论文部分内容阅读
城市化是当今世界各国社会经济发展的主要趋势。正如有学者指出的那样，“20世纪是城市化的世纪，而21世纪是城市的世纪”。目前，我国处于社会发展的转型期，面临现代化与后现代化的双重挑战。如何立足现实，选择适合我国国情的城市化道路，是我们面临的一项重要课题。
城市化与国家全面发展的关系
城市化对一国政治、经济、社会的全面协调发展，具有极为重要的作用。
城市化与“三农”问题。城市化与“三农”问题的解决有着密切的关系。从根本上说，中国“三农”问题的实质是提高农业、农村、农民的现代性问题。从表象上看，城市化是随着工业化水平的提高，农村人口不断向城市转移和聚集，城镇数量持续增长，城市规模不断扩大的过程。从城市化的实质内涵来看，城市化是指孕育现代工业文明的城市商品经济关系、社会化的生产方式和高文化、高质量、高节奏生活方式排斥和取代乡村自然经济关系、小农生产方式和因循守旧生活方式的程度。因此，中国“三农”问题解决的关键，不在农村内部，而在农村之外，即“三农”问题最终要通过城市化得到解决。
城市化与土地资源管理的关系。土地问题是关系国家可持续发展的重大战略问题。在我国人多地少的现实条件下，土地管理问题的重要性更加突出。党的十七届三中全会通过的《决定》指出：“要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”简单来说，就是“坚守18亿亩耕地红线”和“从严控制城乡建设用地的土地规模”。城市化在土地资源管理中扮演着双重角色，从正面的角度看，城市化水平越高，人口的聚集程度越高，土地资源紧张状况越有望得到缓解；从负面的角度看，一些地区过分追求所谓“城市化”，大搞“圈地运动”，盲目扩张、毁坏耕地良田，滥用土地资源等现象是客观存在的。对于上述问题，必须加以关注。
城市化与政治稳定的关系。城市化不仅是一个经济问题、社会问题，同时也是政治问题。城市化进程中的政治稳定问题不容忽视。城市化与政治稳定之间，具有一种既对立又统一的关系。一方面，在城市化推进过程中，由于滥用土地资源，忽视农民利益，可能会诱发群体性事件等不安定因素，影响政治稳定；另一方面，城市化又是一个逐步实现城乡均衡发展的过程，从这一点来看，城市化又有助于政治稳定。如何处理好城市化与政治稳定之间的关系，事关重大。
三大因素影响中国城市化发展
中国城市化进程，既受到城市化普遍规律的影响，又有自身的特色。归纳一下，中国城市化进程主要受如下三个因素的影响：
工业化水平与第三产业的发展。城市化进程，必然受到工业化水平的制约。如果把现代化比喻成一辆奔驰的列车，那么，工业化和城市化就是它飞速转动的“两个车轮”，二者是相互促动的关系。工业化的过程，意味着工业在国内总产值中比重的不断提高，在工业中就业的人口占总劳动人口的比重连续上升。工业劳动人口比重的增加，同时意味着农业劳动人口比重的下降，人口逐渐从农村流向城市，这是城市化发展的普遍规律。因此，可以说，城市化是工业化发展的必然结果。工业化水平的高低，直接影响城市化的发展进程。
同时，随着大量农村人口流入城市，城市第三产业得到了较快发展。第三产业是个行业涵盖范围大、技术层面广的产业，既包括传统个体手工服务业，也包括现代的金融信息等产业；既有劳动密集型的行业，也有资金、技术密集型的行业。因此，第三产业可以为进城务工人员提供大量的就业岗位。目前，世界经济发达国家第三产业的产值、就业比重均超过60％，已经进入第三产业主导城市化的发展阶段。第三产业的大发展，必将成为推动中国城市化进程再次飞跃的一种重要力量。
城乡隔离的二元管理制度与有差别的利益分配机制。城乡二元结构在旧中国已经存在。新中国成立后，国家为了保障工业化战略的实现，维护城市经济社会稳定，运用国家计划和行政手段，继续维持了二元结构的管理制度。城乡隔离的二元管理制度，把中国公民人为地分割在城乡两个不同的生活平台，城乡居民之间在就业选择、社会福利、社会保障和基本公共服务等方面，存在着显著的差别。城乡利益分配机制的不均衡性，加剧了城乡差别，提高了农民的进城成本，成为制约中国城市化进程的重要制度壁垒。
