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摘 要 我区西张村镇凡村村民委员会反映该村畜禽养殖污染环境问题较为严重，我院进行了专项检察调查。调查发现，畜禽养殖造成的环境污染问题与农民致富、乡村环境保护形成了新矛盾；畜禽养殖发展规划不到位，农村限养禁养区空白与非规模养殖散乱出现了新问题；环境保护执法存在盲区，环境保护执法与群众发展形成了新冲突；发展前期未依法建设，后期行业改造提升出现了新困境。在乡村振兴战略实施和环境保护攻坚的背景下，农村畜禽养殖的环境污染问题亟需引起重视，妥善处理农村养殖发展与环境保护问题。
关键词 畜牧 养殖 环境 防治 改造
作者简介：袁博，三门峡市陕州区人民检察院党组书记、检察长；胡爱国，三门峡市陕州区人民检察院民行科科长。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.330
一、我区农村畜禽养殖的基本情况
2018 年，全区猪、牛、羊、鸡存栏总数679356头（只），127个规模养殖存栏300883头（只），占存栏总数的44.29%，非规模养殖存栏378473头（只），占存栏总数的55.71%。其中，猪存栏142524头，85个规模场存栏138195头，散养存栏4329头，非规模养殖占存栏总数的3.04%；肉牛存栏15780头，1个规模场存栏180头，非规模养殖存栏15600头，非规模养殖占存栏总数的9.89%；奶牛存栏4472头，5个规模场存栏3188头，非规模养殖存栏1284头，非规模养殖占存栏总数的28.71%；羊存栏54490只，11个规模场存栏2720只，非规模养殖存栏51770只，非规模养殖占存栏总数的95.01%；鸡存栏462090只，25个规模养猪场存栏156600只，非规模养殖存栏305490只，非规模养殖占存栏总数的66.11%。菜园乡、观音堂镇、西张村镇、张汴乡猪、牛、羊、鸡存栏总数397140头（只），占全区总数的58.46%。
二、畜禽粪便非无害化处理的危害
西张村镇凡村，近年来，村民发展养殖业，形成存栏300头以上的养猪场4个，存栏100只以上的养羊场5个，分布在村庄四周，村内有养殖户40余户，常年存栏猪（羊）8000头（只）以上。养殖户、养殖场未采取畜禽粪便、废弃物无害化处理措施，直接向土壤排放，没有进行无害化处理。畜禽粪便中有机质含量约为15%，大部分为水分，其余为氮磷钾等无机物，不进行无害化处理将造成空气、土壤、水源污染、造成疾病传播、破坏人居环境。
三、畜禽养殖管理中存在的问题
（一）畜禽养殖发展前期未依法建设，后期行业改造提升出现了新困境
根据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第四十九条、《中华人民共和国固体废物污染防治法》第二十条第一款的规定，从事畜禽养殖的单位和个人都应采取措施防治環境污染。但是，占全区养殖总量55.71%的非规模养殖户，基本都实行粗放的生产经营模式，没有采取无害化处理措施，造成了目前养殖污染问题聚集凸显。现在进行改造提升，有的养殖场所不适宜养殖需要搬迁，有的需要升级改造，都需要大量资金投入，养殖户不愿投入资金，又缺乏其他资金来源渠道，畜禽行业改造提升出现了新困境。
（二）环境保护执法存在盲区，环境保护执法与群众发展形成了新冲突
根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条、第一百一十七条的规定，环境保护行政部门可以对造成环境污染的费规模养殖者科以行政处罚。但是，区环境保护局认为其执法对象为规模养殖者，无执法依据，故而未将其纳入执法范围，若现在将非规模养殖户纳入环境保护执法范围阻力较大，将会出现较大阻力。
（三）畜禽养殖发展规划不到位，农村限养禁养区空白与非规模养殖散乱出现了新问题
根据《中华人民共和国环境保护法》第四十九条、《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域内，禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。
从法律系统解释、文字面解释、文理解释的原则，《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项规定的“等人口集中区域”，并不限定在城镇区域内。因此，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第九条、第十条的规定，我区已编制的畜牧业发展规划和畜禽养殖污染防治规划，没有划定农村限养、禁养区并无法律依据，致使农村限养禁养区空白与非规模养殖散乱出现了新问题。
（四）畜禽养殖发展前期投入不足，后期行业改造提升出现了新困境
《中华人民共和国环境保护法》第八条规定，“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染环和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”第三十三条规定，“县级、县级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境整治。” 第四十九条规定，“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和废弃物进行科学处置，防治污染环境。”第五十条规定，“各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”
