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摘要：我国经济的快速发展对土地的需求越来越大，珍惜和合理利用每一寸土地，就必须对一些曾经破坏的土地进行复垦，保证我国18亿亩耕地的红线。山西是一个矿产资源大省，所以对矿山土地进行复垦有非常重要的意义。本文在简要概述山西矿山土地复垦现状的基础上，分析了矿山土地复垦中存在的问题并提出了一系列建议。
关键词：矿山土地复垦；问题；对策
一、矿山土地复垦的历程
1. 国外矿山土地复垦的历程
人类进入第二次工业革命以后，由于新机器、新技术、新发明等不断出现，许多国家开始了对矿产资源的采掘，这使土地遭到了大量的损坏，同时出现了一些修复采矿破坏土地的措施，这是土地复垦的萌芽。20世纪初，美国、德国、英国和澳大利亚等国政府官员和学者们意识到土地破坏问题的严重性，开始着手对矿区废弃土地进行研究，提出了土地复垦及一些针对土地恢复使用的措施建议。早期的土地复垦工作比较简单，一般是对整个污染矿区进行覆土，或者是对废弃土地进行局部修复。
到20世纪70年代，由于对矿产资源的需求急剧增长，各国对矿产资源进行了大规模的开采，整个矿区大量的土地遭到损毁，生态环境遭到严重的破坏，矿区土地复垦因此被重视起来。这时美国、苏联、澳大利亚等国相继开展了土地复垦工作的研究，提出土地复垦概念并在复垦作物选择上作了相关研究，法律法规开始出现，土地复垦技术有所提高，相继出现了土地平整、裂缝填充、植树种草等。
20世纪70年代以后，随着环境问题的日益严重，矿区的可持续发展也受到了极大地关注，冲沟生态系统的要求受到重视，矿区损毁土地的复垦方向逐渐转为生态复垦。美国、前苏联等国相继修订和颁布了有关矿区土地复垦方面的全国性法规，有了相关法律的约束，土地复垦工作逐渐步入正轨。
2.国内矿山土地复垦历程
我国土地复垦最早是在20世纪50、60年代，起步比较晚。当时，由于矿区土地紧张，一些矿区自发地在排土场、尾矿库上垫土种植粮食和蔬菜，用以克服自然灾害带来的吃粮问题。由于我国人多地少，所以早期的矿山土地复垦主要是将废弃地改造成为可耕地，采用填埋、剥离、覆土等简单措施。我国早期的复垦没有相关的理论指导，矿山土地复垦没有得到足够的重视，复垦率很低。
改革开放以后，随着经济的快速发展，社会对煤炭、铁矿等矿产资源的需求不断加大，矿产资源大肆开采引起的环境问题逐渐显现，我国政府开始重视矿区的生态环境及可持续发展问题，国务院、国土资源部、原煤炭部等先后制定了与矿区土地复垦、环境保护等相关法律、法规和规章，如《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦规定》、《土地复垦技术标准》（试行）等。其中《土地复垦规定》明确提出了“谁破坏、谁治理”的原则，使得土地复垦工作有法可依。这些法律法规颁布以后，一些地区开展了一些土地复垦工作，其中由白中科教授亲自主导的山西平朔安太堡露天煤矿土地复垦方工程为我国以后土地复垦工作的开展树立了榜样。这期间，一些学者也进行了大量的研究，引入了一些生物、化学等技术。2006 年国家发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》， 指出应该加强土地复垦的前期管理工作；2011年3月5日《土地复垦条例》公布，明确了土地复垦责任主体，敦促他们自觉履行土地复垦义务，加强了对土地复垦义务人的监管；2011年5月20日《土地复垦方案编制规程》发布，为指导和规范土地复垦义务人编制土地复垦方案、履行土地复垦义务、落实土地复垦责任提供了技术依据。
二、山西省矿山土地复垦的现状
1.复垦面积大
近几年，在山西省，虽然一些大型的国有煤矿集团已经进行了大量的复垦，效果很明显，但是由于历史遗留问题，山西省还有许多中小煤矿被关闭、兼并重组以后复垦义务人没有确定下来，所以山西省矿山要复垦的土地面积还很大。
2.土地破坏严重，复垦率低
