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摘要 近年来，我国突发公共事件呈明显上升趋势。本文试图通过分析政府危机管理与政府信息公开的关系以及政府危机管理工作中政府信息公开的作用，指出我国政府信息公开存在法律体系不健全、信息公开制度不完善、危机信息管理水平低、知情权意识薄弱等问题，并针对这些问题提出相应对策，以期提高我国政府应对危机的能力和效率。
关键词 突发公共事件 政府信息公开 解决对策
中图分类号：C630 文献标识码：A
从非典疫情到汶川地震，从三鹿婴幼儿奶粉事件到甲型H1N1流感等突发事件，一次次突发事件的爆发给人民群众的生命财产安全带来了巨大的威胁。我国目前正处于是一个自然灾害和事故灾害高发的时期，而且在未来很长一段时间内还将面临突发事件所带来的严峻考验。这些危机事件不仅对社会公共生活和秩序造成了重大冲击，而且直接影响到国家的政治稳定，如果处理不力，就会严重损害政府的公信力。面对频繁发生的公共危机，要提高应对危机的效率，降低危机造成的损失，快速高效的政府信息公开至关重要。
一、突发公共事件与政府信息公开
重大突发公共事件，是指突然发生、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件，主要指自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和突发社会安全四大类事件。突发公共事件具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防止手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，甚至对社会稳定造成严重冲击。据统计，我国每年因突发公共事件造成的损失约占我国GDP的6%，近7000亿元，每年夺去20万人的宝贵生命，并有上升的趋势，已成为我国和谐社会的构建和可持续发展的巨大隐患。
政府信息公开是指政府部门通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式，依法利用各级政府部门控制的信息。在我国，政府掌握了大约80%以上的信息资源。人们无论参与何种活动，都必须利用政府信息。从这个角度讲，政府信息公开是信息社会的必然要求。政府信息公开不仅包括政府及所属部门在履行职责过程中产生、收集、整理、使用和负责处置的涉及经济、文化、科技以及社会各方面信息的公开，而且包括在危机爆发及发展过程中所产生的各种危机信息的公开。前者是国民经济信息的重要组成部分，是全社会创造的共同财富；后者是决定危机管理成败的关键因素。
二、政府信息公开在政府危机管理中的作用
（一）有利于控制危机事态发展。
在信息时代，通过信息封锁或隐瞒不报来控制舆论和负面事件的方式已经行不通。2003年2月，发生在广州地区的SARS疫情，由于早期政府信息不公开，结果导致疫情迅速向全国乃至世界范围扩散。2003年4月20日抗击“非典”的信息发布出现重大转折，政府坦诚面对公众，积极应对危机，保证了疫情通报的准确透明。2008年5月12日14点28分发生的四川汶川强烈地震，震情通过官方多渠道持续发布，使人们在较短时间内对此次地震的总体情况和灾区的相关情况有所了解，政府掌握了舆论主动权，把事态控制在有序的范围内。
（二）有利于减少公众心理恐慌。
公共危机在爆发和发展过程中，可能在短时间内大规模地影响公众利益，危害公众健康、生命和财产，使公众处于极度紧张和恐慌中，信息公开是最有效的心理疏导方式。政府权威信息发布与否、准确性如何，成为取信于民，还民于安的关键。如果公众无法通过政府这一正常渠道得到客观真实的信息，那么来自非正常渠道的信息(如谣言)就会大行其道，使公众更加恐慌。
（三）有利于维护公民的知情权利。
随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出，并越来越受到关注。所谓知情权，是指公民对于国家做出的重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。在危机发生时，往往会引发公众的恐慌和对信息的渴求。危机所涉及的相关信息如果能够及时、公开、透明地予以报道，让公众在第一时间知道发生了什么事情以及政府采取了什么样的措施，不仅可以起到稳定公众情绪，抑制恐慌气氛传播的作用，而且可以保障公民的知情权。
