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摘 要:我国现行户籍制度的基本特征是二元制,与城乡二元社会结构相对应。尽管在新中国成立初期二元户籍制度为国家的安定与国民经济的恢复和发展提供了保障,但是随着改革开放的全面深入,社会主义市场经济体制的建立,现行户籍制度的弊端日益凸显,已经严重阻碍了社会健康发展。它与市场经济发展规律不相称,与公民要求社会体现公平的目标不相称。因此,积极探索现行户籍制度的路子,打破城乡壁垒,势在必行。
关键词:城乡二元社会结构;户籍制度改革;“蓝印户口”
中图分类号:D631.42文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0128—03
户籍制度在国家政治制度框架中具有不可替代的基础性作用,其功能不仅要满足社会安定管理的需要,还必须满足促进经济发展的需要。近年来,在现行户籍制度的弊端日益凸显的现实状况下,我国积极探索户籍制度改革的路子。本文从梳理新中国成立以来户籍制度及与之紧密相关的人口流动文件、政策、法规入手,分析户籍制度的基本特征与弊端所在,重点对各地户籍改革尝试中最为典型的“蓝印户口”政策进行分析,提出户籍制度改革的思路与实施策略。
一、新中国成立以来我国户籍制度演进的脉络与流动人口管理策略的走向
我国长期实行的二元户籍管理制度与城乡分治的二元社会结构息息相关。农村居民为农民,户籍分类属“农业人口”,城市居民为市民,户籍分类属“非农业人口”。这种户籍分类是我国计划经济时代的特殊产物。新中国成立以来,我国户籍制度经历了一个城乡分治二元社会结构背景下二元户籍制度的建立以及改革开放后户籍迁移局部松动的变革过程。
(一)二元户籍制度的建立
新中国成立初期,我国通过一系列法律法规的颁布实施,逐步建立起二元户籍制度。1951年7月,公安部下发了《城市户口管理条例》,作为国家城市户籍管理第一部法规全面实施,体现了城市户籍管理优先的原则。1954年《中华人民共和国宪法》规定,公民有居住和迁徙的自由。1956年6月,国务院颁发《关于建立户籍登记制度的指示》,标志着城乡户籍制度在全国初步确立。随着国民经济的全面复苏,城市建设规模空前扩张,城市人口增速过快,农村劳动力大量进城问题逐渐显现,国家财力不堪重负。因此,1956年底,国务院出台《关于防止农村人口盲目外流的通知》,开始对农村人口进城予以控制。1958年1月9日,《中华人民共和国户口登记条例》正式颁行,明确将城乡居住人口划分为“非农业户口”与“农业户口”,其所登记的内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变动七项。该条例的颁布实施,标志我国二元户籍制度的基本成型。我国二元户籍制度与农村的人民公社制度、计划经济下统购统销制度、城市的就业及供给与社会保障制度等紧密结合,设置了城市与乡村之间的壁垒,维系着城乡二元社会结构的存在与发展,为新中国前期的工业化建设提供了可靠保障。1964年8月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,对从农村到集镇、城市以及从集镇到城市的人口迁移予以严格限制。1975年,《中华人民共和国宪法》删除了1954年宪法中迁徙自由的条款,其目的虽然在于控制非农业人口总量的增长,但从国家根本大法上为城乡之间人口的自由流动设置了障碍。可以说,我国在建国初期几十年内二元户籍制度为国家安定与国民经济的恢复和发展提供了保障。同时随着时间的推移,这一二元户籍制度也逐渐显现出与社会发展不相适应的一面,需要随着社会的转型而有所变革。
(二)户籍迁移的局部松动
1.解除对农民工进城择业的严格限制。1984年1月,中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》(又称“中央一号文件”),允许务工经商、办服务业的农民自备口粮到集镇落户。这是户籍管理制度改革迈出的一小步。1985年1月,中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》进一步强调:要扩大城乡经济交往,允许农民进城开店、兴办服务业、提供各种劳务服务。这意味城市第三产业领域向农民开放,为农民进城择业提供了政策依据。
