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摘 要：本文聚焦国家应急管理体制改革顶层设计方略，研究我国应急管理体制机制形成与发展进程，突出研究机构改革后的中国特色应急管理体系在实践工作中存在的问题，分析新变化给地震应急管理工作所带来的机遇和挑战，努力为新时代中国特色应急管理体制下地震应急能力提升提供有针对性的政策意见和建議。
关键词：新时代;中国特色;地震应急管理
分类号：P315.9;D63
引言
2018年3月21日，全国人大审议并通过《深化党和国家机构改革方案》，决定组建应急管理部，进行资源的整合和优化配置，把分散在各个部门的各类机构整合在一起，进行统一管理，统一应对各种突发事件，做到专兼常备、平战结合、反应快速，开启了具有中国特色的应急管理体制新起点。改革工作不是一蹴而就的，既是一个不断融合的过程，也是一个持续学习的过程。由于以前的条块分组，各自为政，在大的灾难发生时，不同部门的应急队伍需要到现场才能整合成一个整体的队伍，这就需要一个磨合的时间，需要从职能上进行优化，从业务上进行梳理，从流程上进行再造，用新发展理念来构建新时代中国特色的应急管理体系。
一.基本现状
1.国外应急管理现状
目前，国外应急管理模式主要有美国模式、日本模式、俄罗斯模式。美国模式的总特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”;日本模式的总特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制订对策，地方政府具体实施”。
2.我国应急管理发展历程与现状
（1）我国应急管理发展历程
我国的应急管理大体经历了四个阶段：第一阶段是建国以来至改革开放初期，是由专门部门应对单一灾种的应急管理体制;第二阶段是改革开放以来至2003年防治“非典”期间，是议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急管理体制;第三阶段自“非典”结束至2018年4月应急管理部成立，是强化政府综合管理职能的应急管理体制，从常规化转向综合协调型;第四阶段自应急管理部成立至今，我国应急管理工作步入了新时代，坚持以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
（2）新时代应急管理体制优势
一是适应了我国特有的政治体制。十九大报告中，“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”中的14个“坚持”。第一个“坚持”即是：坚持党对一切工作的领导。这一政治体制地方服从中央，下级服从上级，在党和政府的统一领导下，能够迅速整合党、政、军及社会各界力量，对突发性事件进行快速、有效处置，真正做到“一方有难，八方支援”。
二是整合优化了应急力量和资源。应急管理部的组建，有效避免多头管理、责任不明、推诿扯皮的现象，体现了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的优化、协同、高效原则，健全了公共安全体系，整合优化了应急力量和资源，形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。
（3）我国地震应急管理发展历程
地震应急是人们面对突发性“地震事件”，为减轻地震灾害和维护社会稳定而采取的紧急对策行动。我国的地震应急管理大体经历了5个阶段。
第1阶段（1966-1976年）：从1966年河北邢台地震到1976年河北唐山地震，这一时期是我国大陆地震频度高，强度大的地震活跃时期。这个时期的地震应急，以破坏性地震后的紧急救援为主，当地政府和有关部门对紧急救援缺乏必要的准备，绝大多数处于被动状态。
第2阶段（1976-1988年）：从1976年河北唐山地震到1988年云南澜沧—耿马地震。这个时期我国大陆地震活动水平虽然相对较低，但每年仍有多次破坏性地震发生，破坏性地震的紧急救援仍是地震应急的主要任务。这期间，对以前实践的做法进行全面总结、认真反思，着眼于怎样应对未来地震做深入研究，在实际的地震应急中做了积极探索（杨懋源，2004）。
第3阶段（1988-1998 年）：从1988年云南澜沧—耿马地震到1998年《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施。在“依法治国”方略的指导下， 1995年颁布实施了《破坏性地震应急条例》、1998年颁布实施了《中华人民共和国防震减灾法》，在法律上明确防震减灾工作包括地震监测预报、地震灾害预防、地震应急，震后救灾与重建，肯定了地震应急在防震减灾中的地位与作用，地震应急由被动应急转向有准备应急。
第4阶段（1998-2018年）：从1998年《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施到2018年应急管理部成立。这期间，虽然应急力量还是分散在各个部门、委员会，但由于把地震应急工作纳入法制化管理的轨道，有了预案，逐步改变了过去破坏性地震发生后被动应急的状态，多数破坏性地震后的应急工作快速、有效、高效。
第5个阶段（2018年至今）：从2018年应急管理部成立，我国进入新时代中国特色应急管理期。将国家的应急资源和力量做进一步的整合和优化，除原有的安全生产救援队伍外，还将地震、防汛抗旱、地质滑坡、森林防火、草原防火等救援力量整合在一起，可以使我国应对突发事件的成效最大化、最优化。
（4）我国地震应急管理现状