（四）有利于提高危机管理效率。
面对危机，政府担负着组织动员社会人员共同应对危机的责任。同时，危机的破坏性强和难以控制的特点又要求政府的组织和动员必须迅速有效，否则延误时机会造成不可挽回的损失。因此，政府在危机发生后，应及时全面公开有关信息，使广大公众能够理解和接受政府的危机管理行为，进而配合政府部门的行动，这样，政府公共危机管理才会更加富有效率。
（五）有利于维护政府良好形象。
在危机面前，政府敢于公开危机信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导，不仅有利于危机事件的解决， 而且有利于维护政府形象，有力提升政府的公信力。没有足够的公共信任，就不会有充分的社会动员能力，政府就难以组织社会共度危机和难关。
三、我国政府危机管理中政府信息公开存在的问题
（一）法律体系不健全。
首先，我国还没有统一的关于在紧急状态下政府信息公开的法律规定。对于危机信息的公开只是散见于《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《防震减灾法》、《发布地震预报的规定》等部门法规中，它们的覆盖面单一，缺乏强制力。其次，相关法律之间存在冲突。例如，如果一些文件成为档案之后，就不再属于政府信息公开制度范畴，而属于档案法，不能公开。这类冲突应该通过修改法律来解决。再次，虽然我国已于2008年5月1日实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但仍仅停留在法规的层面，还有待于上升到法律的高度。
（二）信息公开制度不完善。
由于我国实施《政府信息公开条例》较晚，信息公开制度还不完善，因此制约了危机管理中政府信息的公开。一方面，政府信息公开的方式单一，基本上是主动公开方式，申请公开方式尚待完善和加强。主动公开对于大众了解政府工作，维护自身权益有较好的作用，而申请公开对于有特殊信息需要的个别受众更为重要。另一方面，政府信息公开制度在不少单位还只是流于形式。如有的单位做表面文章、搞假公开；有的单位只公开对自己有利的信息，对自己不利的信息则不公开，搞半公开；有的单位甚至以各种借口拒绝公开，等等。
（三）危机信息管理水平低。
目前，我国政府危机信息管理系统虽然己初具规模，但是危机信息管理的整体水平仍较低，从而束缚了政府信息公开。我国危机信息管理水平较低主要表现在危机信息收集不系统，信息资源贫乏；危机信息采集不及时，时效性较差；危机信息流动性差、共享程度低；危机信息管理专门人才缺乏；危机管理信息系统不完善；危机信息分布不对称等方面。
（四）政府官员对公众的知情权意识薄弱。
一方面，我国政府官员中有一部分人的民主法制观念淡薄，官本位思想根深蒂固，思想上缺乏政府信息公开意识，漠视公众的知情权，对于很多应该公开的政府信息不愿公开；另一方面，由于种种原因，社会公众的法律意识和知情权意识不强，没有认识到政府信息公开的意义。危机发生时，公众也常常意识不到向政府获取准确的相关信息。这些都影响了政府信息公开。
四、加强政府危机管理中政府信息公开的对策
（一）完善政府信息公开相关法律。
在我国危机信息公开和公民知情权缺失的现状下，应抓紧制定《紧急状态法》，对紧急状态下的信息公开和紧急状态下的公民知情权的保护做一具体规定，通过这部法律来统一规范危机状态下的政府信息公开，以保障公众在紧急状态下的各种权益，特别是把知情权作为立法目的。此外，我国还需要补充和完善现有公共应急法制中关于信息公开的内容。
（二）完善政府信息公开制度。
政府信息公开制度作为一种工具、手段和规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的“道德风险”，保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为的实施效率。《政府信息公开条例》的实施，已为我国政府信息公开奠定了一定基础。但该条例与相关法律法规的衔接以及信息公开制度的建立和健全，还需要在实践中不断完善。如逐步完善信息公开评议制度、信息公开责任追究制度等。
