【摘要】政府征地策略的好坏决定着征地工作的成败。只有在正确的指导思想下,改进政府在征地工作中的方式方法,严格程序,科学规划,依法行政,妥善安置,让失地农民感觉“有尊严”,感到“更加幸福”,才能真正解决征地矛盾,构建和谐社会。
　　【关键词】尊严论 政府 征地策略 失地农民
　　
　　在加速推进城镇化进程中,征地拆迁工作矛盾较大。温家宝总理于2010年3月5日在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时提出“尊严论”,他指出:“要努力建设人民满意的服务型政府,让人民生活得更加幸福、更有尊严”。如何在新的形势下用人性化工作圆满地解决征地拆迁纠纷,实现“让人民生活得更加幸福、更有尊严”,是一个值得各级政府认真思考和探索的课题。
　　征地政策的历史沿革
　　补偿内容的从无到有。从建国后到1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布以前,被征土地的使用价值几乎得不到补偿。在此期间,国家虽然相继出台了多部法规、规定规范征地,但其主要特征却是倡导农民要服从国家的利益,配合征地工作,而且,在征地补偿中,主要的补偿对象是土地上的农作物和附着物,而不是土地本身的使用价值。因此,被征土地在很大程度上不能得到补偿。
　　随后,国家逐步加大了对被征地农民的补偿力度。《中华人民共和国土地管理法》对征地的程序以及补偿等问题做出了比较全面的规定;1998年的《中华人民共和国土地管理法》(修正案)在强调保护农民耕地,实行占补平衡原则的基础上,提高了征地补偿标准。2004年的《中华人民共和国宪法》(修正案)从宪法的高度进一步肯定了:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”上述法律法规反映出国家已经意识到国家建设与被征地农民土地权益保护的矛盾所在,已经意识到对农民被征收的土地进行合理补偿的意义所在。
　　补偿方式从单一补偿到综合补偿。征地补偿的目的在于弥补土地使用权人在土地被征收过程中所受到的损失。根据公平原则,应以被征收人所受到的损失为依据确定征地补偿的范围和标准。在《国家建设征用土地条例》颁布以前,我国的土地征收补偿制度所规定的补偿范围基本上限定在地上附着物和青苗补偿费两方面,以补偿土地上种植的农作物或其它有价物为主。随着市场经济的发展,人们逐渐认识到土地蕴含的经济价值,虽然政府也逐步提高了土地补偿标准,比如增加了土地补偿费、安置补助费等补偿,但农民所得的补偿仍远远低于土地征用后再出让的价格。于是,在土地征收过程中,被征地农民因不满补偿标准而与政府产生的矛盾逐步增多。
　　为了减少政府与被征地农民之间的矛盾,国土资源部于2001年宣布在5个省市的9个城市进行征地改革试点。在改革试点中出现了6种补偿模式:留地补偿;实物补偿;合作补偿;以年薪制的方式给付土地补偿费;建立社会保障体系;以按年领取保险金的方式,解决农民的生活问题。事实上,多数试点城市同时采用了几种补偿模式,由单一的对土地进行补偿转变为解决被征地农民生产、生活问题的综合补偿方式。此方式提高了征地补偿标准,解决了被征地农民的生产、生活和养老问题,执行中得到了广大被征地农民的认可,但也存在一些问题。
　　当前征地工作存在的问题(以重庆市为例)
　　征地程序形式化。首先是征地拆迁缺乏远期规划。地方政府的发展靠项目,此种工作思路导致了有的项目急需用地时就征地,而不是事先进行了缜密的布局规划。同时,为了使项目尽快投产,存在“未批先征”、“未批先用”等违反征地程序的行为,无法从根本上保障被征地农民的合法权益。其次是农民的知情权受到侵犯。征用土地公告是征用土地的法定程序,但部分区县在实际操作过程中,尽管从征地档案来看是按程序进行了公告,实际情况却是大部分被征地农民对于本集体经济组织能够得到多少补偿,土地征收后干什么用等涉及切身利益的有关事项根本不了解。这主要是因为一些政府部门陷入了“农民知道越多越不好开展征地工作”的误区。在此观念引导下就出现了宣传解释力度不够,能不解释的尽量不解释等现象,这在一定程度上侵犯了被征地农民的知情权。
　　管理部门多头化。一方面,部分区县为了满足发展的需要,成立园区、项目指挥部等多个征地部门,存在多头征地现象。多个征地部门造成征地标准不一,执行政策不一,损害了被征地农民的利益。另一方面,清理违章建筑部门多,拆迁难度大。违章建筑拆除的主体是规划行政主管部门,房屋拆迁补偿是土地行政主管部门,因此,涉及多个部门参与的拆除工作矛盾多、难度大。部分区县为了缓解矛盾采取对违章建筑给予适当补偿的方式,这又导致了一些农民“未批抢建”的现象有所蔓延。当违章建筑形成规模时,政府“拆违”的压力就更大。强拆,容易造成不稳定;不强拆,伤害了遵纪守法的农民的利益。