随着《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》为主的配套行政法规和地方立法的不断健全。国家、省、市、县、社区以及部门、行业地震应急预案体系不断完善，已形成“横行到边、纵向到底”的地震应急预案全覆盖。以消防地震救援队为骨干力量，以解放军、武警部队为突击力量，以志愿者、社会基层救援队为辅助力量的地震灾害紧急救援体系已经形成。目前，已经建立国家地震灾害紧急救援队1支（480人）、省级地震救援队76支（12443人）、市级地震救援队1000多支（10.6万人）、县级地震救援队2100支（13.4万人）、地震救援志愿者队伍1.1万支（69.4万人）。国家、省级（直辖市、自治区省）精干高效、准军事化的地震现场工作队，有力地支持了灾区政府的抗震救灾工作。国家地震烈度速报与预警工程全面实施，京津冀、川滇交界和福建地区地震预警示范网建成，台湾海峡6.2级地震和四川兴文5.7级地震预警服务初显成效。 二、存在问题
1.“一案三制”已不能完全适应新时代发展需要
我国应急管理体系建设的核心框架是“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、机制、法制，体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们是应急管理体系不可分割的核心要素。
应急管理部组建以后，地震应急管理工作有三大显著变化：一是“统一领导”变为“集中统一领导”;二是由地震主管部门牵头的“按照职责分工，各负其责”的应急管理模式变为应急管理部具体负责的“统一指挥、权责一致、权威高效”的应急管理模式;三是整合优化了国家应急资源和力量，综合协调能力明显增强。但是，原有的防震减灾体系有“网破、线断、人散”现象，短时期内新的组织体系需要磨合，地震灾害防控功能发挥有所下降。面对这种现状，具体如何实现资源共享、协同行动，如何建立健全更为科学、更为现代、更为精细的应急处置手段和方式，具有新时代中国特色的应急管理体制、机制、法制和应急预案，已成为应急管理亟待解决的问题。
2.地震监测预报预警水平有待进一步提高
自然灾害类应急管理的重点是提高监测预报水平和预警能力，地震監测、预报、预警是防震减灾工作的关键环节，是开展震害防御、应急救援和地震科学研究的重要基础。我国地震监测工作经过几十年的发展，尽管已取得长足进步，但仍然存在许多问题和不足，主要表现在：
（1）地震监测台网布局有待优化
总体来看，“九五”以来，我国地震监测台站数量大幅增加，台网密度逐年提高。但相对于我国地震活动频度高、大陆型地震活动特征复杂等特点，地震监测台网（点）密度仍然不高，地震监测能力仍显不足。在地域上，地震监测台网布局“西疏东密”，在我国西部地区，虽然地震多，但由于受经济社会发展水平的限制，台站建设难度大，台网密度明显低于东部地区。在空间上，受技术水平和建设经费的制约，目前的监测台站主要局限在地面或地表浅层布设，在空间、地下和海洋方面的探索还有很长的路要走。
（2）地震预警系统有待完善
地震预警信息可为政府应急决策提供依据，社会公众可以根据地震预警信息及时采取避震逃生措施，大幅减少人员伤亡，地震预警还可为重大工程提供安全保障服务。对于地震预警来说，“时间就是生命”，时效性要以“秒”计，是真正的“秒处理技术”。若要警报发出的快，则需要对地震信息处理的快。然而，目前地震预警的处理技术现状是，处理速度越快，误差就越大。
3.震灾防御基础薄弱，与预防为主的要求相去甚远
（1）抗震设防标准普遍有待提高
目前，“农村不设防、城市设防标准低”的现象还不同程度的存在。许多建筑物的设防标准也还不高，民众的防震减灾意识、能力也还不够，甚至过分依赖于政府投入支持，充分地利用社会和市场资源提高地震设防能力还不够，特别是随着经济社会的快速发展，又不断涌现出防震抗震新问题。比如，现在城市建筑高层越来越多，疏散逃避更加困难;水库大坝越建越高，蓄水量越来越大，甚至建了许多梯级大坝，这些对防抗地震灾害也提出了很高的要求;高速铁路越来越普遍，客流量大，速度快，地震发生之后的反应时间很有限，一旦遇到破坏性地震，后果不堪设想;还有一个新出现的情况是核电站越来越多，如果核电站的防灾措施不到位或地震设防标准不达标，就有可能出现类似日本福岛核事故的情况。
（2）应急避难场所设施有待完善
我国应急避难场所普遍存在“重建轻管”的现象，城市应急避难场所大多停留在建设与布局层面，忽视了应急避难场所运行和管理。应急避难场所的具体建设工作往往涉及规划、建设、地震、人防等多个部门，而附设避难场所功能的公共绿地、学校、体育场等项目的建设及其后续管理则由其权属单位负责，由于这些资源在平时和灾时的功能不同，导致应急避难场所平时和灾时管理内容模糊，管理责任人不明确，维护经费来源未知，配套设施不完善，应急物资储备不足，应急指挥系统欠缺，很难在灾害真正来临时发挥避难功能，最多只能称其为应急疏散场所，还达不到应急避难场所的标准。
（3）地震科普宣教有待加强
国家层面虽然非常重视防震减灾宣传，也做了很多顶层设计，但经费投入不足，基础相对薄弱，专业宣教人才匮乏，宣传产品不足，宣传形式单调，防震减灾宣传频率低，不能满足公众需求;社会公众防震减灾意识普遍不高，防震减灾知识掌握普遍较少;防震减灾宣传方式与公众获取信息的渠道存在偏差，信息传达不畅。因此，必须探索、创新防震减灾宣传教育形式，完善防震减灾宣传教育机制，提高防震减灾宣传教育实效，增强全社会防震减灾意识和能力，不断缩小社会公众日益增长的防震减灾知识需求与防震减灾宣传教育滞后之间的矛盾（王伟，2018）。
4.应急救援能力有待提升
（1）应急救援力量协调作战能力需要加强
应急管理的事件大体分为四类事件：自然灾害、事故灾难、医疗救助和社会安全事件。这些灾害在现代社会，特别是城市化进程中有时候是难以分清楚的。比如发生了地震，一般叫做自然灾害，实际上也涉及到房屋损毁、机器损坏、水坝溃塌等，这其中产生的伤者则需要医疗人员的救助，这又涉及到医疗救助领域，所以在实际应对中，通常都是两类、三类，甚至四类事件相互交织的。在救助过程中，还要抢时间，尽量在72小时黄金救援时间内救更多的人。如果完全按照各部门的职责进行分配管理，有时就会变成部门分割，造成效率低下，耽误救援进度。