2.小城镇户籍初步放开。1997年6月,国务院颁行《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》,允许已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口办理常住户口,以促进农村剩余劳动力就近、有序向小城镇转移。从1984年允许符合条件的农民自备口粮到“集镇”落户,到1997年允许符合条件的农民在“小城镇”办理常住户口,这显示出我国的二元户籍制度向农民转变户籍属性开放了一个低层级的门户。这是户籍制度改革迈出的实质性的一步。2000年6月,中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出,凡在县级市市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可转为城镇户口,与城镇居民一样享有子女入学、参军、就业等方面的待遇,不得收取城镇增容费和其他费用。2001年,国务院《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》重申了上述规定,并且提出了一些具体的措施。2001年3月,全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》再一次强调,打破城乡分割体制,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系,改革城镇户籍制度,取消对农村劳动力进城务工的不合理限制,引导农村富余劳动力在城乡地区间有序流动,坚持统筹城乡的改革方向,推动劳动力市场逐步一体化。可以说,小城镇户籍的初步放开为农民进城打开了一个通道,对打破二元社会结构下的城乡壁垒具有一定的推动作用。
3.中小城市户籍继之放开。2008年10月,中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,农村劳动力大规模转移就业,亿万农民工成为产业工人的重要组成部分。中央从解决农民工问题的总体思路上提出了户籍制度改革的方向,即统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民,推动流动人口服务和管理体制创新。在正式把亿万农民工列入产业工人范畴的同时,把对农民工移居的目标由“小城镇”放宽到“中小城市”,这是户籍管理制度的重大调整,预示着二元户籍制度终结的时日为期不远。2010年中央经济工作会议再次强调,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。
可以看出,我国二元户籍制度自建立之后,经历了从允许自由迁徙到限制自由迁徙、从对城市户籍的指标控制到逐步放开的一个渐进过程。
二、“蓝印户口”政策分析
近20多年来,随着我国城镇化建设目标的建立,我国通过一系列文件、条例及中央领导讲话,鼓励户籍制度改革与探索,“蓝印户口”政策出台正是户籍制度改革的尝试之一。
(一)“蓝印户口”政策的诞生与推广
从20世纪最后10年起,我国经济步入快速发展期。尤其大中城市的规模扩张,不仅客观上为新兴产业的发展提供了必要空间,为城市人口开辟了就业市场,而且也为吸纳农村剩余劳动力创造了更多有利条件。在城市户口增容实践中,各地政府积极探索,进行一些放开城市户籍的有益尝试,年度1.5%的增容指标控制早已被突破。其中“买房入户”政策推行十分普遍。1992年8月,公安部正式下发《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,允许各地进行“蓝印户口”试点。其原则有四:当地需要、当地受益、当地负责和当地有效。所谓“蓝印户口”,它与正规城市户口区别有三:一是表象区别。正规城市户口簿外皮是棕红色,在内页发证机关处加盖公安部门红印。“蓝印户口”内页在发证机关处加盖的是公安部门的蓝印,有的地方如天津市连户口簿的封皮也是蓝色的。二是效用区别。正规城市户口簿是全国认可的,是法定的迁徙凭证。“蓝印户口”簿仅在发放区域认可,不能作为户口迁徙、办理身份证时的法定凭证,即属“地方粮票”。三是含金量区别。正规城市户口享有全部市民待遇,而“蓝印户口”仅享受部分市民待遇。因此,人们称“蓝印户口”是介于“暂住证”与常住城市户口之间的“准城市户口”。