据山西省国土资源厅最新的一份矿山地质环境调查结果显示，全省因采矿活动引发的崩塌、滑坡有754处，影响面积14万亩，而地面塌陷更是多达2976处，影响面积100多万亩。全省累计堆存矸石山10多亿吨，矿山采空区超过5000平方公里。山西省的煤矿以大同、晋城、阳泉、吕梁、太原、临汾等为主，但是这些地区的土地复垦率只有10%左右，并且复垦周期长，平均需要30年。山西省的4个大型国有矿区已治理矸石山的面积占总面积的1/4，煤炭矸石综合利用率还不到总量的30%，山西省的土地复垦工作任务艰巨。
三、山西省矿山土地复垦存在的问题
1.土地复垦法律法规不健全
最近几年虽然国家相继出台了不少土地复垦方面的法律法规，如《土地复垦规定》、《土地复垦条例》等，完善了我国土地复垦在法律法规方面的不足，为我国土地复垦工作的开展奠定了良好的基础，但是每个地方有每个地方的特色。山西省是一个矿产资源大省，尤其是煤矿资源的储量非常大，每年因矿山开采破坏的土地面积相当大，与之配套的矿山土地复垦方面的法律法规还不健全，有待于进一步完善。
2.矿山企业土地复垦意识不高
随着我国《土地复垦编制规程》的出台，凡是新建煤矿和已经开采的煤矿都必须编制土地复垦方案，否则不予颁发采矿许可证和进行采矿证年检。一些煤矿企业为了获得采矿证和进行采矿证年检，请一些中介公司为自己编制土地复垦方案报告，有的负责人都不知道土地复垦是干什么用的，他们对土地复垦方案报告中的土地复垦服务年限、土地复垦质量、土地复垦投资等一点都不了解，只是注重眼前的利益，缺乏长远的眼光。
3.土地复垦方案不科学
随着山西省最近几年煤矿兼并重组工作的胜利和后续五项工作的开展，编制土地复垦方案成了后续五项工作中非常重要的一项。土地复垦方案的编制是非常复杂的，涉及农业、地质、林业、财务等许多专业方面的知识，不是一个人所能完成的，它需要有掌握不同专业知识的人共同完成。一些中介公司为了及时完成矿山企业的任务，编制人员到矿山企业只进行粗略的调查就进行方案编制，并且方案的编制往往由一个人来完成，缺乏专业的知识。这样难以保证编制出科学、合理的土地复垦方案，不利于土地复垦的实施。 4.缺乏完善的监管机制
大部分矿山企业编制完土地复垦方案以后，对后续的土地复垦资金提取和复垦报告的实施缺乏足够的重视。矿山企业没有设立专项的账户，对土地复垦资金进行有效的提取。一方面由于国土资源管理部门工作重心的原因，加上人员配备少、机构不健全，严重影响了土地复垦工作的监督管理。另一方面，要进行矿山土地复垦的实施，如对土地复垦的设计、土地复垦工程的组织实施、复垦后的土地验收等，这些工作都需要一些专业的中介服务机构，但是这些专业的机构比较缺乏，国土行政主管部门也没有精力开展繁琐的事务性工作，进一步影响了土地复垦的开展。
5.土地复垦理论研究和技术研究落后
最近几年，山西省矿区土地复垦工作取得了很大的成就，但是理论落后于实践。没有结合当地的自然条件，只是进行单一用途的土地复垦，没有考虑到生态环境的多样性，导致土地复垦缺乏一定的盲目性，如一些地方塌陷以后，进行简单的填埋，然后种上单一的树种。还有就是土地复垦技术研究注重工程方面，在生物技术方面缺乏充分的研究，导致一些复垦的土地质量低，土地肥力恢复比较慢。
四、完善山西省矿山土地复垦的建议
1.完善土地复垦方面的法律法规，提高可操作性
山西省政府应结合地方特色，出台一些相关的法律法规，为下一步土地复垦工作的开展奠定良好的基础。同时结合国外先进国家在土地复垦工作中的经验，如对土地复垦资金的提取、复垦后土地产权处理、土地复垦工作的监管等，建立与之相配套的法律法规，为土地复垦后续工作的开展奠定坚实的基础。
2.提高矿山企业的土地复垦意识
土地复垦工作最终的效果如何，主要取决于矿山企业，他们是复垦工作的执行者，所以必须提高矿山企业土地复垦的意识。首先政府应该不断加强土地复垦法律的宣传，使矿山企业意识到土地复垦是一项利国利民的好事。其次应加强对矿山企业在土地复垦方面的培训和提出一些税收方面的优惠政策，这样既可以提高他们在土地复垦方面的业务知识，也可以提高矿山企业土地复垦的积极性。
