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内容提要：以浙江省宁波市鄞州区为个案，在该区的政府供给和财政支出基础上，分析该区的城乡基本公共服务供给结构。通过比较基本公共服务的财政支出结构与农民需求偏好，探寻出反映农民需求、符合财政支出政策的基本公共服务供给优先序，以推进基本公共服务的城乡均等化进程。
关键词：基本公共服务；财政支出结构；政府供给；优先序；城乡均等化
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0146-06
1.引言
1.1 研究意义
在2008年中央一号文件的“五、逐步提高农村基本公共服务水平”中指出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”，这是继2006年强调政府提供公共服务作为新农村建设的体制保障后，明确分类对城乡基本公共服务均等化的要求进行详细阐述。2008年的中央一号文件对义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、扶贫开发、基础设施以及人居环境等基本公共服务的农村供给进行具体说明。
以2007年为例，2007年全国财政支出除了优先支持新农村建设外，还将重点支持科教文卫、社会保障、资源节约、生态建设和环境保护等。这里体现了两个特征，一方面财政支出偏向公共服务，以民生为重，体现公平；另一方面财政支出偏向农村，以实现公共服务的城乡均等化。尽管国家新增的财政支出很大比例用于体现公平的公共服务，且主要用于农村公共服务的提供，但是国家的财力在相当长的时间内都是十分有限的，如何保证这些财政支出既体现公平，又能实现有效率地体现公平，这是城乡基本公共服务均等化研究的一个现实问题。因此，城乡基本公共服务的财政支出结构，即政府的供给结构，以及城乡基本公共服务的农民需求偏好结合分析，以高效率地实现公平，是目前城乡基本公共服务均等化研究领域中的一个现实问题，既有一定的理论价值，也能为城乡基本公共服务均等化的实现提供合理、有效、公平的政策建议。
1.2 研究现状
基本公共服务均等化，正如学者们所论述的包括了区域均等、城乡均等、群体均等以及居民均等这些领域。大量的学者论述了区域间的基本公共服务均等化问题，包括区域基本公共服务差距（王静，2006；安体富，2007；陈颂东，2008），区域基本公共服务均等化的实现途径（王静，2006；安体富，2007；陈颂东，2008）。区域基本公共服务均等化与城乡基本公共服务均等化是一个问题在不同主体之间的体现，也是不同发展阶段基本公共服务均等化的重要内容。作为公共服务均等化中级阶段重要内容的城乡基本公共服务均等化问题也逐渐受到重视。首先要正确理解城乡基本公共服务均等化的真正内涵，避免“自上而下”的政府强制供给、消除绝对平均的“一刀切”、重视制度安排、实现多元化供给主体等（王和平，2007）。鉴于城乡基本公共服务严重失衡的现状，应通过打破二元公共服务结构、调整财政支出结构、科学划分各级政府的财权和事权以及完善县乡财政管理体制等政策，消除城乡基本公共服务失衡带来的不利影响（王翠芳，2007）。小城镇建设因其可通过增加农民收入、集聚农村人口、成为提供农村公共服务的中心等，可成为实现城乡基本公共服务均等化的有效途径（陈继宁，2007）。
城乡基本公共服务均等化的实现，说到底需要农村公共产品的有效供给。目前对于农村公共产品供给，众多学者不但已经认识到了供给总量严重不足的问题（马晓河、方松海，2005）；还认识到了供给的质量问题（赵宇、姜海臣；2007）；同时也认识到公共产品供给的区域差距及同一区域内呈现出来的结构性失衡等问题（陈志楣、刘澜楠，2008）。对于农村公共产品供给数量不足、质量低下以及区域差距和结构失衡等一系列问题，可建立合理的筹资机制（张林秀等，2005）；建立由农民、服务提供者和政府三角互动关系所构成的用以提供农村公共服务的基本制度框架（何精华等，2006）；要按照农户对农村公共产品的需求来决定供给（孔祥智等，2006；刘义强，2006），还考虑到了农户的支付意愿（李强，2006）。对于农村公共产品的供给，学者们不仅注意到了供给总量有限、结构失衡等现状，也提出从筹资、供给以及需求等角度来解决问题，同时也考虑从农户视角研究了农民对公共产品需求的优先序问题（孙志亮，2006；廖清成，2006；方银水，2008）。城乡基本公共服务均等化一般问题的研究，为城乡基本公共服务均等化的实现提供基础的思路，而农村公共产品供给优先序，对具有公共产品属性的基本公共服务有相当的借鉴意义。
1.3 研究内容
在有限的财政支出下，现行基本服务主体的供给结构是一定的，而这供给结构不一定符合农民的现实需求，因此，按财政支出结构与农民需求偏好对城乡基本公共服务需求进行比较，可以分析出城乡基本公共服务均等化进程中的供给优先序。基本公共服务作为公共产品，主要由政府为主体供给（这里不考虑自愿供给和市场供给），也同样遵循供求均衡的一般原理，供给应该以需求为导向，因此，基本公共服务的财政供给结构也应该以农民需求偏好为导向；这样，才能有效地使基本公共服务的城乡均等化，更好地体现公平。因此，通过比较基本公共服务的财政支出结构与农民需求偏好，分析现行基本公共服务供给与需求之间的差距；在此基础上，希冀探寻出能正确反映农民需求、符合财政支出政策的基本公共服务供给优先序，以更好更快地实现基本公共服务的城乡均等化。