该通知出台后,上海、天津、辽宁、吉林、湖北、山东、广东、福建、江苏、河北、内蒙古、云南等地纷纷拿出实行“蓝印户口”管理制度细则,掀起了一股城市户口解禁的浪潮。
(二)各地推行“蓝印户口”的不同做法
各地“蓝印户口”因当地情况不同而准入条件也不尽相同,概括起来主要有四类:一是投资兴业类;二是购房入户类;三是引进人才类;四是解决分居类。
1.上海市“蓝印户口”最早退场。1993年12月,《上海市蓝印户口管理暂行规定》出台并于1994年2月正式实施。申领“蓝印户口”的条件分为聘用、投资、购房三大类。聘用类申报“蓝印户口”人员须具备中级以上专业技术职称等条件。投资类申报“蓝印户口”的须具备一定的投资额等条件。购房类申报“蓝印户口”的须在市区、市郊及县区购买一定面积的商品房。凡符合上述条件的人员,即可由公安机关审核发放加盖蓝色印章的户口凭证,在孩子入托及义务教育、申领营业执照、家庭安装煤气与电话等方面享受和上海普通市民同等待遇。自1994年2月到2001年底,上海共办理蓝印户口4.2万人,其中购房类占88%,聘用类占2%,投资类占10%。可以发现,绝大多数人都是通过购房方式获得蓝印户口的,这对上海真正引进高素质人才、构筑人才高地十分不利。①因此,2002年4月,上海宣布停止申办蓝印户口。
2.天津市“蓝印户口”经久未衰。天津市最初规定购买价值40万元人民币的商品房同时缴纳定量的“公共维修基金”(也即“城市增容费”),即可申报“蓝印户口”。2007年4月1日起,该市抬高了入户门槛,规定购买价值100万元人民币的商品房,方可办理一个蓝印户口。2009年2月,因楼市低迷,天津市政府又降低了申领蓝印户口的门槛,把购买商品房100万元的标准按区位适度下调。天津市在推行“蓝印户口”的政策上虽时有调整,但一直没有停止,其户籍政策调整与房地产经济发展状况紧密结合的特色十分突出。
3.辽宁省“蓝印户口”收获颇丰。辽宁省申报蓝印户口的主要条件是收取3000元至10000元不等的城市增容费。因门槛较低,到2000年时,辽宁全省获得“蓝印户口”的人员已达32万。②
4.厦门市“蓝印户口”条件渐宽。1993年6月1日,厦门市开始推行“蓝印户口”政策,购买商品房是主要的申报条件。此后标准时有调整,但政策延续不断。2003年,《厦门市户籍管理规定》出台并取消了蓝印户口政策。2010年8月1日,为了促进厦门岛内外建设一体化,厦门市户籍管理又推新规,核心是放宽城市落户条件。一是放宽企业骨干的落户条件,不再强调学历及合法固定住所等;二是受理符合条件的持《暂住证》的外来农民工申请落户,农民工户籍身份转变的梦想有望实现。③
5.江苏省“蓝印户口”门槛提高。以徐州市为例,其推行“蓝印户口”政策已有多年。2009年7月15日,该市又推出户籍新政,其要点是“三高一低”。“三高”是指抬高了投资类、购房类、经商类的入户标准。“一低”是指降低了人才类的入户标准。新政的目的首先是利于人才引进,其次才是鼓励购房、投资、经商入户。
(三)对“蓝印户口”政策取向与综合效果的分析
“蓝印户口”政策在促进区域经济发展、打破城乡二元结构、圆一部分人“非农业户口”梦等方面具有积极作用,但这一户籍制度改革政策措施至少存在两大偏失。
1.“蓝印户口”政策利城不利乡。“蓝印户口”政策坚持当地受益原则,在价值取向上承袭了地方利益优先、城市发展优先的传统观念,存在发展理念的偏失。各地“蓝印户口”政策尽管有所不同,但出发点都是为了在解决人口迁徙的同时促进地方城市经济的发展,没有在统筹城乡发展的原则下考虑人口迁徙问题。因此,主要以购房为入户前提的“蓝印户口”政策不可能在较短的时间内和较大的范围内改变农民身份。“蓝印户口”政策虽有积极因素,但利城不利乡。