“官本位”取向与城市分级制度。我国是一个具有官本位传统的社会，有着以官阶设市的历史惯例。新中国成立后，基本上沿用了历史传统，严格按行政级别来确定城市的规模。改革开放后，虽有所调整，但是，这一传统的设市模式却没有根本改变。按照行政级别，可以将我国的城市划分为直辖市、副省级市、地级市以及县级市。上级城市不仅可以监管下级城市，而且能够获得更多的政策优惠，如更大的自主决策权，更多的财政投资，更多的预算外收入等。在追求政绩、急功近利的投机心理的驱动下，一些地区采取人为造市、盲目扩张的手段，试图通过扩大城市规模，达到提升行政级别、争取更多资源的目的。结果不仅出现耕地锐减、基建膨胀、重复生产、财政亏空和奢侈成风等现象，而且制约了城市化的发展进程。
发展趋势展望与路径选择
中国城市化发展，必须在遵循城市化普遍规律的基础上，选择适合中国国情的有自己特色的发展路径。
“有产业，无社区”——城市化发展的共同趋势。从发展趋势上看，城市化体现了农村社会向城市社会的融合。目前，发达国家已相继步入后现代化时代。在后现代化时代，随着城市文明对农村社会覆盖面的扩大，城乡差距逐渐缩小，城乡社区界限日益融合。从事各种职业的人杂居在一起，彼此之间存在的只是职业上的差别，而非户口或生活条件的差异，没有所谓的市民与村民的区别。在日本，伴随着工业化和城市化的发展，城市与农业工薪家庭的人均收入差距逐渐缩小，进入1970年代以后，甚至出现了农业工薪家庭的人均收入水平高于城市工薪家庭的现象。在欧美发达国家，虽然仍然有农业产业和农业劳动者，但已经没有了农村社区。尽管由于历史的原因，还有“村”的称谓，但就像天津市河西区马场道街的桃园村一样，早已是既无“马场”又无“桃园”，更无“村”了，相反却差不多成了天津市各街道中的“首富”。目前，在我国的浙东和苏南等经济比较发达地区，已经显现出这种“有产业，无社区”的城市化发展特征。在这些地区，农民收入和城里职工收入相差不多，甚至还要高一些，而人均40多平方米的住宅和良好的生态环境，使得农民不愿意转为市民。
城市化归根结底是为了提升生活品质。让所有的人，无论居住在乡村还是城市，都能享受现代文明；无论在哪里，都可以享受到同等的社会保障和同质的基本公共服务。这才是城市化的真谛 所在。
“现代化”与“后现代化”双重挑战——中国城市化发展必须要有自身特色，走多样化的城市发展道路。我国正处于社会发展的转型期，面临“现代化”与“后现代化”的双重挑战。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“十一五”规划的建议》中明确提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展。”“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。”“人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。”这表明，中国城市化发展不能完全依循发达国家城市化发展经验，即在某一时期走单一的城市化发展道路，而必须强调城市发展的多样化。国内部分学者担心发展大城市会带来严重的“城市病”，出现所谓的“城市化陷阱”问题，而主张限制大城市发展，其实是在回避矛盾。敢于正视城市化进程中出现的各种问题，并采取有效的应对策略，才是解决问题的正确态度。实际上，在欧美国家城市化发展进程中，都有一个人口向大城市迅速聚集的特定阶段。
推动中国城市化发展的对策