2.城乡基本公共服务的政府供给
本文选择浙江省宁波市鄞州区为个案，对鄞州区的城乡基本公共服务均等化的政府供给结构进行说明并分析原因。鄞州区东西北三面紧依宁波中心城区，是2002年2月经国务院批准，撤销鄞县设立的宁波市辖区。全区总面积1.381平方公里，下辖18个镇乡、4个街道，人口77.8万，是个比较典型的农村人口相对集中的城区。近年来，特别是撤县设区以来，鄞州区的经济社会发展成绩显著。2002年至2006年，地区生产总值从201亿元增长到421亿元，翻了一番多，财政一般预算收入从27亿元增长到75亿元，增长了1.8倍。综合实力跃居全国各县(市、区)第十一、浙江第三、宁波第一位。2006年，全区经济社会继续快速发展，实现地区生产总值421亿元，增长15.9%；完成财政一般预算收入75亿元，增长25.7%。
2.1 城乡基本公共服务的政府供给结构——以鄞州区为例
对鄞州区2006年和2007年有统计数据有据的最近两年的财政支出进行分析（表1），可总结出以下情况。
第一，2007年鄞州区基本公共服务的财政支出结构显示，全区全年基本公共服务财政支出总额为52.51亿元，其中，一般公共服务位居第一，教育第三。由于鄞州区于2006年开始免除义务教育阶段的全部学费，作为鄞州区在全市、全省、全国率先的创举，与其他地方相比，鄞州区的免费义务教育不仅实施得更早，而且实施得更彻底。学生免除的费用除了杂费外，还包括课本费、作业本费和信息费。为此，基本公共服务中教育所占的财政支出比重比较大，位列第二。鄞州区还于2008年9月1日起率先把教育免费的范围扩大到了普高教育阶段，全区实施12年免费教育，免除的费用主要为普通高中的学费。城乡社区事务位居第三，农林水事务位居第四，这与农民的生产生活关系密切。社会保障和就业位列第六，鄞州区范围内的农村居民实施
了基本养老保险，养老保险基金由个人、村乡财政及区财政支出，这项基本公共服务解决了被征地农民的养老基本生活保障。国防与环境保护的财政支出比重相对较小，位次也较后。
第二，2007年与2006年进行比较，可以发现，科教与文化在财政支出中的位次从2006年的第九上升到了2007年的第四，增速十分明显；而社会保障与就业从2006年的六下降到了2007年的第九，这与鄞州区的基本养老保险工作于2006年基本完成相关。而关系到民生基本需求的除了教育、社会保障与就业外，还有一个就是医疗卫生，这项基本公共服务在这两年内呈现出了稳步上升的势头，从2006年的第八位上升到了2007年的第七位，财政支出总额增加了9.913万元。同时，国防与环境保护的财政支出也由2006年的1.90亿元增加到了2007年的3.25亿元，增加的绝对额为1.35亿元，在财政支出结构中的位次也由2006年的第十上升到2007年的第八，增幅明显，这与环境保护以及国防安全等被日益重视有关。
2.2 城乡基本公共服务政府供给结构的影响因素
第一，地方的经济增长和财政实力支持了基本公共服务。鄞州区的地区生产总值与财政收入不但总量大，而且历年增速快（表2），为基本公共服务的供给提供了强有力的财政保障。以2007年为例，2007年全年财政总收入130.54亿元，比2006年的79.04亿元增加了5.50亿元，增幅达到了65.16%。这样，政府有财力提供义务教育、12年教育免费，以及全区范围内的基本养老保险和大病医疗保险等关系到民生的基本公共服务。
第二，适宜的基本公共服务提供模式。政府对于提供基本公共服务的模式有两种，一是依据自身的服务能力，量力而出来提供公共服务；二是依据公共需求的大小，来调节自身的财政收入、支出结构及转移支付，从而为每个公民提供均等的公共服务。显然，鄞州区的基本公共服务供给模式是两者的有机结合，在充分考虑公众的需求情况下，结合自身的财政实力，提供了相对有效的基本公共服务，是需求导向与供给导向相结合的基本公共服务供给模式。
第三，政府供给基本公共服务的相对偏好。不同的政府对基本公共服务支出的偏好因各种因素而不同，以政绩考评机制对政府供给偏好的影响来看，因与农林水事务相关的项目建设周期短，建后对当地和当期的经济增长有明显的刺激和带动作用，同时，外部性相对不太明显，收益较集中，政绩容易显现，农民的感受也比较直接。所以，农林水事务等基础设施以及交通运输方面的建设受到人们的普遍重视，在财政支出中所占的比重一直不算低。浙江省政府日前决定实施基本公共服务均等化行动计划，并将其实施情况纳入政府部门年度目标责任制考核，纳入市县政府领导班子和领导干部政绩考评体系。
3.城乡基本公共服务的农户需求偏好
在已有研究的基础上，我们认为还有一些问题值得深入探讨，譬如，农民对农村公共品的真实需求及其对供给的满意情况怎样？农村公共品的政府供给与农民需求之间的吻合程度如何？如何根据为农民的需求创造合理有效的表达机制？以及如何根据政府供给与农民需求，设计出符合财政能力的基本公共产品供给的优先序？
3.1 样本概况