2.“蓝印户口”政策利富不利贫。购房入户是申领“蓝印户口”的基本条件,购房标准亦随城市规模的大小而有差别。无论如何,购房是需要巨额购房款的。对于广大的次发达与欠发达地区的绝大多数农民来说,购房款是一道难以逾越的门槛。从“蓝印户口”政策的受益群体看,大多数是农村少数先富起来的人。这些先富起来的人迁移城市,不仅带走了其积累的财富,亦流走了农村为数不多的人才。这种人口流向及资金流向的后果,都不利于贫困农村的发展。
总之,作为户籍制度改革的探索,“蓝印户口”政策在上海、广州等国际化大都市与一线城市已先后退场,而在众多的中小城市,这一政策还在继续。从国家整体利益与全面建设小康社会的战略目标考虑,“蓝印户口”政策应尽快终结,户籍制度改革需要探索新的路子。
三、户籍制度改革创新的思路与建议
(一)修宪、立法、建制,使户籍制度成为社会安定的保障与经济发展的保障
所谓户籍制度改革与创新,就是要除弊兴利,推出满足社会发展需要的新户籍制度。现行的二元户籍制度的最大弊端是限制迁徙自由,其结果必然是利益向城镇“非农业人口”倾斜,广大农民成为“二等公民”。因此,要使户籍制度成为社会安定、经济发展的保障,就必须在国家根本大法《中华人民共和国宪法》中恢复居民的迁徙自由权,使公民真正实现平等的权利,同时制定《中华人民共和国户籍法》并推出相对科学的户籍管理政策措施,推动户籍管理的法制化。
(二)户籍制度与社会保障制度分离,逐步建立覆盖城乡的、全国统一的各种社会保障制度
在学术界,有人把现行户籍制度视为城乡居民待遇不公的原罪。这种观点失之偏颇。其实户籍制度与社会保障制度一样,都是国家政治制度体系中的一个构成单元,发挥的首先是个性功能,其次才是制度间的匹配与协调功能。在计划经济时代,户籍制度与社会保障制度、公共服务制度等紧密联系,始终贯彻城市优先的理念,所以才导致城乡居民待遇严重失衡的状况长期存在。因此,实行户籍制度一元化管理,把户籍制度与其他制度分离,建立全国统一的覆盖全民的社会保障制度,放弃城市优先的理念,是户籍制度改革的重要内容。
注释
①杜立捷:《浅析上海市近年来对外来流动人口的政策变迁》,《南方人口》2004年第4期。
②曹景椿:《关于蓝印户口问题的思考》,《人口与经济》2001年第6期。
③康金龙等:《厦门市50年户籍政策变迁将造就更多“厦门人”》,《东南早报》2010年8月2日。
责任编辑:随 园
关键词:城乡二元社会结构;户籍制度改革;“蓝印户口”
中图分类号:D631.42文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)05—0128—03
户籍制度在国家政治制度框架中具有不可替代的基础性作用,其功能不仅要满足社会安定管理的需要,还必须满足促进经济发展的需要。近年来,在现行户籍制度的弊端日益凸显的现实状况下,我国积极探索户籍制度改革的路子。本文从梳理新中国成立以来户籍制度及与之紧密相关的人口流动文件、政策、法规入手,分析户籍制度的基本特征与弊端所在,重点对各地户籍改革尝试中最为典型的“蓝印户口”政策进行分析,提出户籍制度改革的思路与实施策略。
一、新中国成立以来我国户籍制度演进的脉络与流动人口管理策略的走向
我国长期实行的二元户籍管理制度与城乡分治的二元社会结构息息相关。农村居民为农民,户籍分类属“农业人口”,城市居民为市民,户籍分类属“非农业人口”。这种户籍分类是我国计划经济时代的特殊产物。新中国成立以来,我国户籍制度经历了一个城乡分治二元社会结构背景下二元户籍制度的建立以及改革开放后户籍迁移局部松动的变革过程。
(一)二元户籍制度的建立