（三）提高危机信息管理水平。
1、建立独立的信息发布与披露制度。应对公共危机需要有常设管理机构负责危机信息的发布。国外很多政府设立了专门独立的信息发布机构，如美国建立了从中央联邦危机管理局到各州的标准化危机管理系统，俄罗斯设立了联邦安全会议和紧急事务部，其中发布信息是他们的主要工作之一。
2、建立危机管理综合信息咨询机构。危机管理综合信息咨询机构的建立和完善，不仅有助于人们对危机的研究、防范和救治；而且对危机后的恢复、评估，及时向决策机构提供有关预防、救治危机的政策咨询等也有重要的意义。
3、建立整合联动的紧急救助系统。世界上很多国家都建立了紧急救助联动系统，如美国的911，欧盟的112等。我国应借鉴国外的成功经验，建立由计算机网络、数据库、呼叫中心、地理信息系统、卫星定位系统、无线通讯指挥系统等组成的求助方便、指挥统一、救助及时的智能化紧急救助系统，用于突发性事件或灾害性事件的处理与救助。
（四）增强公民知情权意识。
一方面，通过网络、各种媒体和学校教育等方式，大力宣传知情权和信息公开制度。这是让公众了解知情权，知道如何行使知情权的重要途径。另一方面，以宪法形式保障知情权，并在现实中真正归还公民知情权。这是提高全民知情权意识的法律保障。提高全民知情权意识，就要将知情权从法律条文和政府形态领域真正落实到公众中去，满足公民日益增长的信息需求
总之，随着信息时代的到来，危机过程越来越表现为一个危机信息的活动过程，政府危机管理实质上也就成了一个危机信息的采集、传递、处理、公开和反馈的过程。在这个过程中，信息公开处于关键地位，其他环节都是为信息的公开服务的。因此，在政府危机管理中，只有加强政府信息公开，才能使政府在公共危机中把握主动提升政府形象和公信力。□
（作者单位：郑州大学公共管理学院）
参考文献：
[1]李德平.政府危机管理中的信息公开问题.江西社会科学，2007（5）
[2]将碧昆，鲁志坤.宪法与国家建构改革.成都：电子科技大学出版社，1999
[3]刘杰，周晓丽.论信息公开在公共危机治理中的作用.社科纵横，2006（10）
[4]徐磊.我国政府危机管理中存在的问题及对策.理论前言，2007（6）
[5]赵成根.国外大城市危机管理模式研究.北京大学出版社，2006
[6]李程伟.公共危机管理：理论与实践探索.中国政法大学出版社，2006
关键词 突发公共事件 政府信息公开 解决对策
中图分类号：C630 文献标识码：A
从非典疫情到汶川地震，从三鹿婴幼儿奶粉事件到甲型H1N1流感等突发事件，一次次突发事件的爆发给人民群众的生命财产安全带来了巨大的威胁。我国目前正处于是一个自然灾害和事故灾害高发的时期，而且在未来很长一段时间内还将面临突发事件所带来的严峻考验。这些危机事件不仅对社会公共生活和秩序造成了重大冲击，而且直接影响到国家的政治稳定，如果处理不力，就会严重损害政府的公信力。面对频繁发生的公共危机，要提高应对危机的效率，降低危机造成的损失，快速高效的政府信息公开至关重要。
一、突发公共事件与政府信息公开
重大突发公共事件，是指突然发生、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件，主要指自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和突发社会安全四大类事件。突发公共事件具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防止手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，甚至对社会稳定造成严重冲击。据统计，我国每年因突发公共事件造成的损失约占我国GDP的6%，近7000亿元，每年夺去20万人的宝贵生命，并有上升的趋势，已成为我国和谐社会的构建和可持续发展的巨大隐患。
政府信息公开是指政府部门通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式，依法利用各级政府部门控制的信息。在我国，政府掌握了大约80%以上的信息资源。人们无论参与何种活动，都必须利用政府信息。从这个角度讲，政府信息公开是信息社会的必然要求。政府信息公开不仅包括政府及所属部门在履行职责过程中产生、收集、整理、使用和负责处置的涉及经济、文化、科技以及社会各方面信息的公开，而且包括在危机爆发及发展过程中所产生的各种危机信息的公开。前者是国民经济信息的重要组成部分，是全社会创造的共同财富；后者是决定危机管理成败的关键因素。