本研究设计了三套以农户为调查对象的调查问卷，2008年6～7月，课题组成员对浙江省宁波市鄞州区9个镇（或者是街道）的53个村民委员会，每个村选取5户农户共265户农户进行了入户调查。调查样本的分布（表3）。
从收入水平看，2007年，被调查户的人均纯收入10.849元（高于全国4.140元的水平）；其中有85.4％的家庭有来自非农业的收入，还有67.6%的家庭有财产性收入（主要包括土地征用补偿，以及其他财产性收入）；从年龄分布上来看，30～50岁的调查对象占64.54％；从文化程度上看，93.42％的调查对象具有初中及以上文化程度，对调查所涉及的问题能够有较好的理解。以上各种不同角度分类汇总的情况表明，本次调查所选取的对象具有较好的代表性，因此本次调查的结果具有较高的可靠性。
3.2 基本公共产品的农民需求偏好分析
农民对基本公共产品的需求是供给决策的依据。调查问卷将基本公共产品分为了义务教育、医疗卫生、社会保障、基
资料来源：调查整理。础设施、科教文化、环境保护、农村金融、公共安全及其他共计9项，通过分类统计，对各项基本公共服务的选项排序以确定农民需求偏好。排序的方法是赋予各位次升序分值，以各顺序被选频次乘以其相应分值，按累加总分从小到大排列。
从（表4）可以看出，农民在生活中对基本公共产品的需求偏好次序依次为：义务教育＞医疗卫生＞社会保障＞基础设施＞科教文化＞环境保护＞农村金融＞公共安全＞其他；农民对义务教育、医疗卫生和社会保障的需求最强烈，位居前三；基础设施由于关系到农民的生产和生活，紧随其后，位居第四；科教文化日益成为衡量农民生活质量的重要指标之一，因此，排名也位居第五；由于国家政策对环境保护宣传的加强，以及农民对居住环境污染的认识，环境保护也位居农民需求第六；农村金融关系到农民的生产和生活的一定条件，因此位居第七；相对来说，尽管公共安全从需求层次理论上来说属于安全层次的需求，但由于这里的公共安全主要是指国防建设等，因此，农民对这部分的认识和需求相对较弱，位居第八；最后就是除上述八项以外的其他基本公共服务。
3.3 农民对基本公共产品供给的满意度分析
调查问卷对关系农民生活、生产等事宜的上述九项基本公共服务评价进行了设计，以考察农民对现有基本公共服务的满意程度。调查显示，农村基本公共服务供需存在一定的矛盾，农民对现有的基本公共服务的评价不是太满意。由于鄞州区在全国最早实行义务教育免费，以及在2008年9月1日开始实行12年教育免费，因此，目前农民对义务教育的满意度比较高，位居第一，平均满意程度为29.54%，累计满意程度为88.63%。相对来说，医疗卫生和社会保障影响关系农民生活的基本公共服务，农民的满意程度相对较低，平均满意程度分别为18.92%和13.86%，累计满意程度分别为56.76%和41.57%。农村金融和公共安全属于第三梯队，平均满意程度分别为16.12%和14.46%，累计满意程度分别为48.36%和43.38%。科教文化和环境保护的满意程度最低，平均满意程度分别为6.95%和4.72%，累计满意程度分别为20.86%和14.15%。
（表5）的统计结果表明，不同收入水平的农户对现有农村基本公共产品的满意度普遍较低，低收入农户的不满意率明显高于其他两种收入水平的农户，这与他们的生活条件相对较差，作为低收入群体更需要政府的关注。高收入农户的不满意率为35.6%，中等收入农户的不满意率为36.8%，低收入农户的不满意率为49.4%。
4.农村基本公共产品供给的优先序
4.1 基于需求的农村公共产品供给优先序
通过基本公共产品的政府供给结构、农民需求偏好以及农民对基本公共服务满意程度的综合考察，对农村基本公共服务进行分类，并设计出现阶段农村基本公共服务的供给优先序（图1）。
第一类，农民需求强烈，政府供给充分，农民满意度较高，供给优先序第一。主要有义务教育、医疗卫生和社会保障。这类基本公共服务都是农民生活最基本的需要，政府加大此类公共品的供给切实符合了当前经济社会发展的需要，因此能得到农民的大力拥护。但需要指出的是，农民对此类公共品供给的满意度更多带有低层次性、相对性的特征，是对公共品供给“量”上的满意而非“质”上的满意。即尽管这些公共品供给在解决农民子女教育问题、自身的医疗问题以及养老、最低生活保障、现就业等问题上取得了一定成果，但仍有不容忽视的问题。调查中发现，尽管新型农村合作医疗发挥一定的积极作用，但乡村卫生院设备不足、人员业务水平不高、合作医疗筹资标准偏低、基本用药目录补偿范围窄、报销率偏低、保障水平不高等问题依然是困扰新型农村合作医疗进一步发展的障碍；又如，“两免一补”的义务教育使得农民负担减轻，农民切实得到实惠，但农村义务教育经费的保障制度、财政支持教育的长效机制仍不健全。
第二类，农民需求中等，政府供给中等，农民满意度中等，供给优先序第二。主要是基础设施、科教文化和环境保护。当前政府通过大力投资兴建基础设施，农民满意度比较高，但后期基础设施的维护还尚未建立起一套有效的制度安排，需求政府加大供给。调查中发现，当前农民的公共品需求层次有提高迹象，在水、电、路等基本需求得到满足之后，农民对更高层次的公共品显现出旺盛的需求，这也与马斯洛的需求层次理论相吻合。针对农业科技信息服务存在的问题，应建立政府主导公益性服务，市场主导经营性服务的农村科技服务体系运行新机制。