加快农业现代化发展步伐，实现城乡均衡发展。城市化有赖于农业现代化水平的提高。一方面，随着农业机械化和现代化水平的提高，农业生产率长期比较低的状况有望得到改善，农业生产中将会释放大量的剩余劳动力；另一方面，农业现代化水平的提高，必然带来农民收入的大幅度增加，有助于改善农村基础设施和农民生活条件。现阶段，应该抓住战略机遇期，加快农业现代化发展步伐，全面提高农民收入水平，为城乡均衡发展奠定坚实的物质基础。
大力发展第三产业，为进城务工人员创造足够的就业机会。为进城务工人员创造足够的就业机会，是解决农民向城市迁移问题的关键所在。第三产业以服务业为主，具有劳动密集型特征，可以提供大量的就业岗位。此外，城市的发展也离不开第三产业的繁荣。20世纪80年代，美国城市化快速发展的地区，都是那些成功地将其经济转向新兴服务业(金融、保险、房地产业、旅游、度假、娱乐业)的地区；相反，城市化发展缓慢，甚至出现衰落的地区，则大多是那些从事长线的制造业、第三产业不发达的地区。因此，在城市化推进过程中，必须重视第三产业的发展。
推动资本密集型和技术密集型产业结构升级，同时兼顾劳动密集型产业发展。从发达国家经验来看，进入后现代化阶段，资本密集型和技术密集型产业将会逐渐增多，劳动密集型产业相对减少。这种结构的变化，将会降低城市对劳动力的吸取能力。考虑到中国就业人口数量众多的现实国情，现阶段必须两头兼顾，既要照顾到产业结构升级的发展需要，又要充分考虑大量剩余劳动力的就业出路问题。因此，在推动资本密集型和技术密集型产业发展的同时，仍然不能忽视和放弃劳动密集型产业的发展。
双管齐下，鼓励市场与政府共同推动城市化。从发达国家城市化经验看，市场机制和政府推动都是十分重要的。改革开放以来，市场对城市化的推动作用开始显现，出现了在市场力量的作用下，受比较利益的诱导，由私人主体自发倡导、组织和实行的诱致性城市化模式。被称为“中国第一农民城”的温州龙港，就是以提供投资环境而发展起来的。因此，推进城市化进程，要鼓励市场与政府共同参与。一方面，要坚持市场机制的基础性调节作用；另一方面，也要充分重视政府在政策、法律和制度等方面的监管职责，为城市化发展提供稳定的政策和法律环境。
逐步消解城乡二元管理制度，建立城乡居民相对均衡的利益分配机制。城乡二元管理制度是阻碍中国城市化进程的一个重要制约因素，必须改变。可行的办法是，逐步规范户口类型，实现以居住地划分城镇和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口；实行以迁入地管理为主的管理方式，鼓励有相对固定住所，有稳定收入来源的外来人口，办理城镇常住户口，进入城镇定居，成为城镇永久的、正式的居民；提高农民的收入水平，降低农民进城后的生存成本，这是建立城乡居民均衡利益分配机制的前提和基础。此外，所有的社会制度改革，包括社会保障制度、就业制度、教育制度等，都必须围绕建立城乡均衡利益分配机制来进行。同时要注意，户籍制度的坚冰能否被打破，最终取决于土地制度改革的成败。因此，二元管理制度的改革，是一个循序渐进的过程，不能冒进，否则就会出现诸如郑州“户籍新政”引发的非理性城市化现象。
淡化城市行政级别观念，消除“官本位”思想对城市管理的消极影响。在发达国家，城市无论规模大小，地位都是平等的，彼此之间没有上下级的行政隶属关系。在美国，只要人口达到或超过2500人的标准，州议会就有权通过颁发特许状来设立城市。这些城市无论规模大小，在法律上一律平等，如美国马萨诸塞州的大波士顿地区有几十个市镇，但不论是人口50万的波士顿市，还是人口只有1.5万的贝尔蒙特镇，都是平等的。它们虽然经济实力相差悬殊，但在法律上拥有同样的权利，不存在领导和被领导的关系。取消城市行政级别，可以有效规避因追求城市规模、盲目扩张而引发的各种城市管理问题。此外，城市之间没有直接的上下级隶属关系，城市发展的独立性也可以得到充分保障。今后，应借鉴国外经验，淡化“官本位”思想，使不同级别的城市，都能够保持城市发展的鲜明特色和相对独立性，并充分享受到符合各自发展需求的有利条件和政策资源。