二、政府信息公开在政府危机管理中的作用
（一）有利于控制危机事态发展。
在信息时代，通过信息封锁或隐瞒不报来控制舆论和负面事件的方式已经行不通。2003年2月，发生在广州地区的SARS疫情，由于早期政府信息不公开，结果导致疫情迅速向全国乃至世界范围扩散。2003年4月20日抗击“非典”的信息发布出现重大转折，政府坦诚面对公众，积极应对危机，保证了疫情通报的准确透明。2008年5月12日14点28分发生的四川汶川强烈地震，震情通过官方多渠道持续发布，使人们在较短时间内对此次地震的总体情况和灾区的相关情况有所了解，政府掌握了舆论主动权，把事态控制在有序的范围内。
（二）有利于减少公众心理恐慌。
公共危机在爆发和发展过程中，可能在短时间内大规模地影响公众利益，危害公众健康、生命和财产，使公众处于极度紧张和恐慌中，信息公开是最有效的心理疏导方式。政府权威信息发布与否、准确性如何，成为取信于民，还民于安的关键。如果公众无法通过政府这一正常渠道得到客观真实的信息，那么来自非正常渠道的信息(如谣言)就会大行其道，使公众更加恐慌。
（三）有利于维护公民的知情权利。
随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出，并越来越受到关注。所谓知情权，是指公民对于国家做出的重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。在危机发生时，往往会引发公众的恐慌和对信息的渴求。危机所涉及的相关信息如果能够及时、公开、透明地予以报道，让公众在第一时间知道发生了什么事情以及政府采取了什么样的措施，不仅可以起到稳定公众情绪，抑制恐慌气氛传播的作用，而且可以保障公民的知情权。
（四）有利于提高危机管理效率。
面对危机，政府担负着组织动员社会人员共同应对危机的责任。同时，危机的破坏性强和难以控制的特点又要求政府的组织和动员必须迅速有效，否则延误时机会造成不可挽回的损失。因此，政府在危机发生后，应及时全面公开有关信息，使广大公众能够理解和接受政府的危机管理行为，进而配合政府部门的行动，这样，政府公共危机管理才会更加富有效率。
（五）有利于维护政府良好形象。
在危机面前，政府敢于公开危机信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导，不仅有利于危机事件的解决， 而且有利于维护政府形象，有力提升政府的公信力。没有足够的公共信任，就不会有充分的社会动员能力，政府就难以组织社会共度危机和难关。
三、我国政府危机管理中政府信息公开存在的问题
（一）法律体系不健全。
首先，我国还没有统一的关于在紧急状态下政府信息公开的法律规定。对于危机信息的公开只是散见于《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《防震减灾法》、《发布地震预报的规定》等部门法规中，它们的覆盖面单一，缺乏强制力。其次，相关法律之间存在冲突。例如，如果一些文件成为档案之后，就不再属于政府信息公开制度范畴，而属于档案法，不能公开。这类冲突应该通过修改法律来解决。再次，虽然我国已于2008年5月1日实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但仍仅停留在法规的层面，还有待于上升到法律的高度。
（二）信息公开制度不完善。
由于我国实施《政府信息公开条例》较晚，信息公开制度还不完善，因此制约了危机管理中政府信息的公开。一方面，政府信息公开的方式单一，基本上是主动公开方式，申请公开方式尚待完善和加强。主动公开对于大众了解政府工作，维护自身权益有较好的作用，而申请公开对于有特殊信息需要的个别受众更为重要。另一方面，政府信息公开制度在不少单位还只是流于形式。如有的单位做表面文章、搞假公开；有的单位只公开对自己有利的信息，对自己不利的信息则不公开，搞半公开；有的单位甚至以各种借口拒绝公开，等等。