随着应急管理部的成立，公安消防部队、武警森林部队已经完成转制，和安全生产等应急救援队伍一起作为综合性常备应急救援骨干力量，其战斗力毋容置疑。但在机构改革推进过程中，行业领域专业队伍、企事业单位专兼职队伍、社会救援力量、应急志愿者队伍等应急救援基本力量的整合、调用还需要一个磨合期，以往这些应急救援力量分散在各个系统，条块分隔的“九龙治水”和资源分散的“各管一摊”模式转变需要一个过程，只有尽快缩短磨合期，才能在灾害来临时迅速将其整合成一个整体队伍，配合应急救援骨干力量，协调作战，最大限度地减轻地震灾害损失，保障人民的生命财产安全和社会稳定。 （2）應急救援队伍的专业性需要继续加强
突发事件，特别是自然灾害和事故灾难的应急救援具有时效性强、处置风险大、能力要求高等特点，专业性是应急救援队伍参与应急救援工作的前提和基础。因此，专业应急救援队伍是应急救援的主力军。应急管理部成立后，各个应急救援队伍的职能将统一于整体的应急管理体系内，对于不同的灾害能够派出最符合现场状况应对的救援队伍，效率会更高。但目前专业应急救援队伍，特别是基层队伍的装备种类不全、数量不够，专业化实训演练条件差，还难以满足复杂灾害事故应对的客观需求。
（3）基层应急救援力量有待加强
由于地震灾害事发突然，专业的应急救援力量很难在第一时间到达现场实施救援。对于抗震救灾来说，时间就是生命，灾民的自救互救能最大限度的赢得时间，挽救生命。实践证明，地震救灾初期灾民的自救、社区互救是挽救生命的最直接、最有效的途径。但自救互救要有组织，要讲究方式方法，盲目救援可能会造成意外伤害。这就需要自救互救人员掌握一定的自救互救技术，但目前基层地震应急救援队和志愿者服务队看似初具规模，但绝大多数还是业余的群众性组织，缺乏专业、系统的应急能力培训，救援技能、救援装备、救援能力都十分有限，是否能够形成有效战斗力，还有待检验。
5.社会资源有待深入挖掘
《防震减灾法》规定“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”，充分体现了防震减灾工作必须社会公众共同参与的原则。但目前还一定程度的存在“重政府轻社会”的问题，各种社会力量主要还是消极被动、响应号召式地参与应急管理工作，全社会共同参与的防灾减灾救灾的氛围尚未形成，应急知识的宣传教育还不够深入，公众风险防范意识和自救互救能力仍需提高。
三、政策建议
1.修订完善一案三制，强化地震应急政策保障
（1）先立后破，建立健全体制机制，平稳度过期磨合
机构改革后防震减灾工作机构出现的头重脚轻，上大下小，上强下弱的现象，以前的体制机制不能适应现在的应急管理需要，因此，在充分实现职能优化、业务梳理、流程再造的基础上，应赋予基层机构相应自主权，推动顶层设计和基层探索有机结合，避免出现防震减灾工作体系“网破、线断、人散”现象，做到思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减。构建和完善新时代地震应急管理的格局，从中央到地方，消除“条块分管”鸿沟，推动市县应急管理体制变革与应急管理创新。建立健全国家、省级地震部门垂直管理，市县应急相关部门地震业务横向联系的网格化管理体系。
（2）坚持“立法先行”，夯实应急管理基础
随着机构改革，各防灾减灾成员单位职能发生了较大变化，原有的法律法规已经无法适应社会发展需要，必须尽快进行修订完善。通过立法工作明确了各层级政府的应急管理主体职能和处置权限，明晰了行政紧急权和公民合法权益，最大限度地调动了市场机制，减轻了政府的负担，确保了应急管理工作稳步推进。
（3）修订完善应急预案，提升应急管理实效
应急预案是法律法规落地执行的关键，是体制机制顺畅运行的保障。破坏性地震发生后，第一时间判断灾情大小，立即启动应急预案，不需要请示、不等上级政府指示、不等外部支援，按照应急预案各负其责，有序开展先期处置工作，方能取得良好的应急管理实效。由于机构改革，导致应急管理的责任主体已经发生变化，原有应急预案已经无法有效发挥作用。必须尽快对应急预案进行以下三个方面的修订完善：一是要明确指挥关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，建立一个规格高、有权威的应急管理指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各机构之间的横向关系;二是要明确管理流程，合理设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的危机行动管理;三是要明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。
2.聚焦监测预报预警，提供又快又准信息服务
监测预报预警工作是防震减灾工作的主责主业，是防、抗、救各环节的基础支撑。可以说，监测预报工作始终在防震减灾工作的第一线、最前沿，始终提供最直接、最可靠、最科学的依据，始终发挥着不可替代的作用。因此，必须聚焦地震监测、预报、预警主责主业，做细、做精、做强，实现“又快又准”的提供地震应急决策信息。
3.夯实震灾防御基础，推进应急管理关口前移
（1）以人为本，预防为主
预防是最好的应急措施，必须改变“重处置轻预防”的现象，不少人简单地把应急管理等同于应急处置，“轻预防、重处置”，“重治标轻治本”，“轰轰烈烈救援得到隆重表扬、默默无闻预防得不到奖励”的倾向仍不同程度存在。必须努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防的转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险的转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
（2）推进示范工程建设，提高地震灾害防御能力
开展活动断层探测、地震小区划，通过示范学校、示范社区、示范企业、示范工程建设，采用最先进的减隔震技术，提高建构筑物的抗震设防标准，增强建构筑物的抗震性能，提高地震灾害防御能力。