(作者为天津商学院教师)
城市化与国家全面发展的关系
城市化对一国政治、经济、社会的全面协调发展，具有极为重要的作用。
城市化与“三农”问题。城市化与“三农”问题的解决有着密切的关系。从根本上说，中国“三农”问题的实质是提高农业、农村、农民的现代性问题。从表象上看，城市化是随着工业化水平的提高，农村人口不断向城市转移和聚集，城镇数量持续增长，城市规模不断扩大的过程。从城市化的实质内涵来看，城市化是指孕育现代工业文明的城市商品经济关系、社会化的生产方式和高文化、高质量、高节奏生活方式排斥和取代乡村自然经济关系、小农生产方式和因循守旧生活方式的程度。因此，中国“三农”问题解决的关键，不在农村内部，而在农村之外，即“三农”问题最终要通过城市化得到解决。
城市化与土地资源管理的关系。土地问题是关系国家可持续发展的重大战略问题。在我国人多地少的现实条件下，土地管理问题的重要性更加突出。党的十七届三中全会通过的《决定》指出：“要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”简单来说，就是“坚守18亿亩耕地红线”和“从严控制城乡建设用地的土地规模”。城市化在土地资源管理中扮演着双重角色，从正面的角度看，城市化水平越高，人口的聚集程度越高，土地资源紧张状况越有望得到缓解；从负面的角度看，一些地区过分追求所谓“城市化”，大搞“圈地运动”，盲目扩张、毁坏耕地良田，滥用土地资源等现象是客观存在的。对于上述问题，必须加以关注。
城市化与政治稳定的关系。城市化不仅是一个经济问题、社会问题，同时也是政治问题。城市化进程中的政治稳定问题不容忽视。城市化与政治稳定之间，具有一种既对立又统一的关系。一方面，在城市化推进过程中，由于滥用土地资源，忽视农民利益，可能会诱发群体性事件等不安定因素，影响政治稳定；另一方面，城市化又是一个逐步实现城乡均衡发展的过程，从这一点来看，城市化又有助于政治稳定。如何处理好城市化与政治稳定之间的关系，事关重大。
三大因素影响中国城市化发展
中国城市化进程，既受到城市化普遍规律的影响，又有自身的特色。归纳一下，中国城市化进程主要受如下三个因素的影响：
工业化水平与第三产业的发展。城市化进程，必然受到工业化水平的制约。如果把现代化比喻成一辆奔驰的列车，那么，工业化和城市化就是它飞速转动的“两个车轮”，二者是相互促动的关系。工业化的过程，意味着工业在国内总产值中比重的不断提高，在工业中就业的人口占总劳动人口的比重连续上升。工业劳动人口比重的增加，同时意味着农业劳动人口比重的下降，人口逐渐从农村流向城市，这是城市化发展的普遍规律。因此，可以说，城市化是工业化发展的必然结果。工业化水平的高低，直接影响城市化的发展进程。
同时，随着大量农村人口流入城市，城市第三产业得到了较快发展。第三产业是个行业涵盖范围大、技术层面广的产业，既包括传统个体手工服务业，也包括现代的金融信息等产业；既有劳动密集型的行业，也有资金、技术密集型的行业。因此，第三产业可以为进城务工人员提供大量的就业岗位。目前，世界经济发达国家第三产业的产值、就业比重均超过60％，已经进入第三产业主导城市化的发展阶段。第三产业的大发展，必将成为推动中国城市化进程再次飞跃的一种重要力量。
城乡隔离的二元管理制度与有差别的利益分配机制。城乡二元结构在旧中国已经存在。新中国成立后，国家为了保障工业化战略的实现，维护城市经济社会稳定，运用国家计划和行政手段，继续维持了二元结构的管理制度。城乡隔离的二元管理制度，把中国公民人为地分割在城乡两个不同的生活平台，城乡居民之间在就业选择、社会福利、社会保障和基本公共服务等方面，存在着显著的差别。城乡利益分配机制的不均衡性，加剧了城乡差别，提高了农民的进城成本，成为制约中国城市化进程的重要制度壁垒。