第三类，农民需求不强，政府供给较少，农民满意度中等，供给优先第三。主要有农村金融、公共安全和其他基本公共服务。在强化政策性金融支持新农村建设的同时，引入多种层次、多种所有制的新型农村金融组织，同时规范和引导民间金融健康发展这些农村公共品供给与农民的真实需求存在一定的脱节，政府在没能深入了解农民的真实需求的情况下提供此类公共品，不仅增加了政府的成本，而且还不能得到农民的较高评价。调查中发现，这类公共品即使提供给农民，由于不能符合农民的真实需求从而出现了利用率不高、资源浪费的现象。因此，应立足实际，建立农民对公共服务需求的顺畅表达渠道，逐步实现农村公共品供求之间的衔接。
同时，调查还发现，农民对基本公共服务的需求与政府对农村基本公共服务的提供之间还是存在脱节现象，有些政府供给力度大，但农民需求不大，满意度也不高的基本公共服务，这种就需要健全农民需求的表达机制，以保证政府供给能最大程度地满足农民的需求。
4.2 农民需求偏好的表达机制
为了改变“自上而下”决策机制出现的供需脱节现象，需要建立按需供给的“需求导向型”基本公共服务的提供模式，即建立“自下而上”的供给决策程序，改变我国农村公共服务供给中的“供非所需”的现象，保证农村基本公共服务供给的有效性、科学性和真实性。这关键在于建立合理的农民需求表达机制。需求表达机制的主要任务是，让农民对基本公共服务的真实需求通过合理的渠道反映出来。在经典的公共产品理论中，这一问题通常称为“偏好表露”（Preference-revealing），西方经典作家通常设计各种民主的“投票模型”，以“公共选择”的方式将农民对公共服务的需求偏好转化为公共需求，从而成为公共服务供给的真实和有效的需求基础。西文较有代表性的是林达尔均衡模型和蒂布特模型，但这些模型与中国现阶段的社会和经济发展情况不相符合，只能提供一定的借鉴。我国的农村公共服务的提供模式还是应该考虑“村民自治”加“一事一议”。
“村民自治”的含义包括四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决策重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，通过制订村民自治章程或村规民约，建章立制实现规范化管理；民主监督，即实行村务、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度。“村民自治”作为个人对基本公共服务的偏好汇总成为为农村集体的公共偏好。“一事一议”作为新形势下农村公共事务决策的替代形式，成为将农民个人的需求偏好汇总成公共偏好的可能实现形式。因此，“村民自治”作为我国农村范围内农民需求表达机制的法律依据，“一事一议”作为其具体实现形式，两者的有机结合是农民需求偏好有效的表达机制。
5.结论
第一，通过对鄞州区城乡基本公共服务的政府供给和财政支出进行分析，可以看出，尽管还是存在政府的供给偏好，包括政绩考评机制等因素，但由于该地区良好的财政能力，该区能避免一般地区容易出现的以基础设施等易见政绩的基本公共服务为主要供给对象，不但保证了这类基本公共服务的供给，还有力地提供了义务教育、社会保障、医疗卫生等这些直接关系到民生，而相对收效周期长、收效不明显等基本公共服务，同时，还对关系到公众更高层次需求的国防、环境保护等基本公共服务项目也越来越重视，投入越来越多。
第二，城乡基本公共服务的政府供给模式和财政支出结构，必须相应的保障机制。首先应该保证经济发展快速健康，这样才有足够的财政能力来提供基本公共服务，实现城乡基本公共服务的均等化。其次应建立适宜的基本公共服务供给模式，且与当地的财政收入、政府的供给偏好以及公众的需求实际结合起来，避免短视和短期行为。最后建立有利于实施城乡基本公共服务均等化的政绩考评体系，避免政府供给中的不利偏好，积极发挥政府在基本公共服务供给中的主导地位。
第三，通过对鄞州区农民对基本公共服务的需求及满意程度的调查统计，设计出能反映农民需求的基本公共服务的供给优先序。需要说明的是，首先，根据农民需求设计的供给优先序，应结合各地的具体情况，不一定适合于所有地区；其次，供给优先序应结合政府的财政实力，必须是在财力允许范围内，实现供给的最优；同时，政府也需要努力创造更强的供给能力。最后，农民的需求表达机制是供给优先序有效与否的重要一环，应考虑将中国的“村民自治”和“一事一议”，与西方经典的表达机制模型结合，以设计出适应中国国情的农民需求表达机制。
第四，按财政支出结构与农民需求偏好对城乡基本公共服务需求进行比较，可以分析出城乡基本公共服务均等化进程中的供给优先序。在有限的财政支出下，由政府为供给主体的基本公共服务（这里不考虑自愿供给和市场供给），应同样遵循供求均衡的以需求为导向原则，以有效地实现基本公共服务的城乡均等化，更好地体现公平。因此，设计出来的城乡基本公共服务的供给优先序，应该是既反映农民需求、又符合财政支出政策，以更好更快地实现基本公共服务的城乡均等化。
基金项目：本文系浙江省哲学社会科学规划常规性课题08CGYD052YBB、宁波市软科学研究计划项目2008A10009和宁波市发展研究重点课题F08-15的阶段性成果。
