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政府和企业作为公共事业发展的两个不同主体有明显区别。政府作为主体能充分发挥公共事业的特性，却存在财力有限、效率低下、供给不足和监管不力等问题；企业能弥补政府作为主体的不足，却淡化了公共事业的公益性、非营利性等特点。随着公共事业产品私人属性的淡化、竞争性的加强、市场体系与法律体系的完善，公共事业主体也会逐渐由政府转向企业。在这种转变过程中，政府应将原有功能转向总体规划、制定规则、管理协调、监督控制和补贴等方面。