（3）推进避难场所建设，提高地震应急避险能力
建设平灾结合、布局合理、功能齐全、标准规范、配套设施齐全、经费保障有力、应急物资储备充足、管理有序的应急避难场所，提高地震应急避险能力。
（4）推进地震科普宣教，提升社会公众应对能力
明确防震减灾宣传教育的主要任务，宣传普及防震减灾知识，让社会了解防震减灾方针政策和事业发展状况，满足社会公众信息需求，动员社会参与支持防震减灾活动，营造防震减灾社会氛围，增强全社会的防震减灾意识和应急避险能力，推进安全文化和预防文化建设。在工作布局上，按照防震减灾目标任务确定的优先目标和工作重点，在地域上，突出重点地区、危险地区;在能力建设上，突出基础设施建设和基层能力建设;在宣传教育对象上，突出政府领导、青少年和农民群众;在体制机制建设上，突出政府领导、部门协调、社会参与和资源共享。 4.强化应急救援能力，提高应急救援综合实力
（1）整合救援力量，构建统一体系
要构建统一指挥、权责一致、权威高效的国家应急体系，就不能把组织结构、应急体系、管理机制等进行简单的“物理相加”，必须起“化学反应”，努力把分散体系变成集中体系，把低效资源变成高效资源。组建应急管理部，整合各方面资源和力量加强应急管理，是全新的事业，应急管理系统所有干部、指战员必须正視能力不足问题，深入学习习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要论述，学好应急管理法律法规预案，学好应急管理知识技能。深入实际调查研究，摸清资源底数、掌握风险隐患、总结先进经验、找准薄弱环节，增强工作针对性和有效性。
（2）加强应急救援中心建设
按区域、按地域分级、分类建设应急培训中心、应急训练中心、应急指挥中心，对应急管理工作相关领导、应急管理人员、应急救援人员、应急保障人员等开展学习培训，尽快熟悉应急职责、应急程序，提升应急能力。
（3）加强应急救援队伍建设
通过配备现代化救援装备，开展专业化应急救援培训和标准化建设，提高应急救援队伍的救援能力，形成以消防救援队伍为综合性常备应急救援骨干力量;以武警、解放军为突击力量，以行业领域专业队伍、企事业单位专兼职队伍、社会救援力量、应急志愿者队伍等为补充力量的综合性应急救援队伍。
（4）加强地震应急演练，提升地震应急协同能力
社会各类救援力量，要想真正形成战斗了，必须加强地震应急演练，只有通过常态化的应急演练，进一步完善应急机制，切实提高救援队伍应对地震突发事件的快速反应能力、应急处理能力和协调配合能力，关键时刻才能够拉得出、冲得上、打的赢。
5.统筹各方资源优势，提升地震应急响应能力
地震灾害是综合灾害，必须由行业减灾向综合减灾转变，由部门减灾向全民减灾转变。一方面，要深入了解社会和民众的需求，以找到防震减灾工作的切入点。另一方面，要利用社会的资源，充分发挥社会和市场的作用，通过“融理念、融资源、融技术、融服务”，跨部门融合，跨行业融合，强化社会资源综合利用，在融合发展中提高。
（1）群测群防，提高地震灾害防御能力
防震减灾事业是全民性的社会公益事业，是全社会的共同责任，离不开全民的共同参与和支持。群测群防工作就是社会公众参与防震减灾事业的有力纽带，是防震减灾融合式发展的群众性基础，蕴藏着巨大的防震减灾效益（王伟，2016）。群测群防，测、防并举，突出“预防为主，防御与救助相结合”的防震减灾工作方针。通过群测，有效弥补专业台网布局和手段的不足，实现“土洋结合”、“专群结合”，从而提高了整体地震监测能力。通过群防，在地震科普宣传、示范学校、示范企业、农村安全民居、地震应急场所建设等方面发挥地震管理部门的引领作用，积极引导社会各界参与进来，营造“全社会普及、全社会参与、全社会受益”的浓厚氛围。
（2）强化应急部门协调联动，实现资源共享体制机制
地震灾害事件是一个综合性灾害事件，而应急管理部主要整合了自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，而公共卫生和社会安全事件由于专业性和涉及面广等原因仍然保持原有体制。当然，将负有应急管理职能的所有部门都整合进一个部门也是不可能的。因此，应急管理部在实践中必须强化同卫生、公安、政法、网信等部门的协作沟通。包括在国家应急反应框架下建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等形式的活动。同时，强化应急管理部在处置突发事件中的牵头负责、协调指挥职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系，促进应急管理工作的协调和有序。减少出现灾种主管部门感到救援力量和资源紧缺，协调困难，而其他部门现有应急管理力量得不到充分利用，资源闲置的情况出现。
（3）增强基层的防灾救灾意识，提高其互助能力
不断拓宽应急管理中社会协同和公众参与的路径，将居民的“自救”、邻里社区的“共救”与政府的“公救”有机结合起来，突出“自救”与“共救”能力，稳步提升应急管理工作的社会化水平。
四、结束语
鉴于地震应急工作既具有高度专业性，又要求很强的公益性和社会性，各级地震应急管理部门应借助机构改革契机，理顺地震应急管理工作体系，完善法律法规及规章制度，加强应急过程组织实施，在提升人员队伍、监测预警、科技支撑、社会力量保障等方面下功夫，打通并强化事前监测防范、事中应急处置、事后救援与评估应急处置全链条，全面提升新时代中国特色的地震应急管理能力。
参考文献：
[1]杨懋源.新中国地震应急工作历程（一）[J].国际地震动态，2004，第6期（总第306期）：23-29.
[2]王伟，冯恩国，李波等.如何实现群测群防工作的融合式发展研究——以山东为例[J]齐鲁地震科学专辑，2016，第三辑：207-219.
[3]王伟，冯恩国，温丽媛等.防震减灾宣传与公众需求现状分析研究[J]齐鲁地震科学专辑，2018，第五辑：225-234.