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［作者简介］俞雅乖（1976—），女，浙江宁波人，宁波大学商学院副教授，四川大学经济学院博士研究生。研究方向：农业经济管理。
［收稿日期］2008-10-26
（责任编辑：梅文）
关键词：基本公共服务；财政支出结构；政府供给；优先序；城乡均等化
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0146-06
1.引言
1.1 研究意义
在2008年中央一号文件的“五、逐步提高农村基本公共服务水平”中指出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”，这是继2006年强调政府提供公共服务作为新农村建设的体制保障后，明确分类对城乡基本公共服务均等化的要求进行详细阐述。2008年的中央一号文件对义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、扶贫开发、基础设施以及人居环境等基本公共服务的农村供给进行具体说明。
以2007年为例，2007年全国财政支出除了优先支持新农村建设外，还将重点支持科教文卫、社会保障、资源节约、生态建设和环境保护等。这里体现了两个特征，一方面财政支出偏向公共服务，以民生为重，体现公平；另一方面财政支出偏向农村，以实现公共服务的城乡均等化。尽管国家新增的财政支出很大比例用于体现公平的公共服务，且主要用于农村公共服务的提供，但是国家的财力在相当长的时间内都是十分有限的，如何保证这些财政支出既体现公平，又能实现有效率地体现公平，这是城乡基本公共服务均等化研究的一个现实问题。因此，城乡基本公共服务的财政支出结构，即政府的供给结构，以及城乡基本公共服务的农民需求偏好结合分析，以高效率地实现公平，是目前城乡基本公共服务均等化研究领域中的一个现实问题，既有一定的理论价值，也能为城乡基本公共服务均等化的实现提供合理、有效、公平的政策建议。
1.2 研究现状
基本公共服务均等化，正如学者们所论述的包括了区域均等、城乡均等、群体均等以及居民均等这些领域。大量的学者论述了区域间的基本公共服务均等化问题，包括区域基本公共服务差距（王静，2006；安体富，2007；陈颂东，2008），区域基本公共服务均等化的实现途径（王静，2006；安体富，2007；陈颂东，2008）。区域基本公共服务均等化与城乡基本公共服务均等化是一个问题在不同主体之间的体现，也是不同发展阶段基本公共服务均等化的重要内容。作为公共服务均等化中级阶段重要内容的城乡基本公共服务均等化问题也逐渐受到重视。首先要正确理解城乡基本公共服务均等化的真正内涵，避免“自上而下”的政府强制供给、消除绝对平均的“一刀切”、重视制度安排、实现多元化供给主体等（王和平，2007）。鉴于城乡基本公共服务严重失衡的现状，应通过打破二元公共服务结构、调整财政支出结构、科学划分各级政府的财权和事权以及完善县乡财政管理体制等政策，消除城乡基本公共服务失衡带来的不利影响（王翠芳，2007）。小城镇建设因其可通过增加农民收入、集聚农村人口、成为提供农村公共服务的中心等，可成为实现城乡基本公共服务均等化的有效途径（陈继宁，2007）。
城乡基本公共服务均等化的实现，说到底需要农村公共产品的有效供给。目前对于农村公共产品供给，众多学者不但已经认识到了供给总量严重不足的问题（马晓河、方松海，2005）；还认识到了供给的质量问题（赵宇、姜海臣；2007）；同时也认识到公共产品供给的区域差距及同一区域内呈现出来的结构性失衡等问题（陈志楣、刘澜楠，2008）。对于农村公共产品供给数量不足、质量低下以及区域差距和结构失衡等一系列问题，可建立合理的筹资机制（张林秀等，2005）；建立由农民、服务提供者和政府三角互动关系所构成的用以提供农村公共服务的基本制度框架（何精华等，2006）；要按照农户对农村公共产品的需求来决定供给（孔祥智等，2006；刘义强，2006），还考虑到了农户的支付意愿（李强，2006）。对于农村公共产品的供给，学者们不仅注意到了供给总量有限、结构失衡等现状，也提出从筹资、供给以及需求等角度来解决问题，同时也考虑从农户视角研究了农民对公共产品需求的优先序问题（孙志亮，2006；廖清成，2006；方银水，2008）。城乡基本公共服务均等化一般问题的研究，为城乡基本公共服务均等化的实现提供基础的思路，而农村公共产品供给优先序，对具有公共产品属性的基本公共服务有相当的借鉴意义。
1.3 研究内容
在有限的财政支出下，现行基本服务主体的供给结构是一定的，而这供给结构不一定符合农民的现实需求，因此，按财政支出结构与农民需求偏好对城乡基本公共服务需求进行比较，可以分析出城乡基本公共服务均等化进程中的供给优先序。基本公共服务作为公共产品，主要由政府为主体供给（这里不考虑自愿供给和市场供给），也同样遵循供求均衡的一般原理，供给应该以需求为导向，因此，基本公共服务的财政供给结构也应该以农民需求偏好为导向；这样，才能有效地使基本公共服务的城乡均等化，更好地体现公平。因此，通过比较基本公共服务的财政支出结构与农民需求偏好，分析现行基本公共服务供给与需求之间的差距；在此基础上，希冀探寻出能正确反映农民需求、符合财政支出政策的基本公共服务供给优先序，以更好更快地实现基本公共服务的城乡均等化。