新中国成立初期,我国通过一系列法律法规的颁布实施,逐步建立起二元户籍制度。1951年7月,公安部下发了《城市户口管理条例》,作为国家城市户籍管理第一部法规全面实施,体现了城市户籍管理优先的原则。1954年《中华人民共和国宪法》规定,公民有居住和迁徙的自由。1956年6月,国务院颁发《关于建立户籍登记制度的指示》,标志着城乡户籍制度在全国初步确立。随着国民经济的全面复苏,城市建设规模空前扩张,城市人口增速过快,农村劳动力大量进城问题逐渐显现,国家财力不堪重负。因此,1956年底,国务院出台《关于防止农村人口盲目外流的通知》,开始对农村人口进城予以控制。1958年1月9日,《中华人民共和国户口登记条例》正式颁行,明确将城乡居住人口划分为“非农业户口”与“农业户口”,其所登记的内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变动七项。该条例的颁布实施,标志我国二元户籍制度的基本成型。我国二元户籍制度与农村的人民公社制度、计划经济下统购统销制度、城市的就业及供给与社会保障制度等紧密结合,设置了城市与乡村之间的壁垒,维系着城乡二元社会结构的存在与发展,为新中国前期的工业化建设提供了可靠保障。1964年8月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,对从农村到集镇、城市以及从集镇到城市的人口迁移予以严格限制。1975年,《中华人民共和国宪法》删除了1954年宪法中迁徙自由的条款,其目的虽然在于控制非农业人口总量的增长,但从国家根本大法上为城乡之间人口的自由流动设置了障碍。可以说,我国在建国初期几十年内二元户籍制度为国家安定与国民经济的恢复和发展提供了保障。同时随着时间的推移,这一二元户籍制度也逐渐显现出与社会发展不相适应的一面,需要随着社会的转型而有所变革。
(二)户籍迁移的局部松动
1.解除对农民工进城择业的严格限制。1984年1月,中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》(又称“中央一号文件”),允许务工经商、办服务业的农民自备口粮到集镇落户。这是户籍管理制度改革迈出的一小步。1985年1月,中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》进一步强调:要扩大城乡经济交往,允许农民进城开店、兴办服务业、提供各种劳务服务。这意味城市第三产业领域向农民开放,为农民进城择业提供了政策依据。
2.小城镇户籍初步放开。1997年6月,国务院颁行《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》,允许已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口办理常住户口,以促进农村剩余劳动力就近、有序向小城镇转移。从1984年允许符合条件的农民自备口粮到“集镇”落户,到1997年允许符合条件的农民在“小城镇”办理常住户口,这显示出我国的二元户籍制度向农民转变户籍属性开放了一个低层级的门户。这是户籍制度改革迈出的实质性的一步。2000年6月,中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出,凡在县级市市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可转为城镇户口,与城镇居民一样享有子女入学、参军、就业等方面的待遇,不得收取城镇增容费和其他费用。2001年,国务院《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》重申了上述规定,并且提出了一些具体的措施。2001年3月,全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》再一次强调,打破城乡分割体制,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系,改革城镇户籍制度,取消对农村劳动力进城务工的不合理限制,引导农村富余劳动力在城乡地区间有序流动,坚持统筹城乡的改革方向,推动劳动力市场逐步一体化。可以说,小城镇户籍的初步放开为农民进城打开了一个通道,对打破二元社会结构下的城乡壁垒具有一定的推动作用。
