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摘要：中央治藏财政政策使得中央财政资金成为五十多年来西藏社会经济发展的基本推动力。评价这一政策的实施效应，必须建立科学合理的指标体系。遵循普遍性和特殊性相结合、稳定性和时代性相结合、全面性和简便性相结合的原则，这一指标体系由经济发展总体水平评价指标、人民生活质量评价指标及中央财政资金激活能力评价指标三类所构成。其中，中央财政资金激活能力评价指标应是新时期中央治藏财政政策实施效应评价的焦点指标。
关键词：中央治藏财政政策；实施效应；评价指标
1951年5月23日，中华人民共和国中央人民政府与西藏地方政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》，标志着西藏进入一个崭新的历史时期。该协议是中央在把握西藏地区特殊性基础上进行西藏治理的伟大决策，也为中央治藏勾勒出了初步的财政政策框架。协议中“依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业，改善人民生活”确立了治藏财经工作基本目标，“军政委员会、军区司令部及入藏解放军所需经费，由中央人民政府供给”确立了治藏行政经费和社会经济建设支出主要由中央财政负担的基本模式。1952年西藏地方人民财政建立之后，中央逐步通过财政管理法规、预算管理制度将“以中央财政全额拨款方式，逐步发展西藏的农工商业，提高人民生活水平”这一治藏方略长期固定下来，成为中央治藏财政政策，并得到了坚决地贯彻与执行。50余年来，中央对西藏的财政补助逐年增加，在地方财政收入微少的情况下，中央财政资金始终是西藏社会经济发展的基本推动力。这一政策的实施，一方面取得了举世瞩目的成果，有力地推动着西藏由一个极度贫穷落后的封建农奴制社会逐步发展为现代文明社会，另一方面也给西藏财政工作带来了一些值得注意与不断探索的问题。作为政策作用的结果，政策实施效应的准确鉴别与判断有赖于科学合理的评价指标来完成，如何建立一套完整配合、反映充分的指标体系，对中央治藏财政政策的实施效应进行评价，应是西藏财政研究的重要内容，既能从战略的高度审视这一政策的重大历史意义与作用，又能为西藏现时的财政工作提供一些有益的思路，使之随时代变化做出相应的观念及行为的调整，在新的历史时期保证西藏社会经济顺利实现跨越式发展，达到更高层次的富裕和文明。本文提出建立中央治藏财政政策实施效应评价指标体系应遵循的三大原则，并以此为基础，构建出这一指标体系的基本框架。
一、中央治藏财政政策实施效应评价指标体系建立的原则
普遍性和特殊性相结合。在我国，西藏是一个带有很大特殊性的地区。西藏财政具有三个特点：第一是民族性，中央赋予地区财政较大的自主权，财政要为实现民族平等和民族团结服务。第二是依赖性，地方财政自给能力低，财政困难面大，对中央财政的依赖度极高。第三是失衡性，一方面财政收入结构失衡，地方财政总收入几乎全部来自于中央补助，至今中央财政补助占地方财政总收入的比重仍在90％以上；另一方面财政支出结构失衡，行政管理经费支出较大，必要的特殊支出较多，吃饭型财政特征明显。以上三个特点要求在中央治藏财政政策实施效应评价指标体系中，既要以全国统一适用的统计指标为主，还必须要有能够反映西藏自身独特性的特定指标。