3.加大评审力度，提高编制土地复垦方案的质量
为了提高土地复垦方案编制的水平，一方面国土主管部门应聘请在土地复垦方面有造诣的专家，针对土地复垦涉及的各个方面对中介机构的编制人员进行培训，增加编制人员的专业知识。另一方面，在对完成的方案进行评审时，专家应该从自己的专业角度结合矿区的实际情况提出一些实际性的问题。土地复垦方案涉及许多如环保、采矿、地质、财务等不同的专业知识，中介机构应该聘请一些不同专业的人才，每个人结合自己熟悉的专业知识编制属于自己的一部分，这样方案的质量就提高了，为后续土地复垦工作奠定扎实的基础。
3.加强对矿山土地复垦的监管
土地复垦是一个漫长的系统工程，在实施的每一个阶段，国土资源主管部门要进行一系列的监督和检查，建立一整套的资金保证制度，确保复垦资金的合理使用和专款专用。从省到县，在国土部门中设立专门的监督执法机构，投入大量的人力和物力，对进行土地复垦的矿山企业定期或不定期地开展土地复垦专项执法活动，使土地复垦的管理工作日常化、经常化。
4.加强土地复垦的理论和技术研究
土地复垦的质量和效果取决于土地复垦技术的水平，要从根本上改善矿山企业土地复垦的现状，必须加大土地复垦技术的研究和推广。矿区生态环境比较脆弱，应更加重视生物技术的应用，结合当地的自然气候条件，考虑草种和树种的抗寒性、耐贫瘠性、生长发育速度和土壤改良作用，选择一些适合当地生长发育的植物。同时我们应该借鉴国外一些土地复垦的经验技术，如微生物复垦技术、土壤培肥技术和3S技术等。
参考文献：
[1] 刘树序，汪文生.我国冶金矿山土地复垦形势与对策[J].金属矿山，1998（05）.
[2]白中科，郧文聚.矿区土地复垦与复垦土地再利用：以平朔矿区为例[J].资源与产业，2008（05）.
[3]包沙妮，叶宝莹，白中科等.ARCGIS在矿区土地复垦的应用[J].山西农业大学学报，2009，29（06）.
[4]畅功民，李建华，张强.山西省工矿区土地复垦现状及发展对策研究[J].山西农业科学，2011，39（09）.
[5]卢朝东，李建华，靳东升等.山西省矿区土地复垦与生态重建现状及发展对策[J].山西农业科学，2013，41（02）.
（作者单位：云南农业大学经济贸易学院）
关键词：矿山土地复垦；问题；对策
一、矿山土地复垦的历程
1. 国外矿山土地复垦的历程
人类进入第二次工业革命以后，由于新机器、新技术、新发明等不断出现，许多国家开始了对矿产资源的采掘，这使土地遭到了大量的损坏，同时出现了一些修复采矿破坏土地的措施，这是土地复垦的萌芽。20世纪初，美国、德国、英国和澳大利亚等国政府官员和学者们意识到土地破坏问题的严重性，开始着手对矿区废弃土地进行研究，提出了土地复垦及一些针对土地恢复使用的措施建议。早期的土地复垦工作比较简单，一般是对整个污染矿区进行覆土，或者是对废弃土地进行局部修复。
到20世纪70年代，由于对矿产资源的需求急剧增长，各国对矿产资源进行了大规模的开采，整个矿区大量的土地遭到损毁，生态环境遭到严重的破坏，矿区土地复垦因此被重视起来。这时美国、苏联、澳大利亚等国相继开展了土地复垦工作的研究，提出土地复垦概念并在复垦作物选择上作了相关研究，法律法规开始出现，土地复垦技术有所提高，相继出现了土地平整、裂缝填充、植树种草等。
20世纪70年代以后，随着环境问题的日益严重，矿区的可持续发展也受到了极大地关注，冲沟生态系统的要求受到重视，矿区损毁土地的复垦方向逐渐转为生态复垦。美国、前苏联等国相继修订和颁布了有关矿区土地复垦方面的全国性法规，有了相关法律的约束，土地复垦工作逐渐步入正轨。
2.国内矿山土地复垦历程
我国土地复垦最早是在20世纪50、60年代，起步比较晚。当时，由于矿区土地紧张，一些矿区自发地在排土场、尾矿库上垫土种植粮食和蔬菜，用以克服自然灾害带来的吃粮问题。由于我国人多地少，所以早期的矿山土地复垦主要是将废弃地改造成为可耕地，采用填埋、剥离、覆土等简单措施。我国早期的复垦没有相关的理论指导，矿山土地复垦没有得到足够的重视，复垦率很低。
