的执行者，而处于边缘位置的部门主要是配合牵头部门进行改革，而本身并没有主动参与到改革活动中去，比如：国土资源局、气象局、李哥庄镇政府、九龙街道办事处、胶莱镇政府等这些部门主要配合法制办、监察局等部门做好行政审批改革工作。“核心边缘”结构理论揭示出改革网络中各改革部门之间存在不平等性，核心群体主导着整个改革网络，而边缘结构的部门从属于改革网络，仅发挥出配合、协调的作用，核心边缘分析也再次验证了行政服务中心、监察局、法制办、发改局等部门处于改革整体网络中的中心位置，是当前J市改革的主体。
（四）诚实中间人指数
Gould & Fernandez认为，中间人（Broker）是试图促进另外两个行动者之间的交易，其目的只是为了“拉关系”，不管其动机是否为了获利[10]。本研究对改革部门间合作关系网络进行诚实中间人指数（Honest Broker Index）分析，主要是为了进一步考察改革过程中，哪些部门发挥出中间人的作用建立与其他部门之间的联系，并且中间人是否就是处于改革网络核心位置的部门。表3列出了诚实中间人指数结果排名前10位的改革部门，其中Size表示行为人的中介次数，Pairs表示联络的关系对数，HBI0表示纯中介，即在中间人联络的任何两个人之间不存在关系；HBI1代表弱中介，即在中间人联络的任何两个人之间允许存在一条有向关系；HBI2代表非中介，即在中间人联络的任何两个人之间存在双向关系。 表3的结果表明，行政服务中心、法制办、发改局的中介次数最多，联络的关系对数最多，且纯中介的对数也是最多的，在改革关系网络中的非中介次数也是最多的，因此是网络中重要的中间人。同样地，监察局、财政局和公共资源交易中心也是网络中重要的中间人，而监察局作为中间人的次数、联络的关系对数、纯中介次数都很高，但是非中介次数相对而言最小，这表明监察局所在的网络中网络成员不存在双向关系，成员仅能通过他与其他行为人取得关系，因此是改革网络中的关键中间人，结合实地调研，监察局在课题组每次调研访谈过程中，都积极配合帮助联系相关改革部门，这也就论证了监察局作为关键中间人的作用。总之，诚实中间人指数分析的结果也论证了诚实中间人基本上就是处于改革网络核心位置的有关部门，也进一步支持了前文的研究发现。
（五）部门间合作关系的进一步思考：一个解释框架
J市政府职能转变综合改革工作方案的分析结果表明，改革执行的过程其实质上是网络治理的过程，体现出了不同部门之間的广泛合作参与。结合上文的分析，从中可以看出，J市改革过程中的执行主体具体包括：决策—执行者和参与者两类，其中，“决策—执行者”包括了发改局、监察局、法制办、行政服务中心等核心部门，“参与者”包括了气象局、国土资源局、城乡建设局、城乡规划局等边缘部门，它们通过各自职能的发挥与配合清晰地呈现出改革执行过程中各政府部门间的分工合作关系（如图3所示）。
具体来看，改革的整体推动主要取决于部门间的密切分工协作，行政服务中心、发改局、监察局、法制办之所以在改革过程中起到主导作用，主要在于它们扮演的“决策者”与“执行者”的“双肩挑”角色。一方面，这些部门在改革前期参与到方案制定的活动中，作为改革的牵头部门，同时也作为改革执行的主力军，这样一来这些部门能充分发挥出“桥梁”作用，促进决策者与执行者之间的良好互动，对于改革目标设定可以进行共同决策和探讨，尽可能避免了目标设置过大或过小，而且对于改革各阶段进展情况可以进行沟通交流，以便提出下一步解决方案，修订目标，和总结经验规律，实践中，这些部门掌握着一些实权，既对改革的顶层设计起到助推作用，也能影响到改革部门之间的利益关系。而处于改革网边缘结构的部门只是配合这些牵头部门进行改革，本身并没有多大权利，仅从属于改革核心网络，发挥出协同合作的功能。另一方面，改革的核心部门和边缘部门之间实现良好合作的重要前提在于资源的依赖和信息交换，而某些改革部门所掌握的资源多少直接决定了其在合作关系中的地位。比如法制办、行政服务中心、监察局等“双肩挑”的部门本身掌握较多的信息和资源，既参与到减少审批改革，又同时参与了集中审批改革，其他部门必须通过与它们打交道才能实现信息和资源在不同部门间的共享和流动，而这又会最终影响到改革的成效及部门间的协作关系。所以，在改革执行的整体网络中，决策—执行“双肩挑”的部门对于统筹和协调其他部门的利益关系，实现各种信息和资源的合理分配，以及保障改革成效方面发挥出了重要作用，而且在J市改革执行过程中核心边缘部门间的协作关系可以概括为多元共治、多方参与和上下联动，这也初步体现出基层政府在改革运行中的治理体系现代化思想。
四、结论与讨论
在全球化、信息化背景下，如何调整地方政府职能、以更好地适应国家和社会发展的需要，已经成为一个兼具重大理论意义与实践价值的研究课题。本研究以《J市政府职能转变改革方案》为个案，借助社会网络分析方法，揭示了隐藏在改革过程中的部门间合作的网络关系，并且对部门合作网络的结构与特征、中心度、核心边缘结构、诚实中间人等问题进行了深入而细致的量化研究，从而得出以下结论：
第一，J市政府职能转变改革的整体网络结构较为集中，节点之间的关系较为密集，凝聚力较强，整体网络结构反映出当前J市政府职能转变改革主要侧重于经济领域，改革实施方案设计较为清晰，配有切实可行的推进路径，并且实现了决策—执行的适度分离。J市政府职能转变改革十大类举措中共包含了51项细化的子举措，牵扯到42个改革部门，改革工程宏大，涉及的关系复杂，每一项改革举措都对应着几个不同的牵头部门，并且都明确将责任落实到了各部门，各部门根据改革总体方案的内容和要求，进一步明确分工和进度。
第二，在改革部门间关系的子网络中，公共资源交易中心、监察局、法制办、行政服务中心等几个部门之间联系紧密，在子网络中构成了一个“小团体”，处于网络中比较核心的位置；而且，发改局与胶莱镇政府、李哥庄镇政府、铺集镇政府、九龙街道办和政府办等几个节点处于一个相对封闭的“锥形”结构之中，因而其也构成了一个明显相对独立的“小团体”；同时，发改局处于该子群结构的中间人地位，联系了其他几个部门，掌握较多的信息和资源。值得一提的是，目前J市改革实行的是一种“双轨制”运行模式，即改革在政府部门间推动的同时，也在乡镇基层单位进行试点推进，整个网络中既存在以监察局、发改局、行政服务中心为核心的同级之间的互动“团体”，也存在以发改局为领导的上下级之间的“锥形”结构，改革执行中政府部门间关系呈现的是一种 “中心—辐射”型的合作模式。