稳定性和时代性相结合。财政政策是用以指导财政工作的长期稳定的方针和准则，其实施效应评价指标体系也应具有相对稳定性。但在社会经济的不同发展时期，各种指标的受关注程度会有所差别。自西藏和平解放之后，西藏历经民主改革时期、社会主义改造时期、改革开放初期、建立市场经济体制框架时期以及当前的跨越式发展时期。党在各个时期西藏工作的主要任务不同，作为中央治藏财政政策而言，其阶段性的政策目标及政策手段必然具有不同的特点。考察这一政策50多年来的实施效应，前期的评价应更多看重基础性总量指标，关注由于中央财政投入带来的地方经济总量的增长。当经济总量达到一定规模，就应该进行政策效应的全面评价，尤其关注内涵型指标。到2000年，20世纪50年代所确定的中央治藏财政政策目标得以实现，西藏社会经济发展进入一个新时期。在这个新时期，中央对西藏的财政支持力度将继续保持与加大，体现出政策的持续性和稳定性。同时，由于面临着进一步发展与完善西藏市场经济的要求、落实科学发展观、构建和谐社会的要求、适应中国财政政策由积极向稳健转型的要求，中央治藏财政政策目标必然会做出相应的调整与变化。因此，对这一政策实施效应评价指标的选择及使用要体现出新的时代特征。
全面性和简便性相结合。据统计，西藏自治区成立之后的40年中，西藏财政支出总额的94.9％来自于中央补助。中央财政资金覆盖西藏社会经济发展的方方面面，对这一政策实施效应的评价必须全面进行。评价指标体系应涵盖西藏社会、经济、文化等各方面，既有反映这些方面基础总量水平的指标，又有反映这些方面效率、活力与持续发展能力的指标。但是，全面性不等于繁琐复杂，繁琐复杂的指标体系一是在理论研究中不能突出重点，给人以深刻清晰的整体印象，二是对现实工作的指导抓不住主要矛盾，缺乏实践运用的可行性。因此，必须做到全面与简便相结合，指标不宜过多过细，也不宜晦涩难懂，基础资料以年鉴为主。
二、中央治藏财政政策实施效应评价指标体系的基本框架
根据以上原则，本文提出，中央治藏财政政策实施效应评价指标体系由三大类指标构成，分别是经济发展总体水平评价指标、人民生活质量评价指标和中央财政资金激活能力评价指标。前两类指标评价的是这一政策实施对西藏社会经济所产生的累积效应，其中，经济发展总体水平评价指标是整个指标体系的基础，人民生活质量评价指标则处于指标体系的中心地位。第三类指标评价的是这一政策实施对西藏社会经济所产生的激活效应，在“十一五”期间，这类指标理应成为政策评价的焦点指标。
1、经济发展总体水平评价指标
这类指标是评价中央财政对西藏经济发展总体推动程度的基础性总量指标，主要包括地区生产总值；第一产业、第二产业、第三产业生产值；地区资本形成总额。
西藏和平解放之初，经济基础异常薄弱，社会生产力极其低下，在这样的条件下发展社会经济，首先应追求经济总量的扩张与累积，奠定一定的经济规模，这是一个长期的过程。因此，西藏和平解放五十余年来，反映其经济发展总体水平的地区生产总值、第一产业、第二产业、第三产业生产值等总量指标一直受到人们的重视，最直接体现出中央财政资金对西藏社会经济发展的拉动和贡献。这些指标的绝对数量、人均水平和发展速度的纵向对比鲜明地说明在中央财政大力支持下，西藏经济基础建设所取得的历史性进步；横向对比既可以反映全国地区统筹发展的成绩，又可以看出西藏与国内其他先进地区的差距；结构对比可以了解西藏各产业的发展状况，发现西藏现代化进程及产业结构调整的进步及其存在的问题。
2、人民生活质量评价指标
人民生活质量是用来反映人民生活需要满足程度的一个概念，体现在人民物质生活、精神生活及文化生活各个层面。这一类指标主要有城镇居民和农牧民年均收入；城镇居民和农牧民家庭恩格尔系数；城镇居民和农牧民年均消费水平及其对比；城镇居民和农牧民文化水平构成；社会保障补助支出及城乡受益人数。
中国共产党是代表最广大人民群众利益的政党，中央治藏财政政策即是中央充分考虑西藏社会、经济、政治、自然条件后做出的符合西藏人民根本利益的选择。西藏人民生活质量的不断提高，直接表现出中央对民族平等的不懈追求和对西藏人权的根本尊重。党的十六届三中全会完整明确地提出科学发展观，胡锦涛总书记在阐述科学发展观的深刻内涵和基本要求时多次强调，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。因此，无论过去、现在还是将来，人民生活质量评价指标都是中央治藏财政政策实施效应评价的中心指标，这些指标以无可辩驳的事实向全世界展示了西藏人民生活质量发生的翻天覆地的变化，是对那些任意歪曲西藏人权问题，妄图破坏民族团结者最有力的驳斥。