作者简介：王伟（1971.10—），男，高级工程师，主要从事地震前兆观测及台站管理工作。
基金项目：中国地震局政策研究课题资助。
1.聊城地震水化试验站 山东聊城252000
2.安徽省地震局 安徽合肥 230061
关键词：新时代;中国特色;地震应急管理
分类号：P315.9;D63
引言
2018年3月21日，全国人大审议并通过《深化党和国家机构改革方案》，决定组建应急管理部，进行资源的整合和优化配置，把分散在各个部门的各类机构整合在一起，进行统一管理，统一应对各种突发事件，做到专兼常备、平战结合、反应快速，开启了具有中国特色的应急管理体制新起点。改革工作不是一蹴而就的，既是一个不断融合的过程，也是一个持续学习的过程。由于以前的条块分组，各自为政，在大的灾难发生时，不同部门的应急队伍需要到现场才能整合成一个整体的队伍，这就需要一个磨合的时间，需要从职能上进行优化，从业务上进行梳理，从流程上进行再造，用新发展理念来构建新时代中国特色的应急管理体系。
一.基本现状
1.国外应急管理现状
目前，国外应急管理模式主要有美国模式、日本模式、俄罗斯模式。美国模式的总特征为“行政首长领导，中央协调，地方负责”;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”;日本模式的总特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制订对策，地方政府具体实施”。
2.我国应急管理发展历程与现状
（1）我国应急管理发展历程
我国的应急管理大体经历了四个阶段：第一阶段是建国以来至改革开放初期，是由专门部门应对单一灾种的应急管理体制;第二阶段是改革开放以来至2003年防治“非典”期间，是议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急管理体制;第三阶段自“非典”结束至2018年4月应急管理部成立，是强化政府综合管理职能的应急管理体制，从常规化转向综合协调型;第四阶段自应急管理部成立至今，我国应急管理工作步入了新时代，坚持以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
（2）新时代应急管理体制优势
一是适应了我国特有的政治体制。十九大报告中，“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”中的14个“坚持”。第一个“坚持”即是：坚持党对一切工作的领导。这一政治体制地方服从中央，下级服从上级，在党和政府的统一领导下，能够迅速整合党、政、军及社会各界力量，对突发性事件进行快速、有效处置，真正做到“一方有难，八方支援”。
二是整合优化了应急力量和资源。应急管理部的组建，有效避免多头管理、责任不明、推诿扯皮的现象，体现了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的优化、协同、高效原则，健全了公共安全体系，整合优化了应急力量和资源，形成了统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。
（3）我国地震应急管理发展历程
地震应急是人们面对突发性“地震事件”，为减轻地震灾害和维护社会稳定而采取的紧急对策行动。我国的地震应急管理大体经历了5个阶段。
第1阶段（1966-1976年）：从1966年河北邢台地震到1976年河北唐山地震，这一时期是我国大陆地震频度高，强度大的地震活跃时期。这个时期的地震应急，以破坏性地震后的紧急救援为主，当地政府和有关部门对紧急救援缺乏必要的准备，绝大多数处于被动状态。
第2阶段（1976-1988年）：从1976年河北唐山地震到1988年云南澜沧—耿马地震。这个时期我国大陆地震活动水平虽然相对较低，但每年仍有多次破坏性地震发生，破坏性地震的紧急救援仍是地震应急的主要任务。这期间，对以前实践的做法进行全面总结、认真反思，着眼于怎样应对未来地震做深入研究，在实际的地震应急中做了积极探索（杨懋源，2004）。
第3阶段（1988-1998 年）：从1988年云南澜沧—耿马地震到1998年《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施。在“依法治国”方略的指导下， 1995年颁布实施了《破坏性地震应急条例》、1998年颁布实施了《中华人民共和国防震减灾法》，在法律上明确防震减灾工作包括地震监测预报、地震灾害预防、地震应急，震后救灾与重建，肯定了地震应急在防震减灾中的地位与作用，地震应急由被动应急转向有准备应急。
第4阶段（1998-2018年）：从1998年《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施到2018年应急管理部成立。这期间，虽然应急力量还是分散在各个部门、委员会，但由于把地震应急工作纳入法制化管理的轨道，有了预案，逐步改变了过去破坏性地震发生后被动应急的状态，多数破坏性地震后的应急工作快速、有效、高效。
第5个阶段（2018年至今）：从2018年应急管理部成立，我国进入新时代中国特色应急管理期。将国家的应急资源和力量做进一步的整合和优化，除原有的安全生产救援队伍外，还将地震、防汛抗旱、地质滑坡、森林防火、草原防火等救援力量整合在一起，可以使我国应对突发事件的成效最大化、最优化。
（4）我国地震应急管理现状
随着《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》为主的配套行政法规和地方立法的不断健全。国家、省、市、县、社区以及部门、行业地震应急预案体系不断完善，已形成“横行到边、纵向到底”的地震应急预案全覆盖。以消防地震救援队为骨干力量，以解放军、武警部队为突击力量，以志愿者、社会基层救援队为辅助力量的地震灾害紧急救援体系已经形成。目前，已经建立国家地震灾害紧急救援队1支（480人）、省级地震救援队76支（12443人）、市级地震救援队1000多支（10.6万人）、县级地震救援队2100支（13.4万人）、地震救援志愿者队伍1.1万支（69.4万人）。国家、省级（直辖市、自治区省）精干高效、准军事化的地震现场工作队，有力地支持了灾区政府的抗震救灾工作。国家地震烈度速报与预警工程全面实施，京津冀、川滇交界和福建地区地震预警示范网建成，台湾海峡6.2级地震和四川兴文5.7级地震预警服务初显成效。 二、存在问题