2.城乡基本公共服务的政府供给
本文选择浙江省宁波市鄞州区为个案，对鄞州区的城乡基本公共服务均等化的政府供给结构进行说明并分析原因。鄞州区东西北三面紧依宁波中心城区，是2002年2月经国务院批准，撤销鄞县设立的宁波市辖区。全区总面积1.381平方公里，下辖18个镇乡、4个街道，人口77.8万，是个比较典型的农村人口相对集中的城区。近年来，特别是撤县设区以来，鄞州区的经济社会发展成绩显著。2002年至2006年，地区生产总值从201亿元增长到421亿元，翻了一番多，财政一般预算收入从27亿元增长到75亿元，增长了1.8倍。综合实力跃居全国各县(市、区)第十一、浙江第三、宁波第一位。2006年，全区经济社会继续快速发展，实现地区生产总值421亿元，增长15.9%；完成财政一般预算收入75亿元，增长25.7%。
2.1 城乡基本公共服务的政府供给结构——以鄞州区为例
对鄞州区2006年和2007年有统计数据有据的最近两年的财政支出进行分析（表1），可总结出以下情况。
第一，2007年鄞州区基本公共服务的财政支出结构显示，全区全年基本公共服务财政支出总额为52.51亿元，其中，一般公共服务位居第一，教育第三。由于鄞州区于2006年开始免除义务教育阶段的全部学费，作为鄞州区在全市、全省、全国率先的创举，与其他地方相比，鄞州区的免费义务教育不仅实施得更早，而且实施得更彻底。学生免除的费用除了杂费外，还包括课本费、作业本费和信息费。为此，基本公共服务中教育所占的财政支出比重比较大，位列第二。鄞州区还于2008年9月1日起率先把教育免费的范围扩大到了普高教育阶段，全区实施12年免费教育，免除的费用主要为普通高中的学费。城乡社区事务位居第三，农林水事务位居第四，这与农民的生产生活关系密切。社会保障和就业位列第六，鄞州区范围内的农村居民实施
了基本养老保险，养老保险基金由个人、村乡财政及区财政支出，这项基本公共服务解决了被征地农民的养老基本生活保障。国防与环境保护的财政支出比重相对较小，位次也较后。
第二，2007年与2006年进行比较，可以发现，科教与文化在财政支出中的位次从2006年的第九上升到了2007年的第四，增速十分明显；而社会保障与就业从2006年的六下降到了2007年的第九，这与鄞州区的基本养老保险工作于2006年基本完成相关。而关系到民生基本需求的除了教育、社会保障与就业外，还有一个就是医疗卫生，这项基本公共服务在这两年内呈现出了稳步上升的势头，从2006年的第八位上升到了2007年的第七位，财政支出总额增加了9.913万元。同时，国防与环境保护的财政支出也由2006年的1.90亿元增加到了2007年的3.25亿元，增加的绝对额为1.35亿元，在财政支出结构中的位次也由2006年的第十上升到2007年的第八，增幅明显，这与环境保护以及国防安全等被日益重视有关。
2.2 城乡基本公共服务政府供给结构的影响因素
第一，地方的经济增长和财政实力支持了基本公共服务。鄞州区的地区生产总值与财政收入不但总量大，而且历年增速快（表2），为基本公共服务的供给提供了强有力的财政保障。以2007年为例，2007年全年财政总收入130.54亿元，比2006年的79.04亿元增加了5.50亿元，增幅达到了65.16%。这样，政府有财力提供义务教育、12年教育免费，以及全区范围内的基本养老保险和大病医疗保险等关系到民生的基本公共服务。
第二，适宜的基本公共服务提供模式。政府对于提供基本公共服务的模式有两种，一是依据自身的服务能力，量力而出来提供公共服务；二是依据公共需求的大小，来调节自身的财政收入、支出结构及转移支付，从而为每个公民提供均等的公共服务。显然，鄞州区的基本公共服务供给模式是两者的有机结合，在充分考虑公众的需求情况下，结合自身的财政实力，提供了相对有效的基本公共服务，是需求导向与供给导向相结合的基本公共服务供给模式。
第三，政府供给基本公共服务的相对偏好。不同的政府对基本公共服务支出的偏好因各种因素而不同，以政绩考评机制对政府供给偏好的影响来看，因与农林水事务相关的项目建设周期短，建后对当地和当期的经济增长有明显的刺激和带动作用，同时，外部性相对不太明显，收益较集中，政绩容易显现，农民的感受也比较直接。所以，农林水事务等基础设施以及交通运输方面的建设受到人们的普遍重视，在财政支出中所占的比重一直不算低。浙江省政府日前决定实施基本公共服务均等化行动计划，并将其实施情况纳入政府部门年度目标责任制考核，纳入市县政府领导班子和领导干部政绩考评体系。
3.城乡基本公共服务的农户需求偏好
在已有研究的基础上，我们认为还有一些问题值得深入探讨，譬如，农民对农村公共品的真实需求及其对供给的满意情况怎样？农村公共品的政府供给与农民需求之间的吻合程度如何？如何根据为农民的需求创造合理有效的表达机制？以及如何根据政府供给与农民需求，设计出符合财政能力的基本公共产品供给的优先序？
3.1 样本概况
本研究设计了三套以农户为调查对象的调查问卷，2008年6～7月，课题组成员对浙江省宁波市鄞州区9个镇（或者是街道）的53个村民委员会，每个村选取5户农户共265户农户进行了入户调查。调查样本的分布（表3）。