改革开放以后，随着经济的快速发展，社会对煤炭、铁矿等矿产资源的需求不断加大，矿产资源大肆开采引起的环境问题逐渐显现，我国政府开始重视矿区的生态环境及可持续发展问题，国务院、国土资源部、原煤炭部等先后制定了与矿区土地复垦、环境保护等相关法律、法规和规章，如《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦规定》、《土地复垦技术标准》（试行）等。其中《土地复垦规定》明确提出了“谁破坏、谁治理”的原则，使得土地复垦工作有法可依。这些法律法规颁布以后，一些地区开展了一些土地复垦工作，其中由白中科教授亲自主导的山西平朔安太堡露天煤矿土地复垦方工程为我国以后土地复垦工作的开展树立了榜样。这期间，一些学者也进行了大量的研究，引入了一些生物、化学等技术。2006 年国家发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》， 指出应该加强土地复垦的前期管理工作；2011年3月5日《土地复垦条例》公布，明确了土地复垦责任主体，敦促他们自觉履行土地复垦义务，加强了对土地复垦义务人的监管；2011年5月20日《土地复垦方案编制规程》发布，为指导和规范土地复垦义务人编制土地复垦方案、履行土地复垦义务、落实土地复垦责任提供了技术依据。
二、山西省矿山土地复垦的现状
1.复垦面积大
近几年，在山西省，虽然一些大型的国有煤矿集团已经进行了大量的复垦，效果很明显，但是由于历史遗留问题，山西省还有许多中小煤矿被关闭、兼并重组以后复垦义务人没有确定下来，所以山西省矿山要复垦的土地面积还很大。
2.土地破坏严重，复垦率低
据山西省国土资源厅最新的一份矿山地质环境调查结果显示，全省因采矿活动引发的崩塌、滑坡有754处，影响面积14万亩，而地面塌陷更是多达2976处，影响面积100多万亩。全省累计堆存矸石山10多亿吨，矿山采空区超过5000平方公里。山西省的煤矿以大同、晋城、阳泉、吕梁、太原、临汾等为主，但是这些地区的土地复垦率只有10%左右，并且复垦周期长，平均需要30年。山西省的4个大型国有矿区已治理矸石山的面积占总面积的1/4，煤炭矸石综合利用率还不到总量的30%，山西省的土地复垦工作任务艰巨。
三、山西省矿山土地复垦存在的问题
1.土地复垦法律法规不健全
最近几年虽然国家相继出台了不少土地复垦方面的法律法规，如《土地复垦规定》、《土地复垦条例》等，完善了我国土地复垦在法律法规方面的不足，为我国土地复垦工作的开展奠定了良好的基础，但是每个地方有每个地方的特色。山西省是一个矿产资源大省，尤其是煤矿资源的储量非常大，每年因矿山开采破坏的土地面积相当大，与之配套的矿山土地复垦方面的法律法规还不健全，有待于进一步完善。
2.矿山企业土地复垦意识不高
随着我国《土地复垦编制规程》的出台，凡是新建煤矿和已经开采的煤矿都必须编制土地复垦方案，否则不予颁发采矿许可证和进行采矿证年检。一些煤矿企业为了获得采矿证和进行采矿证年检，请一些中介公司为自己编制土地复垦方案报告，有的负责人都不知道土地复垦是干什么用的，他们对土地复垦方案报告中的土地复垦服务年限、土地复垦质量、土地复垦投资等一点都不了解，只是注重眼前的利益，缺乏长远的眼光。
3.土地复垦方案不科学
随着山西省最近几年煤矿兼并重组工作的胜利和后续五项工作的开展，编制土地复垦方案成了后续五项工作中非常重要的一项。土地复垦方案的编制是非常复杂的，涉及农业、地质、林业、财务等许多专业方面的知识，不是一个人所能完成的，它需要有掌握不同专业知识的人共同完成。一些中介公司为了及时完成矿山企业的任务，编制人员到矿山企业只进行粗略的调查就进行方案编制，并且方案的编制往往由一个人来完成，缺乏专业的知识。这样难以保证编制出科学、合理的土地复垦方案，不利于土地复垦的实施。 4.缺乏完善的监管机制