1.“一案三制”已不能完全适应新时代发展需要
我国应急管理体系建设的核心框架是“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、机制、法制，体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们是应急管理体系不可分割的核心要素。
应急管理部组建以后，地震应急管理工作有三大显著变化：一是“统一领导”变为“集中统一领导”;二是由地震主管部门牵头的“按照职责分工，各负其责”的应急管理模式变为应急管理部具体负责的“统一指挥、权责一致、权威高效”的应急管理模式;三是整合优化了国家应急资源和力量，综合协调能力明显增强。但是，原有的防震减灾体系有“网破、线断、人散”现象，短时期内新的组织体系需要磨合，地震灾害防控功能发挥有所下降。面对这种现状，具体如何实现资源共享、协同行动，如何建立健全更为科学、更为现代、更为精细的应急处置手段和方式，具有新时代中国特色的应急管理体制、机制、法制和应急预案，已成为应急管理亟待解决的问题。
2.地震监测预报预警水平有待进一步提高
自然灾害类应急管理的重点是提高监测预报水平和预警能力，地震監测、预报、预警是防震减灾工作的关键环节，是开展震害防御、应急救援和地震科学研究的重要基础。我国地震监测工作经过几十年的发展，尽管已取得长足进步，但仍然存在许多问题和不足，主要表现在：
（1）地震监测台网布局有待优化
总体来看，“九五”以来，我国地震监测台站数量大幅增加，台网密度逐年提高。但相对于我国地震活动频度高、大陆型地震活动特征复杂等特点，地震监测台网（点）密度仍然不高，地震监测能力仍显不足。在地域上，地震监测台网布局“西疏东密”，在我国西部地区，虽然地震多，但由于受经济社会发展水平的限制，台站建设难度大，台网密度明显低于东部地区。在空间上，受技术水平和建设经费的制约，目前的监测台站主要局限在地面或地表浅层布设，在空间、地下和海洋方面的探索还有很长的路要走。
（2）地震预警系统有待完善
地震预警信息可为政府应急决策提供依据，社会公众可以根据地震预警信息及时采取避震逃生措施，大幅减少人员伤亡，地震预警还可为重大工程提供安全保障服务。对于地震预警来说，“时间就是生命”，时效性要以“秒”计，是真正的“秒处理技术”。若要警报发出的快，则需要对地震信息处理的快。然而，目前地震预警的处理技术现状是，处理速度越快，误差就越大。
3.震灾防御基础薄弱，与预防为主的要求相去甚远
（1）抗震设防标准普遍有待提高
目前，“农村不设防、城市设防标准低”的现象还不同程度的存在。许多建筑物的设防标准也还不高，民众的防震减灾意识、能力也还不够，甚至过分依赖于政府投入支持，充分地利用社会和市场资源提高地震设防能力还不够，特别是随着经济社会的快速发展，又不断涌现出防震抗震新问题。比如，现在城市建筑高层越来越多，疏散逃避更加困难;水库大坝越建越高，蓄水量越来越大，甚至建了许多梯级大坝，这些对防抗地震灾害也提出了很高的要求;高速铁路越来越普遍，客流量大，速度快，地震发生之后的反应时间很有限，一旦遇到破坏性地震，后果不堪设想;还有一个新出现的情况是核电站越来越多，如果核电站的防灾措施不到位或地震设防标准不达标，就有可能出现类似日本福岛核事故的情况。
（2）应急避难场所设施有待完善
我国应急避难场所普遍存在“重建轻管”的现象，城市应急避难场所大多停留在建设与布局层面，忽视了应急避难场所运行和管理。应急避难场所的具体建设工作往往涉及规划、建设、地震、人防等多个部门，而附设避难场所功能的公共绿地、学校、体育场等项目的建设及其后续管理则由其权属单位负责，由于这些资源在平时和灾时的功能不同，导致应急避难场所平时和灾时管理内容模糊，管理责任人不明确，维护经费来源未知，配套设施不完善，应急物资储备不足，应急指挥系统欠缺，很难在灾害真正来临时发挥避难功能，最多只能称其为应急疏散场所，还达不到应急避难场所的标准。
（3）地震科普宣教有待加强
国家层面虽然非常重视防震减灾宣传，也做了很多顶层设计，但经费投入不足，基础相对薄弱，专业宣教人才匮乏，宣传产品不足，宣传形式单调，防震减灾宣传频率低，不能满足公众需求;社会公众防震减灾意识普遍不高，防震减灾知识掌握普遍较少;防震减灾宣传方式与公众获取信息的渠道存在偏差，信息传达不畅。因此，必须探索、创新防震减灾宣传教育形式，完善防震减灾宣传教育机制，提高防震减灾宣传教育实效，增强全社会防震减灾意识和能力，不断缩小社会公众日益增长的防震减灾知识需求与防震减灾宣传教育滞后之间的矛盾（王伟，2018）。
4.应急救援能力有待提升
（1）应急救援力量协调作战能力需要加强
应急管理的事件大体分为四类事件：自然灾害、事故灾难、医疗救助和社会安全事件。这些灾害在现代社会，特别是城市化进程中有时候是难以分清楚的。比如发生了地震，一般叫做自然灾害，实际上也涉及到房屋损毁、机器损坏、水坝溃塌等，这其中产生的伤者则需要医疗人员的救助，这又涉及到医疗救助领域，所以在实际应对中，通常都是两类、三类，甚至四类事件相互交织的。在救助过程中，还要抢时间，尽量在72小时黄金救援时间内救更多的人。如果完全按照各部门的职责进行分配管理，有时就会变成部门分割，造成效率低下，耽误救援进度。