从收入水平看，2007年，被调查户的人均纯收入10.849元（高于全国4.140元的水平）；其中有85.4％的家庭有来自非农业的收入，还有67.6%的家庭有财产性收入（主要包括土地征用补偿，以及其他财产性收入）；从年龄分布上来看，30～50岁的调查对象占64.54％；从文化程度上看，93.42％的调查对象具有初中及以上文化程度，对调查所涉及的问题能够有较好的理解。以上各种不同角度分类汇总的情况表明，本次调查所选取的对象具有较好的代表性，因此本次调查的结果具有较高的可靠性。
3.2 基本公共产品的农民需求偏好分析
农民对基本公共产品的需求是供给决策的依据。调查问卷将基本公共产品分为了义务教育、医疗卫生、社会保障、基
资料来源：调查整理。础设施、科教文化、环境保护、农村金融、公共安全及其他共计9项，通过分类统计，对各项基本公共服务的选项排序以确定农民需求偏好。排序的方法是赋予各位次升序分值，以各顺序被选频次乘以其相应分值，按累加总分从小到大排列。
从（表4）可以看出，农民在生活中对基本公共产品的需求偏好次序依次为：义务教育＞医疗卫生＞社会保障＞基础设施＞科教文化＞环境保护＞农村金融＞公共安全＞其他；农民对义务教育、医疗卫生和社会保障的需求最强烈，位居前三；基础设施由于关系到农民的生产和生活，紧随其后，位居第四；科教文化日益成为衡量农民生活质量的重要指标之一，因此，排名也位居第五；由于国家政策对环境保护宣传的加强，以及农民对居住环境污染的认识，环境保护也位居农民需求第六；农村金融关系到农民的生产和生活的一定条件，因此位居第七；相对来说，尽管公共安全从需求层次理论上来说属于安全层次的需求，但由于这里的公共安全主要是指国防建设等，因此，农民对这部分的认识和需求相对较弱，位居第八；最后就是除上述八项以外的其他基本公共服务。
3.3 农民对基本公共产品供给的满意度分析
调查问卷对关系农民生活、生产等事宜的上述九项基本公共服务评价进行了设计，以考察农民对现有基本公共服务的满意程度。调查显示，农村基本公共服务供需存在一定的矛盾，农民对现有的基本公共服务的评价不是太满意。由于鄞州区在全国最早实行义务教育免费，以及在2008年9月1日开始实行12年教育免费，因此，目前农民对义务教育的满意度比较高，位居第一，平均满意程度为29.54%，累计满意程度为88.63%。相对来说，医疗卫生和社会保障影响关系农民生活的基本公共服务，农民的满意程度相对较低，平均满意程度分别为18.92%和13.86%，累计满意程度分别为56.76%和41.57%。农村金融和公共安全属于第三梯队，平均满意程度分别为16.12%和14.46%，累计满意程度分别为48.36%和43.38%。科教文化和环境保护的满意程度最低，平均满意程度分别为6.95%和4.72%，累计满意程度分别为20.86%和14.15%。
（表5）的统计结果表明，不同收入水平的农户对现有农村基本公共产品的满意度普遍较低，低收入农户的不满意率明显高于其他两种收入水平的农户，这与他们的生活条件相对较差，作为低收入群体更需要政府的关注。高收入农户的不满意率为35.6%，中等收入农户的不满意率为36.8%，低收入农户的不满意率为49.4%。
4.农村基本公共产品供给的优先序
4.1 基于需求的农村公共产品供给优先序
通过基本公共产品的政府供给结构、农民需求偏好以及农民对基本公共服务满意程度的综合考察，对农村基本公共服务进行分类，并设计出现阶段农村基本公共服务的供给优先序（图1）。
第一类，农民需求强烈，政府供给充分，农民满意度较高，供给优先序第一。主要有义务教育、医疗卫生和社会保障。这类基本公共服务都是农民生活最基本的需要，政府加大此类公共品的供给切实符合了当前经济社会发展的需要，因此能得到农民的大力拥护。但需要指出的是，农民对此类公共品供给的满意度更多带有低层次性、相对性的特征，是对公共品供给“量”上的满意而非“质”上的满意。即尽管这些公共品供给在解决农民子女教育问题、自身的医疗问题以及养老、最低生活保障、现就业等问题上取得了一定成果，但仍有不容忽视的问题。调查中发现，尽管新型农村合作医疗发挥一定的积极作用，但乡村卫生院设备不足、人员业务水平不高、合作医疗筹资标准偏低、基本用药目录补偿范围窄、报销率偏低、保障水平不高等问题依然是困扰新型农村合作医疗进一步发展的障碍；又如，“两免一补”的义务教育使得农民负担减轻，农民切实得到实惠，但农村义务教育经费的保障制度、财政支持教育的长效机制仍不健全。
第二类，农民需求中等，政府供给中等，农民满意度中等，供给优先序第二。主要是基础设施、科教文化和环境保护。当前政府通过大力投资兴建基础设施，农民满意度比较高，但后期基础设施的维护还尚未建立起一套有效的制度安排，需求政府加大供给。调查中发现，当前农民的公共品需求层次有提高迹象，在水、电、路等基本需求得到满足之后，农民对更高层次的公共品显现出旺盛的需求，这也与马斯洛的需求层次理论相吻合。针对农业科技信息服务存在的问题，应建立政府主导公益性服务，市场主导经营性服务的农村科技服务体系运行新机制。