3.中小城市户籍继之放开。2008年10月,中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,农村劳动力大规模转移就业,亿万农民工成为产业工人的重要组成部分。中央从解决农民工问题的总体思路上提出了户籍制度改革的方向,即统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民,推动流动人口服务和管理体制创新。在正式把亿万农民工列入产业工人范畴的同时,把对农民工移居的目标由“小城镇”放宽到“中小城市”,这是户籍管理制度的重大调整,预示着二元户籍制度终结的时日为期不远。2010年中央经济工作会议再次强调,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。
可以看出,我国二元户籍制度自建立之后,经历了从允许自由迁徙到限制自由迁徙、从对城市户籍的指标控制到逐步放开的一个渐进过程。
二、“蓝印户口”政策分析
近20多年来,随着我国城镇化建设目标的建立,我国通过一系列文件、条例及中央领导讲话,鼓励户籍制度改革与探索,“蓝印户口”政策出台正是户籍制度改革的尝试之一。
(一)“蓝印户口”政策的诞生与推广
从20世纪最后10年起,我国经济步入快速发展期。尤其大中城市的规模扩张,不仅客观上为新兴产业的发展提供了必要空间,为城市人口开辟了就业市场,而且也为吸纳农村剩余劳动力创造了更多有利条件。在城市户口增容实践中,各地政府积极探索,进行一些放开城市户籍的有益尝试,年度1.5%的增容指标控制早已被突破。其中“买房入户”政策推行十分普遍。1992年8月,公安部正式下发《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,允许各地进行“蓝印户口”试点。其原则有四:当地需要、当地受益、当地负责和当地有效。所谓“蓝印户口”,它与正规城市户口区别有三:一是表象区别。正规城市户口簿外皮是棕红色,在内页发证机关处加盖公安部门红印。“蓝印户口”内页在发证机关处加盖的是公安部门的蓝印,有的地方如天津市连户口簿的封皮也是蓝色的。二是效用区别。正规城市户口簿是全国认可的,是法定的迁徙凭证。“蓝印户口”簿仅在发放区域认可,不能作为户口迁徙、办理身份证时的法定凭证,即属“地方粮票”。三是含金量区别。正规城市户口享有全部市民待遇,而“蓝印户口”仅享受部分市民待遇。因此,人们称“蓝印户口”是介于“暂住证”与常住城市户口之间的“准城市户口”。
该通知出台后,上海、天津、辽宁、吉林、湖北、山东、广东、福建、江苏、河北、内蒙古、云南等地纷纷拿出实行“蓝印户口”管理制度细则,掀起了一股城市户口解禁的浪潮。
(二)各地推行“蓝印户口”的不同做法
各地“蓝印户口”因当地情况不同而准入条件也不尽相同,概括起来主要有四类:一是投资兴业类;二是购房入户类;三是引进人才类;四是解决分居类。
1.上海市“蓝印户口”最早退场。1993年12月,《上海市蓝印户口管理暂行规定》出台并于1994年2月正式实施。申领“蓝印户口”的条件分为聘用、投资、购房三大类。聘用类申报“蓝印户口”人员须具备中级以上专业技术职称等条件。投资类申报“蓝印户口”的须具备一定的投资额等条件。购房类申报“蓝印户口”的须在市区、市郊及县区购买一定面积的商品房。凡符合上述条件的人员,即可由公安机关审核发放加盖蓝色印章的户口凭证,在孩子入托及义务教育、申领营业执照、家庭安装煤气与电话等方面享受和上海普通市民同等待遇。自1994年2月到2001年底,上海共办理蓝印户口4.2万人,其中购房类占88%,聘用类占2%,投资类占10%。可以发现,绝大多数人都是通过购房方式获得蓝印户口的,这对上海真正引进高素质人才、构筑人才高地十分不利。①因此,2002年4月,上海宣布停止申办蓝印户口。
2.天津市“蓝印户口”经久未衰。天津市最初规定购买价值40万元人民币的商品房同时缴纳定量的“公共维修基金”(也即“城市增容费”),即可申报“蓝印户口”。2007年4月1日起,该市抬高了入户门槛,规定购买价值100万元人民币的商品房,方可办理一个蓝印户口。2009年2月,因楼市低迷,天津市政府又降低了申领蓝印户口的门槛,把购买商品房100万元的标准按区位适度下调。天津市在推行“蓝印户口”的政策上虽时有调整,但一直没有停止,其户籍政策调整与房地产经济发展状况紧密结合的特色十分突出。