随着应急管理部的成立，公安消防部队、武警森林部队已经完成转制，和安全生产等应急救援队伍一起作为综合性常备应急救援骨干力量，其战斗力毋容置疑。但在机构改革推进过程中，行业领域专业队伍、企事业单位专兼职队伍、社会救援力量、应急志愿者队伍等应急救援基本力量的整合、调用还需要一个磨合期，以往这些应急救援力量分散在各个系统，条块分隔的“九龙治水”和资源分散的“各管一摊”模式转变需要一个过程，只有尽快缩短磨合期，才能在灾害来临时迅速将其整合成一个整体队伍，配合应急救援骨干力量，协调作战，最大限度地减轻地震灾害损失，保障人民的生命财产安全和社会稳定。 （2）應急救援队伍的专业性需要继续加强
突发事件，特别是自然灾害和事故灾难的应急救援具有时效性强、处置风险大、能力要求高等特点，专业性是应急救援队伍参与应急救援工作的前提和基础。因此，专业应急救援队伍是应急救援的主力军。应急管理部成立后，各个应急救援队伍的职能将统一于整体的应急管理体系内，对于不同的灾害能够派出最符合现场状况应对的救援队伍，效率会更高。但目前专业应急救援队伍，特别是基层队伍的装备种类不全、数量不够，专业化实训演练条件差，还难以满足复杂灾害事故应对的客观需求。
（3）基层应急救援力量有待加强
由于地震灾害事发突然，专业的应急救援力量很难在第一时间到达现场实施救援。对于抗震救灾来说，时间就是生命，灾民的自救互救能最大限度的赢得时间，挽救生命。实践证明，地震救灾初期灾民的自救、社区互救是挽救生命的最直接、最有效的途径。但自救互救要有组织，要讲究方式方法，盲目救援可能会造成意外伤害。这就需要自救互救人员掌握一定的自救互救技术，但目前基层地震应急救援队和志愿者服务队看似初具规模，但绝大多数还是业余的群众性组织，缺乏专业、系统的应急能力培训，救援技能、救援装备、救援能力都十分有限，是否能够形成有效战斗力，还有待检验。
5.社会资源有待深入挖掘
《防震减灾法》规定“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”，充分体现了防震减灾工作必须社会公众共同参与的原则。但目前还一定程度的存在“重政府轻社会”的问题，各种社会力量主要还是消极被动、响应号召式地参与应急管理工作，全社会共同参与的防灾减灾救灾的氛围尚未形成，应急知识的宣传教育还不够深入，公众风险防范意识和自救互救能力仍需提高。
三、政策建议
1.修订完善一案三制，强化地震应急政策保障
（1）先立后破，建立健全体制机制，平稳度过期磨合
机构改革后防震减灾工作机构出现的头重脚轻，上大下小，上强下弱的现象，以前的体制机制不能适应现在的应急管理需要，因此，在充分实现职能优化、业务梳理、流程再造的基础上，应赋予基层机构相应自主权，推动顶层设计和基层探索有机结合，避免出现防震减灾工作体系“网破、线断、人散”现象，做到思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减。构建和完善新时代地震应急管理的格局，从中央到地方，消除“条块分管”鸿沟，推动市县应急管理体制变革与应急管理创新。建立健全国家、省级地震部门垂直管理，市县应急相关部门地震业务横向联系的网格化管理体系。
（2）坚持“立法先行”，夯实应急管理基础
随着机构改革，各防灾减灾成员单位职能发生了较大变化，原有的法律法规已经无法适应社会发展需要，必须尽快进行修订完善。通过立法工作明确了各层级政府的应急管理主体职能和处置权限，明晰了行政紧急权和公民合法权益，最大限度地调动了市场机制，减轻了政府的负担，确保了应急管理工作稳步推进。
（3）修订完善应急预案，提升应急管理实效
应急预案是法律法规落地执行的关键，是体制机制顺畅运行的保障。破坏性地震发生后，第一时间判断灾情大小，立即启动应急预案，不需要请示、不等上级政府指示、不等外部支援，按照应急预案各负其责，有序开展先期处置工作，方能取得良好的应急管理实效。由于机构改革，导致应急管理的责任主体已经发生变化，原有应急预案已经无法有效发挥作用。必须尽快对应急预案进行以下三个方面的修订完善：一是要明确指挥关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，建立一个规格高、有权威的应急管理指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各机构之间的横向关系;二是要明确管理流程，合理设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的危机行动管理;三是要明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。
2.聚焦监测预报预警，提供又快又准信息服务
监测预报预警工作是防震减灾工作的主责主业，是防、抗、救各环节的基础支撑。可以说，监测预报工作始终在防震减灾工作的第一线、最前沿，始终提供最直接、最可靠、最科学的依据，始终发挥着不可替代的作用。因此，必须聚焦地震监测、预报、预警主责主业，做细、做精、做强，实现“又快又准”的提供地震应急决策信息。
3.夯实震灾防御基础，推进应急管理关口前移
（1）以人为本，预防为主
预防是最好的应急措施，必须改变“重处置轻预防”的现象，不少人简单地把应急管理等同于应急处置，“轻预防、重处置”，“重治标轻治本”，“轰轰烈烈救援得到隆重表扬、默默无闻预防得不到奖励”的倾向仍不同程度存在。必须努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防的转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险的转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
（2）推进示范工程建设，提高地震灾害防御能力
开展活动断层探测、地震小区划，通过示范学校、示范社区、示范企业、示范工程建设，采用最先进的减隔震技术，提高建构筑物的抗震设防标准，增强建构筑物的抗震性能，提高地震灾害防御能力。
（3）推进避难场所建设，提高地震应急避险能力
建设平灾结合、布局合理、功能齐全、标准规范、配套设施齐全、经费保障有力、应急物资储备充足、管理有序的应急避难场所，提高地震应急避险能力。