第三，中心度分析、核心边缘分析、诚实中间人指数分析的结果均表明，行政服务中心、发改局、监察局、法制办等部门处于合作网络的核心位置，拥有更多权力，对改革整体的掌控程度更高，进一步地说，处于网络核心位置的部门扮演着“双肩挑”的角色，其本身既是改革的决策者，也是改革的执行者，而处于边缘位置的部门主要是配合牵头部门进行改革，而本身并没有主动参与到改革活动中去，这也揭示出目前改革关系网络中各部门之间存在不平等性，核心群体主导着整个网络，而边缘结构的部门从属于网络，仅发挥配合、协调的作用。与此同时，行政服务中心、监察局、法制办、发改局等部门也是在改革中联系其他改革主体的重要部门，并且在网络中充当着重要的中间人角色，尤其是监察局充当着关键中间人的作用，沟通协调部门间的关系。 綜合上文分析和讨论，在此得出几点针对市（县）级地方政府改革实施和推进的实践启示：首先，需要厘清改革的重点和非重点内容，明确各项改革举措的牵头部门和协调部门，循序渐进、按部就班地推动改革，科学细化各职能部门的任务分工，对各改革部门进行较为充分的授权，建立部门之间互通有无的协作关系，将责任落实到部门及个人；其次，充分完善改革核心部门与边缘部门之间沟通交流的信息共享平台，充分实现改革核心部门与边缘部门之间的合作联动，发挥部门间“中心辐射”型合作模式的特点，针对某些重大问题或疑难杂症，集体讨论、集思广益、调整方法，促进改革卓有成效；再次，充分发挥改革“中间人”的作用，加强对改革部门转变职能情况的监督检查，适时建立起针对改革的考核激励机制，定期开展绩效信息的反馈与沟通活动，发现问题及时纠偏，尽力减少改革阻力。
在进行J市改革的社会网络分析研究中，本文进行了初步的探索和研究，也存在着以下几方面的不足：第一，由于时间和精力有限，在进行前期数据收集时，仅是依托实施方案进行分析，数据来源稍显单一，而且方案本身可能存在一些不足和缺陷；第二，本文主要利用社会网络分析法对J市改革进行描述性研究，缺乏预测性研究，并且未将实际访谈调研的内容很好地融入进去，这也是本文的一个缺憾。但是，本研究将社会网络分析方法与改革文本相结合，揭示了改革过程中部门间的合作关系特征，并且对相关指标进行了量化研究，这在国内尚属首例，而且在阐释关系机理的同时，也尽可能提出了针对地方政府改革的建议。
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（责任编辑王婷婷）
Abstract：Under the background of the transformation of government functions， constructing cooperation relationship between government departments is an important starting point for further promote the reform of modern administrative system. An indepth analysis of structure and characteristics， centrality， core periphery， honest broker index is made for the government function transformation reform scheme of a city by social network analysis method. The author reveals the cooperative relationship between the departments of the reform implementation process， and identifies the important subject in the reform. According to the analysis results， the reform scheme of J city is clear and feasible， and the appropriate separation of decisionexecution is realized； the reform of the sector constitutes a number of small groups， on the one hand in accordance with the two track operation， on the other hand， showing the “centerradiation” type of inter departmental cooperation； the departments acting as decision maker and executor are in the core position of the network and play as important brokers， with more power and resources， dominating the entire network. This study provides quantitative evidence for understanding the cooperative relationship between the departments of the reform implementation， implements the combination of the micro body behavior and the macro relationship network， and expand the application of social network analysis method in the field of public policy.
Key words：local government； reform implementation； the cooperative relationship between the departments； social network analysis