摘要：尽管2007年公布实施的我国《食品召回管理规定》确立了食品召回制度 ，2009年公布实施的我国《食品安全法》又进一步提高了食品召回制度的法律效力及许多配套措施。但我国食品安全问题依然层出不穷，同时问题食品的召回也遭遇了执行难的困境。真正落实我国现有的食品召回制度，其核心在于明确食品召回制度中各主体的法律责任，明确监管主体的责任、强化监管对象的社会责任感。
　　关键词：食品召回；法律责任；监管主体；监管对象
　　中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1007-9092（2013）04-0123-06
　　一、研究缘起
　　食品召回制度，来自于缺陷产品召回制度，即产品的生产商、销售商或进口商在其生产、销售或进口的产品存在危及消费者人身、财产安全的缺陷时，依法将该产品从市场上收回，并免费对其进行修理或更换。①它在西方发达国家由来已久，最早出现在1966年美国的汽车行业。食品召回制度，是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或经销的食品可能危害消费者生命、健康、安全时，依法向政府职能部门报告；或者政府职能部门发现市场上存在可能危害消费者生命、健康、安全的食品时，责令有关生产商、进口商或经销商，采取措施，发布通知，从市场上和消费者手中收回问题食品，从而消除危害的制度。②
　　最近十年，因为问题食品引起消费者人身、财产严重损害所导致的纠纷不断增多，这些食品安全事件几乎涉及了食品链的整个过程，使我国食品业陷入了前所未有的信任危机。危机的出现，开始敦促我国政府制定和完善食品召回制度。我国最早对食品召回进行立法规范的是2006年上海公布的《缺陷食品召回管理规定（试行）》。之后，国家质检总局在2007年公布实施的《食品召回管理规定》标志着我国食品召回制度的正式确立，使我国在问题食品召回的问题上有了实质性进步。而2009年公布实施的《食品安全法》又进一步提高了食品召回制度的法律效力，从生产和经营两个方面确立了不安全食品的召回制度，与此同时还公布实施了许多配套措施。
　　然而，就在如此重点关注食品安全监管制度的背景下，食品安全问题依然层出不穷。从奶粉、玉米馒头、瘦肉精，到“皮鞋变胶囊、皮鞋变酸奶”的工业明胶事件，我们看到作为保证制度实施的监管主体并未及时、完全地履行其职责。中国的消费者对市场充满怀疑：“我们到底还可以吃什么？”同时，问题食品的召回也遭遇了执行难的困境，作为监管对象的食品企业在面对问题食品召回时也缺乏正确的应对态度。光明乳业的碱水渗入牛奶事件是在消费者投诉、事件影响扩大后才进行召回，皇室麦片也是被广东工商部门检测出大肠菌群超标后才不得不发出召回令。专家学者们也在不断探讨：“如何才能真正有效地落实我们现有的食品召回制度？”
　　从一个法律制度的实施效果来看，要保证它能够有效运行的前提条件是明确法律关系中相关主体的权利义务，厘清主体法律责任。而从目前我国食品召回制度的现状来看，这个用来保证制度本身价值实现的基础要求——主体法律责任，并没有达到制度设计者的预期目标。因此，本文试图从如何明确及落实食品召回制度中各主体的法律责任切入，寻求真正落实我国现有食品召回制度的有效途径。
　　二、我国食品召回制度的困境
　　（一）监管主体失灵
　　我国《食品安全法》中对食品安全的监管采用分段监管制度，即卫生行政管理部门负责食品安全的综合协调工作，质量监督部门负责食品生产中的监管工作，工商行政管理部门负责食品流通中的监管工作，食品药品监管部门负责餐饮服务行业的监管工作，农业行政管理部分负责食用农产品的监管工作。然而，这种表面上“看起来很美”的分段监管模式，恰恰是实际操作中权责不清、职权交叉的导火索。如果碰见涉及各自利益诉求的案件，各部门很可能会争相监管、重复处理；而如果碰见棘手的案件，各部门又可能会互相推诿、躲避职责。例如，2010年3月媒体曝光，曾经的地方知名品牌“湖南金浩茶油”在知道其产品中致癌物“苯并芘”严重超标后采用了秘密召回，事件中最让人吃惊的是湖南省质检局竟然将此事件隐瞒长达半年之久。付一津、石江水：《论我国食品召回制度——从金浩茶油密召事件切入的分析》，《重庆科技学院学报》（社会科学版），2011年第2期。市场经济中，客观规律所导致的市场失灵还能为公众有所容忍，而监管懈怠所导致的政府失灵则是公众所不能忍受的。
　　（二）监管对象不自觉
　　食品召回制度中的监管对象，包括食品生产、加工、储藏、运输、销售等各个环节中的企业和个人。食品召回根据召回主体的不同可以分为主动召回与强制召回两种。其中，主动召回是指食品生产商、进口商或经销商在发现自己生产、销售的食品存在危及消费者生命、健康、安全的危险时，主动向政府职能部门报告，并采取措施收回问题食品，从而避免或减少危害的行为。而强制召回则是指政府职能部门在监管过程中发现市场上存在可能危及消费者生命、健康、安全的食品后告知责任厂商，如其没有主动发起召回或者政府职能部门对其主动召回的效果不满时，以行政命令等法律手段强制召回问题食品的行为。
　　食品召回制度是一种以预防和消除不安全食品所及风险为目的制度，实施食品召回的初衷是企业希望能够以自身的行为来预防风险、保护消费者。因此，欧美国家在实际操作中的食品召回都是以主动召回为主。比如，在美国联邦的法律体系中，食品召回的方式仅有一种，即主动召回，联邦政府并没有强制性或责令性地召回食品的权力。美国关注食品安全的群体中也有人提议相关行政机关应增加责令性的召回方式，由此引起了持续的争议。支持现行主动食品召回制度的人认为政府已经具有了充足的执行权力，而强制召回权将会削弱现有的政府与私人产业之间的协作关系。而支持责令性召回的人则认为主动或自愿召回制度无法适应现代食品安全的挑战与需要，为了保障公共健康，政府应该拥有责令性召回的权力。其中，主张坚持现行制度的论者主要包括了食品产业的成员与代表，而主张进行改革的论者则包括消费者协会以及相关的行政机关。参见高秦伟：《美国食品安全监管中的召回方式及其启示》，《国家行政学院学報》，2010年第1期。比较来看，我国目前的《食品安全法》中对食品召回制度的规定相对比较抽象和模糊，缺乏对主动召回和被动召回分别适用情形的清晰界定。相比发达国家中召回的主角是企业，目前我国的食品召回基本上都是企业在监管主体干预下的召回，主动召回的情况较少，企业的自觉性基本没有体现。2011年，“思念”三鲜水饺被检出金黄色葡萄球菌超标事件，质检部门表示“思念”在发现情况后并未按规定提交食品召回计划。马海伟、胡适：《问题水饺为什么隐瞒召回信息》，《中国质量万里行》，2012年第1期。在此事件中，先不论水饺肉馅相关的国家标准和国际标准谁更符合中国国情，思念食品有限公司在其中所表现出来的态度，并没有体现出一个大企业对社会公众所应有的企业社会责任感。同样的还有国际饮料巨头可口可乐公司，其在2012年4月的“含氯水”事件中存在瞒报情况。可以说，这种面对突发食品安全事件瞒而不报的应对态度，在目前我国食品行业中比比皆是。