（三）危机信息管理水平低。
目前，我国政府危机信息管理系统虽然己初具规模，但是危机信息管理的整体水平仍较低，从而束缚了政府信息公开。我国危机信息管理水平较低主要表现在危机信息收集不系统，信息资源贫乏；危机信息采集不及时，时效性较差；危机信息流动性差、共享程度低；危机信息管理专门人才缺乏；危机管理信息系统不完善；危机信息分布不对称等方面。
（四）政府官员对公众的知情权意识薄弱。
一方面，我国政府官员中有一部分人的民主法制观念淡薄，官本位思想根深蒂固，思想上缺乏政府信息公开意识，漠视公众的知情权，对于很多应该公开的政府信息不愿公开；另一方面，由于种种原因，社会公众的法律意识和知情权意识不强，没有认识到政府信息公开的意义。危机发生时，公众也常常意识不到向政府获取准确的相关信息。这些都影响了政府信息公开。
四、加强政府危机管理中政府信息公开的对策
（一）完善政府信息公开相关法律。
在我国危机信息公开和公民知情权缺失的现状下，应抓紧制定《紧急状态法》，对紧急状态下的信息公开和紧急状态下的公民知情权的保护做一具体规定，通过这部法律来统一规范危机状态下的政府信息公开，以保障公众在紧急状态下的各种权益，特别是把知情权作为立法目的。此外，我国还需要补充和完善现有公共应急法制中关于信息公开的内容。
（二）完善政府信息公开制度。
政府信息公开制度作为一种工具、手段和规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的“道德风险”，保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为的实施效率。《政府信息公开条例》的实施，已为我国政府信息公开奠定了一定基础。但该条例与相关法律法规的衔接以及信息公开制度的建立和健全，还需要在实践中不断完善。如逐步完善信息公开评议制度、信息公开责任追究制度等。
（三）提高危机信息管理水平。
1、建立独立的信息发布与披露制度。应对公共危机需要有常设管理机构负责危机信息的发布。国外很多政府设立了专门独立的信息发布机构，如美国建立了从中央联邦危机管理局到各州的标准化危机管理系统，俄罗斯设立了联邦安全会议和紧急事务部，其中发布信息是他们的主要工作之一。
2、建立危机管理综合信息咨询机构。危机管理综合信息咨询机构的建立和完善，不仅有助于人们对危机的研究、防范和救治；而且对危机后的恢复、评估，及时向决策机构提供有关预防、救治危机的政策咨询等也有重要的意义。
3、建立整合联动的紧急救助系统。世界上很多国家都建立了紧急救助联动系统，如美国的911，欧盟的112等。我国应借鉴国外的成功经验，建立由计算机网络、数据库、呼叫中心、地理信息系统、卫星定位系统、无线通讯指挥系统等组成的求助方便、指挥统一、救助及时的智能化紧急救助系统，用于突发性事件或灾害性事件的处理与救助。
（四）增强公民知情权意识。
一方面，通过网络、各种媒体和学校教育等方式，大力宣传知情权和信息公开制度。这是让公众了解知情权，知道如何行使知情权的重要途径。另一方面，以宪法形式保障知情权，并在现实中真正归还公民知情权。这是提高全民知情权意识的法律保障。提高全民知情权意识，就要将知情权从法律条文和政府形态领域真正落实到公众中去，满足公民日益增长的信息需求
总之，随着信息时代的到来，危机过程越来越表现为一个危机信息的活动过程，政府危机管理实质上也就成了一个危机信息的采集、传递、处理、公开和反馈的过程。在这个过程中，信息公开处于关键地位，其他环节都是为信息的公开服务的。因此，在政府危机管理中，只有加强政府信息公开，才能使政府在公共危机中把握主动提升政府形象和公信力。□
（作者单位：郑州大学公共管理学院）
参考文献：
[1]李德平.政府危机管理中的信息公开问题.江西社会科学，2007（5）
[2]将碧昆，鲁志坤.宪法与国家建构改革.成都：电子科技大学出版社，1999
[3]刘杰，周晓丽.论信息公开在公共危机治理中的作用.社科纵横，2006（10）
[4]徐磊.我国政府危机管理中存在的问题及对策.理论前言，2007（6）
[5]赵成根.国外大城市危机管理模式研究.北京大学出版社，2006
[6]李程伟.公共危机管理：理论与实践探索.中国政法大学出版社，2006