大部分矿山企业编制完土地复垦方案以后，对后续的土地复垦资金提取和复垦报告的实施缺乏足够的重视。矿山企业没有设立专项的账户，对土地复垦资金进行有效的提取。一方面由于国土资源管理部门工作重心的原因，加上人员配备少、机构不健全，严重影响了土地复垦工作的监督管理。另一方面，要进行矿山土地复垦的实施，如对土地复垦的设计、土地复垦工程的组织实施、复垦后的土地验收等，这些工作都需要一些专业的中介服务机构，但是这些专业的机构比较缺乏，国土行政主管部门也没有精力开展繁琐的事务性工作，进一步影响了土地复垦的开展。
5.土地复垦理论研究和技术研究落后
最近几年，山西省矿区土地复垦工作取得了很大的成就，但是理论落后于实践。没有结合当地的自然条件，只是进行单一用途的土地复垦，没有考虑到生态环境的多样性，导致土地复垦缺乏一定的盲目性，如一些地方塌陷以后，进行简单的填埋，然后种上单一的树种。还有就是土地复垦技术研究注重工程方面，在生物技术方面缺乏充分的研究，导致一些复垦的土地质量低，土地肥力恢复比较慢。
四、完善山西省矿山土地复垦的建议
1.完善土地复垦方面的法律法规，提高可操作性
山西省政府应结合地方特色，出台一些相关的法律法规，为下一步土地复垦工作的开展奠定良好的基础。同时结合国外先进国家在土地复垦工作中的经验，如对土地复垦资金的提取、复垦后土地产权处理、土地复垦工作的监管等，建立与之相配套的法律法规，为土地复垦后续工作的开展奠定坚实的基础。
2.提高矿山企业的土地复垦意识
土地复垦工作最终的效果如何，主要取决于矿山企业，他们是复垦工作的执行者，所以必须提高矿山企业土地复垦的意识。首先政府应该不断加强土地复垦法律的宣传，使矿山企业意识到土地复垦是一项利国利民的好事。其次应加强对矿山企业在土地复垦方面的培训和提出一些税收方面的优惠政策，这样既可以提高他们在土地复垦方面的业务知识，也可以提高矿山企业土地复垦的积极性。
3.加大评审力度，提高编制土地复垦方案的质量
为了提高土地复垦方案编制的水平，一方面国土主管部门应聘请在土地复垦方面有造诣的专家，针对土地复垦涉及的各个方面对中介机构的编制人员进行培训，增加编制人员的专业知识。另一方面，在对完成的方案进行评审时，专家应该从自己的专业角度结合矿区的实际情况提出一些实际性的问题。土地复垦方案涉及许多如环保、采矿、地质、财务等不同的专业知识，中介机构应该聘请一些不同专业的人才，每个人结合自己熟悉的专业知识编制属于自己的一部分，这样方案的质量就提高了，为后续土地复垦工作奠定扎实的基础。
3.加强对矿山土地复垦的监管
土地复垦是一个漫长的系统工程，在实施的每一个阶段，国土资源主管部门要进行一系列的监督和检查，建立一整套的资金保证制度，确保复垦资金的合理使用和专款专用。从省到县，在国土部门中设立专门的监督执法机构，投入大量的人力和物力，对进行土地复垦的矿山企业定期或不定期地开展土地复垦专项执法活动，使土地复垦的管理工作日常化、经常化。
4.加强土地复垦的理论和技术研究
土地复垦的质量和效果取决于土地复垦技术的水平，要从根本上改善矿山企业土地复垦的现状，必须加大土地复垦技术的研究和推广。矿区生态环境比较脆弱，应更加重视生物技术的应用，结合当地的自然气候条件，考虑草种和树种的抗寒性、耐贫瘠性、生长发育速度和土壤改良作用，选择一些适合当地生长发育的植物。同时我们应该借鉴国外一些土地复垦的经验技术，如微生物复垦技术、土壤培肥技术和3S技术等。
参考文献：
[1] 刘树序，汪文生.我国冶金矿山土地复垦形势与对策[J].金属矿山，1998（05）.
[2]白中科，郧文聚.矿区土地复垦与复垦土地再利用：以平朔矿区为例[J].资源与产业，2008（05）.
[3]包沙妮，叶宝莹，白中科等.ARCGIS在矿区土地复垦的应用[J].山西农业大学学报，2009，29（06）.
[4]畅功民，李建华，张强.山西省工矿区土地复垦现状及发展对策研究[J].山西农业科学，2011，39（09）.
[5]卢朝东，李建华，靳东升等.山西省矿区土地复垦与生态重建现状及发展对策[J].山西农业科学，2013，41（02）.
（作者单位：云南农业大学经济贸易学院）