3、中央财政资金激活能力评价指标
中央财政资金是西藏经济总量增长和人民生活改善的主要支撑，在经济基础已具一定规模、人民生活水平稳步提高的条件下，按照边际收益递减规律，要保持同样的支撑力度，需要不断加大中央财政资金投入规模。2004年，中央对西藏的年度财力补助总量已高达115亿元。西藏跨越式发展需要争取中央财政更多的支持，但如果进一步加大对中央财政的依赖就会积蓄风险，使政策的负效应开始放大。要寻找两者之间的平衡点，正确处理西藏对中央财政“离不开”和“不依赖”的关系，促使西藏经济发展进入一个从量变到质变的过程，就必须提高中央财政资金的激活能力。所谓中央财政资金的激活能力，是指中央财政资金对西藏社会经济的贡献，不仅要使之有积累，更要通过长期累积能量的释放和资金使用效率的提高充分激活其内在生产力，培养其自身的持续发展能力和积极主动性，促使地区财源不断生长壮大，经济自主增长能力不断提高，对中央财政经常性补助的依赖逐步减弱，地方财政完成由输血型向造血型的转变。确立中央财政资金激活能力评价指标在目前中央治藏财政政策实施效应评价指标体系中的焦点地位，绝不仅仅是一个指标注意力转移的问题，它既是对整个财政管理理念与时俱进的更新，也是西藏社会经济跨越式发展的内涵所在。
这一类指标主要包括地方商品输出值；地方财政收入；各产业劳动生产率；基本建设新增主要产品生产能力；财政投资效益系数（一定时期内单位财政固定资产投资所增加的地区生产总值）。除地方商品输出值外，其他指标在此不再赘述。
基金项目：教育部“春晖计划”科研合作项目“WTO对西藏经济结构转型的要求”（S2004-1-54002）
作者单位：陕西科技大学管理学院
参考文献：
［1］吕宝生. 区域财政管理初探[M]. 北京：新华出版社，2003. 279－312.
［2］樊丽明. 中国地方财政运行分析[M]. 北京：经济科学出版社，2001. 147－163. 38－42.
［3］西藏自治区统计局. 西藏统计年鉴（2004）[Z]. 北京：中国统计出版社，2005.156-158.
（编辑；亚天）
关键词：中央治藏财政政策；实施效应；评价指标
1951年5月23日，中华人民共和国中央人民政府与西藏地方政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》，标志着西藏进入一个崭新的历史时期。该协议是中央在把握西藏地区特殊性基础上进行西藏治理的伟大决策，也为中央治藏勾勒出了初步的财政政策框架。协议中“依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业，改善人民生活”确立了治藏财经工作基本目标，“军政委员会、军区司令部及入藏解放军所需经费，由中央人民政府供给”确立了治藏行政经费和社会经济建设支出主要由中央财政负担的基本模式。1952年西藏地方人民财政建立之后，中央逐步通过财政管理法规、预算管理制度将“以中央财政全额拨款方式，逐步发展西藏的农工商业，提高人民生活水平”这一治藏方略长期固定下来，成为中央治藏财政政策，并得到了坚决地贯彻与执行。50余年来，中央对西藏的财政补助逐年增加，在地方财政收入微少的情况下，中央财政资金始终是西藏社会经济发展的基本推动力。这一政策的实施，一方面取得了举世瞩目的成果，有力地推动着西藏由一个极度贫穷落后的封建农奴制社会逐步发展为现代文明社会，另一方面也给西藏财政工作带来了一些值得注意与不断探索的问题。作为政策作用的结果，政策实施效应的准确鉴别与判断有赖于科学合理的评价指标来完成，如何建立一套完整配合、反映充分的指标体系，对中央治藏财政政策的实施效应进行评价，应是西藏财政研究的重要内容，既能从战略的高度审视这一政策的重大历史意义与作用，又能为西藏现时的财政工作提供一些有益的思路，使之随时代变化做出相应的观念及行为的调整，在新的历史时期保证西藏社会经济顺利实现跨越式发展，达到更高层次的富裕和文明。本文提出建立中央治藏财政政策实施效应评价指标体系应遵循的三大原则，并以此为基础，构建出这一指标体系的基本框架。