　　安置保障不完善。一方面是安置方式不合理。大部分区县为节约安置资金,采取统一修建住宅,由被安置对象优惠购买的安置方式。就目前而言,此方式能够暂时为政府节约安置资金,但从长远看,统一安置造成被征地的安置对象集中,使得政府今后所需的管理成本增大。而且,由于安置区域全是被征地农民,这也不利于其尽快地融入城市生活。同时,大部分安置点区位条件差,配套设施不完善,被征地农民也颇有怨言。另一方面是就业培训保障体系不完善。土地是农民收入来源的重要生产资料,有土地在,即使现在农民不靠土地而是靠打工为生,在他们不能打工挣钱的时候,至少还可以靠种地维持基本生活。一旦土地被征收后,许多农民,特别是年龄在40岁至50岁的,既领不到养老金,又不易找到合适的工作,补偿费也很难维持生活,这就容易引发矛盾。同时,政府对被征地农民的就业培训、保障力度不大也阻碍了被征地农民融入城市的进程。
　　对改进征地工作策略的思考
　　改变思路,讲究方法。各级政府应以“尊严论”为指导,改变工作思路。在制定征地政策时,其思路要以保障被征地农民合法权益为主;在实施征地政策时,不要为征地而征地,而是要真正考虑被征地农民的实际难处,要让每个工作人员都明白,征地是让农民失去了原有的生活来源,改变了原有生活方式,有矛盾是必然的,化解矛盾才是征地工作的重中之重。农民的思想是较为单纯的,矛盾化解在基础,化解在当时,这是最好的解决矛盾的方法。同时,应以“尊严论”为指导,妥善解决历史遗留问题。征地工作中的历史遗留问题就像人身上的顽疾,稍有处理不善,就有可能牵一发而动全身,影响征地工作的和谐与稳定。对于历史遗留问题,应本着尊重历史和事实的原则,结合实际情况,逐步清理,登记造册,建立统一的整改台帐,制定合理的补偿安置方案,进行一次性或分批次处理,为妥善解决征地矛盾奠定基础。
　　规范程序,依法行政。程序是依法行政的保障。在征地拆迁中,必须严格依照法律法规的规定,规范征地程序,进行合法征地拆迁,杜绝“未批先征”、“未批先用”等违法行为,杜绝违法增减征地环节或程序的随意性,坚持同一区域统一补偿的标准,从根本上保障被征地农民的切身利益。除了在征地执法方面,程序的保障还体现在征地过程中的宣传监督方面。一方面,应严格依照程序,规范宣传内容,加大宣传力度,从制度上解决被征地农民可能不知情的情况。另一方面应加大监督、检查宣传效果的力度,确保被征地农民在征地过程中真正知情,愿意土地被征收。同时,省级人民政府还应加大对违法、违规、违反程序征地的检查、查处力度,做到征地项目公开、征地标准公开、征地程序公开、征地执法公开的“阳光”征地。
　　合理规划,明确责任。无论是否出于公共利益的需要,政府征地都必须符合土地利用总体规划和土地利用计划。具体落实到地方,就是要制定长远规划,要根据城市发展的总体规划,有计划地征地,避免在资金缺乏时征用土地等现象,确保被征地农民的利益不受损害。同时,在具体事务上要明确责任主体。征地拆迁的涉及面广,难度大,需要政府、国土、建设等相关部门配合,为了有效避免部门之间因为利益而相互争抢或是推卸责任等情况的发生,应严格按照国土管理的相关规定,明确征地拆迁的主体,建立以政府为主体、相关部门共同参与的有效管理机制,杜绝部门之间因责任不明确而造成的无人管、多人管等现象。
　　完善安置,促进就业。首先应完善安置方式。在征地拆迁之前,预先落实好安置点,将先行建好的安置房作为征地审批的前置条件,确保在征地时顺利安置被征地农民。同时,在有条件的区域,大力推进货币安置,让被征地农民能够用所得的安置费在相邻区域的城镇买到房,并有部分余钱装修入住,分散安置,从而减少政府将来的管理压力。其次应加大就业培训。根据本地和外地企业用工需求,有针对性地组织技能培训,让失地农民能及时学到求生本领,开拓新的就业途径。同时,通过在税费和贷款方面给予优惠政策的方式鼓励失地农民自主创业。最后应实事求是地建立生活困难人员保障机制和完善农民养老保险制度,确保被征地农民不会因征地而返贫,不会因征地而老无所依。
　　政府是人民的政府。征地不是简单地让农民失去土地,而是让农民的生活水平通过征地得到提高。政府应改变工作策略,真正做到让农民在征地中得到实惠,感到“很幸福”,有“尊严”。只有这样,矛盾才会减少,才能构建“和谐社会”。(作者单位:长江师范学院政治与公共管理学院)