3.辽宁省“蓝印户口”收获颇丰。辽宁省申报蓝印户口的主要条件是收取3000元至10000元不等的城市增容费。因门槛较低,到2000年时,辽宁全省获得“蓝印户口”的人员已达32万。②
4.厦门市“蓝印户口”条件渐宽。1993年6月1日,厦门市开始推行“蓝印户口”政策,购买商品房是主要的申报条件。此后标准时有调整,但政策延续不断。2003年,《厦门市户籍管理规定》出台并取消了蓝印户口政策。2010年8月1日,为了促进厦门岛内外建设一体化,厦门市户籍管理又推新规,核心是放宽城市落户条件。一是放宽企业骨干的落户条件,不再强调学历及合法固定住所等;二是受理符合条件的持《暂住证》的外来农民工申请落户,农民工户籍身份转变的梦想有望实现。③
5.江苏省“蓝印户口”门槛提高。以徐州市为例,其推行“蓝印户口”政策已有多年。2009年7月15日,该市又推出户籍新政,其要点是“三高一低”。“三高”是指抬高了投资类、购房类、经商类的入户标准。“一低”是指降低了人才类的入户标准。新政的目的首先是利于人才引进,其次才是鼓励购房、投资、经商入户。
(三)对“蓝印户口”政策取向与综合效果的分析
“蓝印户口”政策在促进区域经济发展、打破城乡二元结构、圆一部分人“非农业户口”梦等方面具有积极作用,但这一户籍制度改革政策措施至少存在两大偏失。
1.“蓝印户口”政策利城不利乡。“蓝印户口”政策坚持当地受益原则,在价值取向上承袭了地方利益优先、城市发展优先的传统观念,存在发展理念的偏失。各地“蓝印户口”政策尽管有所不同,但出发点都是为了在解决人口迁徙的同时促进地方城市经济的发展,没有在统筹城乡发展的原则下考虑人口迁徙问题。因此,主要以购房为入户前提的“蓝印户口”政策不可能在较短的时间内和较大的范围内改变农民身份。“蓝印户口”政策虽有积极因素,但利城不利乡。
2.“蓝印户口”政策利富不利贫。购房入户是申领“蓝印户口”的基本条件,购房标准亦随城市规模的大小而有差别。无论如何,购房是需要巨额购房款的。对于广大的次发达与欠发达地区的绝大多数农民来说,购房款是一道难以逾越的门槛。从“蓝印户口”政策的受益群体看,大多数是农村少数先富起来的人。这些先富起来的人迁移城市,不仅带走了其积累的财富,亦流走了农村为数不多的人才。这种人口流向及资金流向的后果,都不利于贫困农村的发展。
总之,作为户籍制度改革的探索,“蓝印户口”政策在上海、广州等国际化大都市与一线城市已先后退场,而在众多的中小城市,这一政策还在继续。从国家整体利益与全面建设小康社会的战略目标考虑,“蓝印户口”政策应尽快终结,户籍制度改革需要探索新的路子。
三、户籍制度改革创新的思路与建议
(一)修宪、立法、建制,使户籍制度成为社会安定的保障与经济发展的保障
所谓户籍制度改革与创新,就是要除弊兴利,推出满足社会发展需要的新户籍制度。现行的二元户籍制度的最大弊端是限制迁徙自由,其结果必然是利益向城镇“非农业人口”倾斜,广大农民成为“二等公民”。因此,要使户籍制度成为社会安定、经济发展的保障,就必须在国家根本大法《中华人民共和国宪法》中恢复居民的迁徙自由权,使公民真正实现平等的权利,同时制定《中华人民共和国户籍法》并推出相对科学的户籍管理政策措施,推动户籍管理的法制化。
(二)户籍制度与社会保障制度分离,逐步建立覆盖城乡的、全国统一的各种社会保障制度
在学术界,有人把现行户籍制度视为城乡居民待遇不公的原罪。这种观点失之偏颇。其实户籍制度与社会保障制度一样,都是国家政治制度体系中的一个构成单元,发挥的首先是个性功能,其次才是制度间的匹配与协调功能。在计划经济时代,户籍制度与社会保障制度、公共服务制度等紧密联系,始终贯彻城市优先的理念,所以才导致城乡居民待遇严重失衡的状况长期存在。因此,实行户籍制度一元化管理,把户籍制度与其他制度分离,建立全国统一的覆盖全民的社会保障制度,放弃城市优先的理念,是户籍制度改革的重要内容。
注释
①杜立捷:《浅析上海市近年来对外来流动人口的政策变迁》,《南方人口》2004年第4期。
②曹景椿:《关于蓝印户口问题的思考》,《人口与经济》2001年第6期。
③康金龙等:《厦门市50年户籍政策变迁将造就更多“厦门人”》,《东南早报》2010年8月2日。
责任编辑:随 园