“官本位”取向与城市分级制度。我国是一个具有官本位传统的社会，有着以官阶设市的历史惯例。新中国成立后，基本上沿用了历史传统，严格按行政级别来确定城市的规模。改革开放后，虽有所调整，但是，这一传统的设市模式却没有根本改变。按照行政级别，可以将我国的城市划分为直辖市、副省级市、地级市以及县级市。上级城市不仅可以监管下级城市，而且能够获得更多的政策优惠，如更大的自主决策权，更多的财政投资，更多的预算外收入等。在追求政绩、急功近利的投机心理的驱动下，一些地区采取人为造市、盲目扩张的手段，试图通过扩大城市规模，达到提升行政级别、争取更多资源的目的。结果不仅出现耕地锐减、基建膨胀、重复生产、财政亏空和奢侈成风等现象，而且制约了城市化的发展进程。
发展趋势展望与路径选择
中国城市化发展，必须在遵循城市化普遍规律的基础上，选择适合中国国情的有自己特色的发展路径。
“有产业，无社区”——城市化发展的共同趋势。从发展趋势上看，城市化体现了农村社会向城市社会的融合。目前，发达国家已相继步入后现代化时代。在后现代化时代，随着城市文明对农村社会覆盖面的扩大，城乡差距逐渐缩小，城乡社区界限日益融合。从事各种职业的人杂居在一起，彼此之间存在的只是职业上的差别，而非户口或生活条件的差异，没有所谓的市民与村民的区别。在日本，伴随着工业化和城市化的发展，城市与农业工薪家庭的人均收入差距逐渐缩小，进入1970年代以后，甚至出现了农业工薪家庭的人均收入水平高于城市工薪家庭的现象。在欧美发达国家，虽然仍然有农业产业和农业劳动者，但已经没有了农村社区。尽管由于历史的原因，还有“村”的称谓，但就像天津市河西区马场道街的桃园村一样，早已是既无“马场”又无“桃园”，更无“村”了，相反却差不多成了天津市各街道中的“首富”。目前，在我国的浙东和苏南等经济比较发达地区，已经显现出这种“有产业，无社区”的城市化发展特征。在这些地区，农民收入和城里职工收入相差不多，甚至还要高一些，而人均40多平方米的住宅和良好的生态环境，使得农民不愿意转为市民。
城市化归根结底是为了提升生活品质。让所有的人，无论居住在乡村还是城市，都能享受现代文明；无论在哪里，都可以享受到同等的社会保障和同质的基本公共服务。这才是城市化的真谛 所在。
“现代化”与“后现代化”双重挑战——中国城市化发展必须要有自身特色，走多样化的城市发展道路。我国正处于社会发展的转型期，面临“现代化”与“后现代化”的双重挑战。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“十一五”规划的建议》中明确提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展。”“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。”“人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。”这表明，中国城市化发展不能完全依循发达国家城市化发展经验，即在某一时期走单一的城市化发展道路，而必须强调城市发展的多样化。国内部分学者担心发展大城市会带来严重的“城市病”，出现所谓的“城市化陷阱”问题，而主张限制大城市发展，其实是在回避矛盾。敢于正视城市化进程中出现的各种问题，并采取有效的应对策略，才是解决问题的正确态度。实际上，在欧美国家城市化发展进程中，都有一个人口向大城市迅速聚集的特定阶段。
推动中国城市化发展的对策
加快农业现代化发展步伐，实现城乡均衡发展。城市化有赖于农业现代化水平的提高。一方面，随着农业机械化和现代化水平的提高，农业生产率长期比较低的状况有望得到改善，农业生产中将会释放大量的剩余劳动力；另一方面，农业现代化水平的提高，必然带来农民收入的大幅度增加，有助于改善农村基础设施和农民生活条件。现阶段，应该抓住战略机遇期，加快农业现代化发展步伐，全面提高农民收入水平，为城乡均衡发展奠定坚实的物质基础。