依照上述法律规定，区、乡政府及养殖者有责任、义务防治农村畜禽养殖污染。西张村镇凡村的9个养殖场、40余户养殖户，未投入污染防治资金，建设相应无害化防治设施，两级政府财政资金紧张也缺少相应投入。目前，进行畜禽污染养殖治理，大多数需要搬迁的资金投入较多，而非规模养殖者投入能力有限，当前养殖业存在利润较低，区内的几家养殖公司缺乏扩大规模的动机，造成了治理非规模养殖污染治理的新困境。
四、防治农村畜禽非规模养殖污染和促进养殖业健康发展的对策 （一）尽快修订规划，遏制农村畜禽养殖无序发展趋势
我省是全国畜牧大省，我市虽不是全省畜牧重点县，但全区存栏378473头（只）的非规模养殖（规模养殖300883头、只）对农村发展、农民致富和脱贫攻坚具有重要意义，群众发展养殖意愿强烈。必需尽快修订我区畜禽养殖发展和污染防治规划，划定农村禁养区，防止产生新的问题，造成问题累积，增加治理难度。
（二）加强环境执法，遏制农村畜禽养殖无需发展趋势
非规模养殖环境违法成本低，是养殖者不愿搬迁或者改造的重要原因之一。应根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条规定，克服为难情绪，对未采取措施防止排放恶臭气体的养殖场所、城镇范围内的无证养殖场所，由环境保护主管部门责令整改，处以罚款，拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。
（三）集聚各方力量，引導非规模养殖向集约化发展
非规模养殖环境问题多、抗市场风险能力低，不符合调整结构和供给侧改革的方向。应引进实力较强的畜牧企业进入非规模养殖较为集中菜园、观音堂、西张村、张汴等乡镇，利用公司加农户的模式，对现有养殖场所进行无害化改造或者搬迁，政府在财力有限的情况下，将非规模养殖污染防治纳入乡村振兴战略，适当予以财政资金扶持，农牧部门引导鼓励非规模养殖者改良品种，争取项目资金补贴。村民委员会发挥自治作用，利用村规民约防治畜禽养殖污染。
（四）发挥司法作用，促进非规模养殖环境污染治理
《中华人民共和国畜牧法》第四十六条规定，“畜禽养殖场、养殖小区违法排放畜禽粪便、废水和其他固体废物，造成环境污染威海的，应当排除危害，依法赔偿损失。”《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”。《村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。依照上述规定，村民委员会可以依法提起环境污染之诉。必要时，检察机关可依法提起行政附带民事公益诉讼。
（五）强化法治宣传，教育非规模养殖者防治污染
综合运用各种方式向村民宣传普及环境保护法、非规模养殖的危害，教育非规模养殖户清楚治理养殖污染问题是其应尽的义务和责任，明确环境保护税法对非规模养殖暂不予征收环境保护税，应自觉投入治理污染资金，明白非规模养殖污染防治有利于长远发展、有利于更好实现养殖目的，从而自觉投入畜禽污染养殖防治。
关键词 畜牧 养殖 环境 防治 改造
作者简介：袁博，三门峡市陕州区人民检察院党组书记、检察长；胡爱国，三门峡市陕州区人民检察院民行科科长。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.330
一、我区农村畜禽养殖的基本情况
2018 年，全区猪、牛、羊、鸡存栏总数679356头（只），127个规模养殖存栏300883头（只），占存栏总数的44.29%，非规模养殖存栏378473头（只），占存栏总数的55.71%。其中，猪存栏142524头，85个规模场存栏138195头，散养存栏4329头，非规模养殖占存栏总数的3.04%；肉牛存栏15780头，1个规模场存栏180头，非规模养殖存栏15600头，非规模养殖占存栏总数的9.89%；奶牛存栏4472头，5个规模场存栏3188头，非规模养殖存栏1284头，非规模养殖占存栏总数的28.71%；羊存栏54490只，11个规模场存栏2720只，非规模养殖存栏51770只，非规模养殖占存栏总数的95.01%；鸡存栏462090只，25个规模养猪场存栏156600只，非规模养殖存栏305490只，非规模养殖占存栏总数的66.11%。菜园乡、观音堂镇、西张村镇、张汴乡猪、牛、羊、鸡存栏总数397140头（只），占全区总数的58.46%。
二、畜禽粪便非无害化处理的危害
西张村镇凡村，近年来，村民发展养殖业，形成存栏300头以上的养猪场4个，存栏100只以上的养羊场5个，分布在村庄四周，村内有养殖户40余户，常年存栏猪（羊）8000头（只）以上。养殖户、养殖场未采取畜禽粪便、废弃物无害化处理措施，直接向土壤排放，没有进行无害化处理。畜禽粪便中有机质含量约为15%，大部分为水分，其余为氮磷钾等无机物，不进行无害化处理将造成空气、土壤、水源污染、造成疾病传播、破坏人居环境。
三、畜禽养殖管理中存在的问题
（一）畜禽养殖发展前期未依法建设，后期行业改造提升出现了新困境
根据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第四十九条、《中华人民共和国固体废物污染防治法》第二十条第一款的规定，从事畜禽养殖的单位和个人都应采取措施防治環境污染。但是，占全区养殖总量55.71%的非规模养殖户，基本都实行粗放的生产经营模式，没有采取无害化处理措施，造成了目前养殖污染问题聚集凸显。现在进行改造提升，有的养殖场所不适宜养殖需要搬迁，有的需要升级改造，都需要大量资金投入，养殖户不愿投入资金，又缺乏其他资金来源渠道，畜禽行业改造提升出现了新困境。