（4）推进地震科普宣教，提升社会公众应对能力
明确防震减灾宣传教育的主要任务，宣传普及防震减灾知识，让社会了解防震减灾方针政策和事业发展状况，满足社会公众信息需求，动员社会参与支持防震减灾活动，营造防震减灾社会氛围，增强全社会的防震减灾意识和应急避险能力，推进安全文化和预防文化建设。在工作布局上，按照防震减灾目标任务确定的优先目标和工作重点，在地域上，突出重点地区、危险地区;在能力建设上，突出基础设施建设和基层能力建设;在宣传教育对象上，突出政府领导、青少年和农民群众;在体制机制建设上，突出政府领导、部门协调、社会参与和资源共享。 4.强化应急救援能力，提高应急救援综合实力
（1）整合救援力量，构建统一体系
要构建统一指挥、权责一致、权威高效的国家应急体系，就不能把组织结构、应急体系、管理机制等进行简单的“物理相加”，必须起“化学反应”，努力把分散体系变成集中体系，把低效资源变成高效资源。组建应急管理部，整合各方面资源和力量加强应急管理，是全新的事业，应急管理系统所有干部、指战员必须正視能力不足问题，深入学习习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要论述，学好应急管理法律法规预案，学好应急管理知识技能。深入实际调查研究，摸清资源底数、掌握风险隐患、总结先进经验、找准薄弱环节，增强工作针对性和有效性。
（2）加强应急救援中心建设
按区域、按地域分级、分类建设应急培训中心、应急训练中心、应急指挥中心，对应急管理工作相关领导、应急管理人员、应急救援人员、应急保障人员等开展学习培训，尽快熟悉应急职责、应急程序，提升应急能力。
（3）加强应急救援队伍建设
通过配备现代化救援装备，开展专业化应急救援培训和标准化建设，提高应急救援队伍的救援能力，形成以消防救援队伍为综合性常备应急救援骨干力量;以武警、解放军为突击力量，以行业领域专业队伍、企事业单位专兼职队伍、社会救援力量、应急志愿者队伍等为补充力量的综合性应急救援队伍。
（4）加强地震应急演练，提升地震应急协同能力
社会各类救援力量，要想真正形成战斗了，必须加强地震应急演练，只有通过常态化的应急演练，进一步完善应急机制，切实提高救援队伍应对地震突发事件的快速反应能力、应急处理能力和协调配合能力，关键时刻才能够拉得出、冲得上、打的赢。
5.统筹各方资源优势，提升地震应急响应能力
地震灾害是综合灾害，必须由行业减灾向综合减灾转变，由部门减灾向全民减灾转变。一方面，要深入了解社会和民众的需求，以找到防震减灾工作的切入点。另一方面，要利用社会的资源，充分发挥社会和市场的作用，通过“融理念、融资源、融技术、融服务”，跨部门融合，跨行业融合，强化社会资源综合利用，在融合发展中提高。
（1）群测群防，提高地震灾害防御能力
防震减灾事业是全民性的社会公益事业，是全社会的共同责任，离不开全民的共同参与和支持。群测群防工作就是社会公众参与防震减灾事业的有力纽带，是防震减灾融合式发展的群众性基础，蕴藏着巨大的防震减灾效益（王伟，2016）。群测群防，测、防并举，突出“预防为主，防御与救助相结合”的防震减灾工作方针。通过群测，有效弥补专业台网布局和手段的不足，实现“土洋结合”、“专群结合”，从而提高了整体地震监测能力。通过群防，在地震科普宣传、示范学校、示范企业、农村安全民居、地震应急场所建设等方面发挥地震管理部门的引领作用，积极引导社会各界参与进来，营造“全社会普及、全社会参与、全社会受益”的浓厚氛围。
（2）强化应急部门协调联动，实现资源共享体制机制
地震灾害事件是一个综合性灾害事件，而应急管理部主要整合了自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，而公共卫生和社会安全事件由于专业性和涉及面广等原因仍然保持原有体制。当然，将负有应急管理职能的所有部门都整合进一个部门也是不可能的。因此，应急管理部在实践中必须强化同卫生、公安、政法、网信等部门的协作沟通。包括在国家应急反应框架下建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等形式的活动。同时，强化应急管理部在处置突发事件中的牵头负责、协调指挥职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系，促进应急管理工作的协调和有序。减少出现灾种主管部门感到救援力量和资源紧缺，协调困难，而其他部门现有应急管理力量得不到充分利用，资源闲置的情况出现。
（3）增强基层的防灾救灾意识，提高其互助能力
不断拓宽应急管理中社会协同和公众参与的路径，将居民的“自救”、邻里社区的“共救”与政府的“公救”有机结合起来，突出“自救”与“共救”能力，稳步提升应急管理工作的社会化水平。
四、结束语
鉴于地震应急工作既具有高度专业性，又要求很强的公益性和社会性，各级地震应急管理部门应借助机构改革契机，理顺地震应急管理工作体系，完善法律法规及规章制度，加强应急过程组织实施，在提升人员队伍、监测预警、科技支撑、社会力量保障等方面下功夫，打通并强化事前监测防范、事中应急处置、事后救援与评估应急处置全链条，全面提升新时代中国特色的地震应急管理能力。
参考文献：
[1]杨懋源.新中国地震应急工作历程（一）[J].国际地震动态，2004，第6期（总第306期）：23-29.
[2]王伟，冯恩国，李波等.如何实现群测群防工作的融合式发展研究——以山东为例[J]齐鲁地震科学专辑，2016，第三辑：207-219.
[3]王伟，冯恩国，温丽媛等.防震减灾宣传与公众需求现状分析研究[J]齐鲁地震科学专辑，2018，第五辑：225-234.
作者简介：王伟（1971.10—），男，高级工程师，主要从事地震前兆观测及台站管理工作。
基金项目：中国地震局政策研究课题资助。
1.聊城地震水化试验站 山东聊城252000
2.安徽省地震局 安徽合肥 230061