大力发展第三产业，为进城务工人员创造足够的就业机会。为进城务工人员创造足够的就业机会，是解决农民向城市迁移问题的关键所在。第三产业以服务业为主，具有劳动密集型特征，可以提供大量的就业岗位。此外，城市的发展也离不开第三产业的繁荣。20世纪80年代，美国城市化快速发展的地区，都是那些成功地将其经济转向新兴服务业(金融、保险、房地产业、旅游、度假、娱乐业)的地区；相反，城市化发展缓慢，甚至出现衰落的地区，则大多是那些从事长线的制造业、第三产业不发达的地区。因此，在城市化推进过程中，必须重视第三产业的发展。
推动资本密集型和技术密集型产业结构升级，同时兼顾劳动密集型产业发展。从发达国家经验来看，进入后现代化阶段，资本密集型和技术密集型产业将会逐渐增多，劳动密集型产业相对减少。这种结构的变化，将会降低城市对劳动力的吸取能力。考虑到中国就业人口数量众多的现实国情，现阶段必须两头兼顾，既要照顾到产业结构升级的发展需要，又要充分考虑大量剩余劳动力的就业出路问题。因此，在推动资本密集型和技术密集型产业发展的同时，仍然不能忽视和放弃劳动密集型产业的发展。
双管齐下，鼓励市场与政府共同推动城市化。从发达国家城市化经验看，市场机制和政府推动都是十分重要的。改革开放以来，市场对城市化的推动作用开始显现，出现了在市场力量的作用下，受比较利益的诱导，由私人主体自发倡导、组织和实行的诱致性城市化模式。被称为“中国第一农民城”的温州龙港，就是以提供投资环境而发展起来的。因此，推进城市化进程，要鼓励市场与政府共同参与。一方面，要坚持市场机制的基础性调节作用；另一方面，也要充分重视政府在政策、法律和制度等方面的监管职责，为城市化发展提供稳定的政策和法律环境。
逐步消解城乡二元管理制度，建立城乡居民相对均衡的利益分配机制。城乡二元管理制度是阻碍中国城市化进程的一个重要制约因素，必须改变。可行的办法是，逐步规范户口类型，实现以居住地划分城镇和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口；实行以迁入地管理为主的管理方式，鼓励有相对固定住所，有稳定收入来源的外来人口，办理城镇常住户口，进入城镇定居，成为城镇永久的、正式的居民；提高农民的收入水平，降低农民进城后的生存成本，这是建立城乡居民均衡利益分配机制的前提和基础。此外，所有的社会制度改革，包括社会保障制度、就业制度、教育制度等，都必须围绕建立城乡均衡利益分配机制来进行。同时要注意，户籍制度的坚冰能否被打破，最终取决于土地制度改革的成败。因此，二元管理制度的改革，是一个循序渐进的过程，不能冒进，否则就会出现诸如郑州“户籍新政”引发的非理性城市化现象。
淡化城市行政级别观念，消除“官本位”思想对城市管理的消极影响。在发达国家，城市无论规模大小，地位都是平等的，彼此之间没有上下级的行政隶属关系。在美国，只要人口达到或超过2500人的标准，州议会就有权通过颁发特许状来设立城市。这些城市无论规模大小，在法律上一律平等，如美国马萨诸塞州的大波士顿地区有几十个市镇，但不论是人口50万的波士顿市，还是人口只有1.5万的贝尔蒙特镇，都是平等的。它们虽然经济实力相差悬殊，但在法律上拥有同样的权利，不存在领导和被领导的关系。取消城市行政级别，可以有效规避因追求城市规模、盲目扩张而引发的各种城市管理问题。此外，城市之间没有直接的上下级隶属关系，城市发展的独立性也可以得到充分保障。今后，应借鉴国外经验，淡化“官本位”思想，使不同级别的城市，都能够保持城市发展的鲜明特色和相对独立性，并充分享受到符合各自发展需求的有利条件和政策资源。
(作者为天津商学院教师)