（二）环境保护执法存在盲区，环境保护执法与群众发展形成了新冲突
根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条、第一百一十七条的规定，环境保护行政部门可以对造成环境污染的费规模养殖者科以行政处罚。但是，区环境保护局认为其执法对象为规模养殖者，无执法依据，故而未将其纳入执法范围，若现在将非规模养殖户纳入环境保护执法范围阻力较大，将会出现较大阻力。
（三）畜禽养殖发展规划不到位，农村限养禁养区空白与非规模养殖散乱出现了新问题
根据《中华人民共和国环境保护法》第四十九条、《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域内，禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。
从法律系统解释、文字面解释、文理解释的原则，《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（四）项规定的“等人口集中区域”，并不限定在城镇区域内。因此，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第九条、第十条的规定，我区已编制的畜牧业发展规划和畜禽养殖污染防治规划，没有划定农村限养、禁养区并无法律依据，致使农村限养禁养区空白与非规模养殖散乱出现了新问题。
（四）畜禽养殖发展前期投入不足，后期行业改造提升出现了新困境
《中华人民共和国环境保护法》第八条规定，“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染环和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”第三十三条规定，“县级、县级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境整治。” 第四十九条规定，“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和废弃物进行科学处置，防治污染环境。”第五十条规定，“各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”
依照上述法律规定，区、乡政府及养殖者有责任、义务防治农村畜禽养殖污染。西张村镇凡村的9个养殖场、40余户养殖户，未投入污染防治资金，建设相应无害化防治设施，两级政府财政资金紧张也缺少相应投入。目前，进行畜禽污染养殖治理，大多数需要搬迁的资金投入较多，而非规模养殖者投入能力有限，当前养殖业存在利润较低，区内的几家养殖公司缺乏扩大规模的动机，造成了治理非规模养殖污染治理的新困境。
四、防治农村畜禽非规模养殖污染和促进养殖业健康发展的对策 （一）尽快修订规划，遏制农村畜禽养殖无序发展趋势
我省是全国畜牧大省，我市虽不是全省畜牧重点县，但全区存栏378473头（只）的非规模养殖（规模养殖300883头、只）对农村发展、农民致富和脱贫攻坚具有重要意义，群众发展养殖意愿强烈。必需尽快修订我区畜禽养殖发展和污染防治规划，划定农村禁养区，防止产生新的问题，造成问题累积，增加治理难度。
（二）加强环境执法，遏制农村畜禽养殖无需发展趋势
非规模养殖环境违法成本低，是养殖者不愿搬迁或者改造的重要原因之一。应根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条规定，克服为难情绪，对未采取措施防止排放恶臭气体的养殖场所、城镇范围内的无证养殖场所，由环境保护主管部门责令整改，处以罚款，拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。
（三）集聚各方力量，引導非规模养殖向集约化发展
非规模养殖环境问题多、抗市场风险能力低，不符合调整结构和供给侧改革的方向。应引进实力较强的畜牧企业进入非规模养殖较为集中菜园、观音堂、西张村、张汴等乡镇，利用公司加农户的模式，对现有养殖场所进行无害化改造或者搬迁，政府在财力有限的情况下，将非规模养殖污染防治纳入乡村振兴战略，适当予以财政资金扶持，农牧部门引导鼓励非规模养殖者改良品种，争取项目资金补贴。村民委员会发挥自治作用，利用村规民约防治畜禽养殖污染。
（四）发挥司法作用，促进非规模养殖环境污染治理
《中华人民共和国畜牧法》第四十六条规定，“畜禽养殖场、养殖小区违法排放畜禽粪便、废水和其他固体废物，造成环境污染威海的，应当排除危害，依法赔偿损失。”《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”。《村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。依照上述规定，村民委员会可以依法提起环境污染之诉。必要时，检察机关可依法提起行政附带民事公益诉讼。
（五）强化法治宣传，教育非规模养殖者防治污染
综合运用各种方式向村民宣传普及环境保护法、非规模养殖的危害，教育非规模养殖户清楚治理养殖污染问题是其应尽的义务和责任，明确环境保护税法对非规模养殖暂不予征收环境保护税，应自觉投入治理污染资金，明白非规模养殖污染防治有利于长远发展、有利于更好实现养殖目的，从而自觉投入畜禽污染养殖防治。