一、中央治藏财政政策实施效应评价指标体系建立的原则
普遍性和特殊性相结合。在我国，西藏是一个带有很大特殊性的地区。西藏财政具有三个特点：第一是民族性，中央赋予地区财政较大的自主权，财政要为实现民族平等和民族团结服务。第二是依赖性，地方财政自给能力低，财政困难面大，对中央财政的依赖度极高。第三是失衡性，一方面财政收入结构失衡，地方财政总收入几乎全部来自于中央补助，至今中央财政补助占地方财政总收入的比重仍在90％以上；另一方面财政支出结构失衡，行政管理经费支出较大，必要的特殊支出较多，吃饭型财政特征明显。以上三个特点要求在中央治藏财政政策实施效应评价指标体系中，既要以全国统一适用的统计指标为主，还必须要有能够反映西藏自身独特性的特定指标。
稳定性和时代性相结合。财政政策是用以指导财政工作的长期稳定的方针和准则，其实施效应评价指标体系也应具有相对稳定性。但在社会经济的不同发展时期，各种指标的受关注程度会有所差别。自西藏和平解放之后，西藏历经民主改革时期、社会主义改造时期、改革开放初期、建立市场经济体制框架时期以及当前的跨越式发展时期。党在各个时期西藏工作的主要任务不同，作为中央治藏财政政策而言，其阶段性的政策目标及政策手段必然具有不同的特点。考察这一政策50多年来的实施效应，前期的评价应更多看重基础性总量指标，关注由于中央财政投入带来的地方经济总量的增长。当经济总量达到一定规模，就应该进行政策效应的全面评价，尤其关注内涵型指标。到2000年，20世纪50年代所确定的中央治藏财政政策目标得以实现，西藏社会经济发展进入一个新时期。在这个新时期，中央对西藏的财政支持力度将继续保持与加大，体现出政策的持续性和稳定性。同时，由于面临着进一步发展与完善西藏市场经济的要求、落实科学发展观、构建和谐社会的要求、适应中国财政政策由积极向稳健转型的要求，中央治藏财政政策目标必然会做出相应的调整与变化。因此，对这一政策实施效应评价指标的选择及使用要体现出新的时代特征。
全面性和简便性相结合。据统计，西藏自治区成立之后的40年中，西藏财政支出总额的94.9％来自于中央补助。中央财政资金覆盖西藏社会经济发展的方方面面，对这一政策实施效应的评价必须全面进行。评价指标体系应涵盖西藏社会、经济、文化等各方面，既有反映这些方面基础总量水平的指标，又有反映这些方面效率、活力与持续发展能力的指标。但是，全面性不等于繁琐复杂，繁琐复杂的指标体系一是在理论研究中不能突出重点，给人以深刻清晰的整体印象，二是对现实工作的指导抓不住主要矛盾，缺乏实践运用的可行性。因此，必须做到全面与简便相结合，指标不宜过多过细，也不宜晦涩难懂，基础资料以年鉴为主。
二、中央治藏财政政策实施效应评价指标体系的基本框架
根据以上原则，本文提出，中央治藏财政政策实施效应评价指标体系由三大类指标构成，分别是经济发展总体水平评价指标、人民生活质量评价指标和中央财政资金激活能力评价指标。前两类指标评价的是这一政策实施对西藏社会经济所产生的累积效应，其中，经济发展总体水平评价指标是整个指标体系的基础，人民生活质量评价指标则处于指标体系的中心地位。第三类指标评价的是这一政策实施对西藏社会经济所产生的激活效应，在“十一五”期间，这类指标理应成为政策评价的焦点指标。
1、经济发展总体水平评价指标
这类指标是评价中央财政对西藏经济发展总体推动程度的基础性总量指标，主要包括地区生产总值；第一产业、第二产业、第三产业生产值；地区资本形成总额。