第三类，农民需求不强，政府供给较少，农民满意度中等，供给优先第三。主要有农村金融、公共安全和其他基本公共服务。在强化政策性金融支持新农村建设的同时，引入多种层次、多种所有制的新型农村金融组织，同时规范和引导民间金融健康发展这些农村公共品供给与农民的真实需求存在一定的脱节，政府在没能深入了解农民的真实需求的情况下提供此类公共品，不仅增加了政府的成本，而且还不能得到农民的较高评价。调查中发现，这类公共品即使提供给农民，由于不能符合农民的真实需求从而出现了利用率不高、资源浪费的现象。因此，应立足实际，建立农民对公共服务需求的顺畅表达渠道，逐步实现农村公共品供求之间的衔接。
同时，调查还发现，农民对基本公共服务的需求与政府对农村基本公共服务的提供之间还是存在脱节现象，有些政府供给力度大，但农民需求不大，满意度也不高的基本公共服务，这种就需要健全农民需求的表达机制，以保证政府供给能最大程度地满足农民的需求。
4.2 农民需求偏好的表达机制
为了改变“自上而下”决策机制出现的供需脱节现象，需要建立按需供给的“需求导向型”基本公共服务的提供模式，即建立“自下而上”的供给决策程序，改变我国农村公共服务供给中的“供非所需”的现象，保证农村基本公共服务供给的有效性、科学性和真实性。这关键在于建立合理的农民需求表达机制。需求表达机制的主要任务是，让农民对基本公共服务的真实需求通过合理的渠道反映出来。在经典的公共产品理论中，这一问题通常称为“偏好表露”（Preference-revealing），西方经典作家通常设计各种民主的“投票模型”，以“公共选择”的方式将农民对公共服务的需求偏好转化为公共需求，从而成为公共服务供给的真实和有效的需求基础。西文较有代表性的是林达尔均衡模型和蒂布特模型，但这些模型与中国现阶段的社会和经济发展情况不相符合，只能提供一定的借鉴。我国的农村公共服务的提供模式还是应该考虑“村民自治”加“一事一议”。
“村民自治”的含义包括四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决策重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，通过制订村民自治章程或村规民约，建章立制实现规范化管理；民主监督，即实行村务、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度。“村民自治”作为个人对基本公共服务的偏好汇总成为为农村集体的公共偏好。“一事一议”作为新形势下农村公共事务决策的替代形式，成为将农民个人的需求偏好汇总成公共偏好的可能实现形式。因此，“村民自治”作为我国农村范围内农民需求表达机制的法律依据，“一事一议”作为其具体实现形式，两者的有机结合是农民需求偏好有效的表达机制。
5.结论
第一，通过对鄞州区城乡基本公共服务的政府供给和财政支出进行分析，可以看出，尽管还是存在政府的供给偏好，包括政绩考评机制等因素，但由于该地区良好的财政能力，该区能避免一般地区容易出现的以基础设施等易见政绩的基本公共服务为主要供给对象，不但保证了这类基本公共服务的供给，还有力地提供了义务教育、社会保障、医疗卫生等这些直接关系到民生，而相对收效周期长、收效不明显等基本公共服务，同时，还对关系到公众更高层次需求的国防、环境保护等基本公共服务项目也越来越重视，投入越来越多。
第二，城乡基本公共服务的政府供给模式和财政支出结构，必须相应的保障机制。首先应该保证经济发展快速健康，这样才有足够的财政能力来提供基本公共服务，实现城乡基本公共服务的均等化。其次应建立适宜的基本公共服务供给模式，且与当地的财政收入、政府的供给偏好以及公众的需求实际结合起来，避免短视和短期行为。最后建立有利于实施城乡基本公共服务均等化的政绩考评体系，避免政府供给中的不利偏好，积极发挥政府在基本公共服务供给中的主导地位。
第三，通过对鄞州区农民对基本公共服务的需求及满意程度的调查统计，设计出能反映农民需求的基本公共服务的供给优先序。需要说明的是，首先，根据农民需求设计的供给优先序，应结合各地的具体情况，不一定适合于所有地区；其次，供给优先序应结合政府的财政实力，必须是在财力允许范围内，实现供给的最优；同时，政府也需要努力创造更强的供给能力。最后，农民的需求表达机制是供给优先序有效与否的重要一环，应考虑将中国的“村民自治”和“一事一议”，与西方经典的表达机制模型结合，以设计出适应中国国情的农民需求表达机制。
第四，按财政支出结构与农民需求偏好对城乡基本公共服务需求进行比较，可以分析出城乡基本公共服务均等化进程中的供给优先序。在有限的财政支出下，由政府为供给主体的基本公共服务（这里不考虑自愿供给和市场供给），应同样遵循供求均衡的以需求为导向原则，以有效地实现基本公共服务的城乡均等化，更好地体现公平。因此，设计出来的城乡基本公共服务的供给优先序，应该是既反映农民需求、又符合财政支出政策，以更好更快地实现基本公共服务的城乡均等化。
基金项目：本文系浙江省哲学社会科学规划常规性课题08CGYD052YBB、宁波市软科学研究计划项目2008A10009和宁波市发展研究重点课题F08-15的阶段性成果。
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［作者简介］俞雅乖（1976—），女，浙江宁波人，宁波大学商学院副教授，四川大学经济学院博士研究生。研究方向：农业经济管理。
［收稿日期］2008-10-26
（责任编辑：梅文）