西藏和平解放之初，经济基础异常薄弱，社会生产力极其低下，在这样的条件下发展社会经济，首先应追求经济总量的扩张与累积，奠定一定的经济规模，这是一个长期的过程。因此，西藏和平解放五十余年来，反映其经济发展总体水平的地区生产总值、第一产业、第二产业、第三产业生产值等总量指标一直受到人们的重视，最直接体现出中央财政资金对西藏社会经济发展的拉动和贡献。这些指标的绝对数量、人均水平和发展速度的纵向对比鲜明地说明在中央财政大力支持下，西藏经济基础建设所取得的历史性进步；横向对比既可以反映全国地区统筹发展的成绩，又可以看出西藏与国内其他先进地区的差距；结构对比可以了解西藏各产业的发展状况，发现西藏现代化进程及产业结构调整的进步及其存在的问题。
2、人民生活质量评价指标
人民生活质量是用来反映人民生活需要满足程度的一个概念，体现在人民物质生活、精神生活及文化生活各个层面。这一类指标主要有城镇居民和农牧民年均收入；城镇居民和农牧民家庭恩格尔系数；城镇居民和农牧民年均消费水平及其对比；城镇居民和农牧民文化水平构成；社会保障补助支出及城乡受益人数。
中国共产党是代表最广大人民群众利益的政党，中央治藏财政政策即是中央充分考虑西藏社会、经济、政治、自然条件后做出的符合西藏人民根本利益的选择。西藏人民生活质量的不断提高，直接表现出中央对民族平等的不懈追求和对西藏人权的根本尊重。党的十六届三中全会完整明确地提出科学发展观，胡锦涛总书记在阐述科学发展观的深刻内涵和基本要求时多次强调，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。因此，无论过去、现在还是将来，人民生活质量评价指标都是中央治藏财政政策实施效应评价的中心指标，这些指标以无可辩驳的事实向全世界展示了西藏人民生活质量发生的翻天覆地的变化，是对那些任意歪曲西藏人权问题，妄图破坏民族团结者最有力的驳斥。
3、中央财政资金激活能力评价指标
中央财政资金是西藏经济总量增长和人民生活改善的主要支撑，在经济基础已具一定规模、人民生活水平稳步提高的条件下，按照边际收益递减规律，要保持同样的支撑力度，需要不断加大中央财政资金投入规模。2004年，中央对西藏的年度财力补助总量已高达115亿元。西藏跨越式发展需要争取中央财政更多的支持，但如果进一步加大对中央财政的依赖就会积蓄风险，使政策的负效应开始放大。要寻找两者之间的平衡点，正确处理西藏对中央财政“离不开”和“不依赖”的关系，促使西藏经济发展进入一个从量变到质变的过程，就必须提高中央财政资金的激活能力。所谓中央财政资金的激活能力，是指中央财政资金对西藏社会经济的贡献，不仅要使之有积累，更要通过长期累积能量的释放和资金使用效率的提高充分激活其内在生产力，培养其自身的持续发展能力和积极主动性，促使地区财源不断生长壮大，经济自主增长能力不断提高，对中央财政经常性补助的依赖逐步减弱，地方财政完成由输血型向造血型的转变。确立中央财政资金激活能力评价指标在目前中央治藏财政政策实施效应评价指标体系中的焦点地位，绝不仅仅是一个指标注意力转移的问题，它既是对整个财政管理理念与时俱进的更新，也是西藏社会经济跨越式发展的内涵所在。
这一类指标主要包括地方商品输出值；地方财政收入；各产业劳动生产率；基本建设新增主要产品生产能力；财政投资效益系数（一定时期内单位财政固定资产投资所增加的地区生产总值）。除地方商品输出值外，其他指标在此不再赘述。
基金项目：教育部“春晖计划”科研合作项目“WTO对西藏经济结构转型的要求”（S2004-1-54002）
作者单位：陕西科技大学管理学院
参考文献：
［1］吕宝生. 区域财政管理初探[M]. 北京：新华出版社，2003. 279－312.
［2］樊丽明. 中国地方财政运行分析[M]. 北京：经济科学出版社，2001. 147－163. 38－42.
［3］西藏自治区统计局. 西藏统计年鉴（2004）[Z]. 北京：中国统计出版社，2005.156-158.
（编辑；亚天）