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摘要：政策创新扩散和政策持久性是政策创新的关键，政策工具是连接政策目标和政策执行效果的桥梁。随着中国—东盟高等教育合作交流的加深，政策对促进双方高等教育合作起到了举足轻重的作用。本文以中国—东盟高等教育合作政策为研究对象，基于教育政策工具维度、政策目标维度、政策内容维度构建三维分析框架，通过对中国—东盟高等教育合作的政策文本进行收集、整理、编码、分析，研究中国—东盟高等教育合作政策创新扩散趋势，利于发现高等教育合作政策发展的优势与不足。研究发现，高等教育政策创新呈扩散趋势，但空间扩散不足，出现了政策工具与政策目标不相适应的现象，政策工具组合不平衡等问题，从而提出了完善高等教育合作政策的思考。
关键词：中国—东盟高等教育合作;政策创新扩散;政策工具;文本分析
Abstract：Policy innovation and spread， as well as the persistence of policy is the key to policy innovation， and policy tools are the bridge connecting policy goals and policy implementation effects. With the deepening of China￣ASEAN higher education cooperation and exchanges， policies have played a pivotal role in promoting higher education cooperation between the two sides. This paper takes China￣ASEAN higher education cooperation policy as the research object， constructs a three￣dimensional analysis framework based on the dimensions of educational policy tools， objectives of policy， and content of policy， and collects， organizes， codes， and analyzes the policy texts of China￣ASEAN higher education cooperation ， studying the trend of innovation and spread of China￣ASEAN higher education cooperation policy， so as to help discover the advantages and disadvantages of the development of this policy. The study found that higher education policy innovation is proliferating， but the spatial spread is insufficient， with the phenomenon that policy tools are not compatible with policy objectives， and the combination of policy tools is unbalanced， and thus puts forward the consideration of improving higher education cooperation policies.
Key words：China￣ASEAN higher education cooperation; policy innovation and spread; policy tools; text analysis一、問题的提出
2016年7月，中国—东盟（10+1）外长会议在老挝万象举行，参会的王毅外长提出，中国与东盟在未来要“打造社会人文合作新支柱，以教育和旅游为优先方向”[1]。加强中国和东盟国家的高等教育合作对中国意义非凡。高等教育合作是中国和东盟国家教育交流的重要手段，深化高等教育合作有益于中国和东盟国家互相学习交流。通过双方高等教育的合作，可以加深彼此的理解，开拓我国专家、学者、政府人员的视野，加深对东盟的了解，为“一带一路”沿线项目的开展打下基础。
截至2015年，中国与东盟互派学生总数为195 279人，东盟来华留学生为71 101人，比2003年的38 350人增长了85.4%[2]。可以看出，高等教育合作政策是推动双方互派留学生增多的重要力量，一定程度上反映出中国国际化教育水平的提高。但政策在创新扩散的过程中也出现了不容忽视的问题：首先，政策目标主要在于促进双方高等教育交流合作，一定程度上强调了招收留学生的规模，却忽视了留学生生源质量;其次，政策中很少涉及对于招收留学生的要求，在一定程度上放松了对留学生的条件限制，在同等条件下造成了对中国学生的不公，长此以往，必然不利于双方高等教育合作。中国如何利用中国—东盟高等教育合作契机，在质量与数量上吸引双方优秀学生互动，是值得思考的问题。因此，中国必须关注高等教育合作政策创新，通过政策创新弥补不足，提升高等教育水平。
政策创新扩散和政策创新的持续性是政策创新的关键，研究中国—东盟高等教育合作政策创新扩散的趋势，可以发现政策中的不足，推动政策的创新。一项政策不容忽视的三大要素是政策内容、政策目标、政策工具。政策内容是政府是否进行政策创新的关键;政策工具作为连接政策目标和效果的手段，直接影响政策执行的效果;政策目标在创新的过程中也不容忽视。所以，从政策内容、政策目标、政策工具来分析中国—东盟高等教育合作政策是全方位、多角度的。目前，学术界很少研究中国—东盟高等教育合作政策创新扩散。 其四，学历学位互认政策起步较晚，正在扩散。
学历学位互认政策最早出现在2003年的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》[39]中，提出了“在中国和东盟有兴趣的大学间推动学历学位互认政策”，但只是笼统地说明此项政策的重要性。2007年《中华人民共和国教育部与泰王国教育部关于相互承认高等教育学历和学位的协定》提出，要加强中国和泰国高等教育学历和学位的互认，便于双方学生进一步深造。2011年之后，中国先后与马来西亚、越南、菲律宾签订了高等教育学历学位互认政策，而印度尼西亚、缅甸等国家表示想要尽快和中国签订学历学位互认政策，进一步深化合作。随着时间的推进，此政策在空间上呈扩散的趋势，逐步向东盟十国扩散，但仍有东盟国家想和中国签订类似条约只是并未签订。这就说明，中国和东盟国家的高等教育学历学位互认政策合作不平衡，需要进一步调整，促进其全面高效地实施。
（四）政策目标维度频数统计与分析
根据内容分析单元编码表，结合Nvivo11数据编码技术，将133条编码归到不同的政策目标中，并分别计算出它们的频数分布，如表4所示。
中国—东盟高等教育合作政策的政策目标在内容上呈扩散趋势：1991年以前双方比较关注促进双方高等教育合作和学者之间的交流，1992—2010年政策目标扩展到提高办学质量和促进青年学生的交流合作，2011年以后，更加把促进学生之间的交流作为重任，政策目标由宏观目标向具体目标的实现落实，在内容上呈政策创新扩散的状态。但关于提高双方高校办学水平的目标动力不足，需进一步调整。
中国和东盟国家在高等教育合作的主要目的较为宏观，从根本上来说是为了加强两国的沟通交流，实现其他领域的合作。但这一目标的实现不是一蹴而就的，需要学校提升办学质量和水平，吸引优秀的学者、学生进行交流，才能一步步实现大的目标。这就需要政府关注双方的教育合作需求，监督学校提升教学服务质量，吸引优秀学者、学生交流。
（五）政策工具维度频数统计与分析
根据内容分析单元编码表，结合Nvivo11数据编码技术，将196条编码归到不同的政策工具中，并分别计算出它们的频数分布，如表5所示。
中国—东盟高等教育合作政策多为双方协商制定的政策，所以，激励型政策工具使用得较为频繁。双方是国家层面的合作，机构设立有其独特的设置，因此，系统变革型政策工具使用较多。在一些政策中，强调双方必须执行的内容使用了权威型政策工具，以保障政策有效地实施。这3方面的政策工具为中国—东盟高等教育合作政策的发展提供了鼓励和支持，但能力建设型政策工具和象征劝诫型政策工具使用不足。在双方合作的过程中，如果缺少能力建设型政策工具，学校、学者、学生的能力不足，将会直接影响合作的结果，不利于双方长时间的合作，这与加强学者、学生交流的政策目标不相符，需要实现政策创新。
激励型政策工具、系统变革型政策工具和权威型政策工具的组合使用，对政策创新扩散具有正向的影响。激励型政策工具的实施为双方高等教育合作创造了宽松的条件，政策主要以双方协商为主，能够调动合作的积极性。系统变革型政策工具强调中国和东盟高等教育相关组织机构的职能，明确双方责任，能够更好地保障高等教育合作政策的实施，有利于政策创新扩散。权威型政策工具以强制性手段明确规定双方在高等教育层面的合作，这与政策创新扩散的强制机制相符，是实现政策创新扩散的主要工具。政策工具的优化组合有利于政策创新扩散，但能力建设型政策工具和象征劝诫型政策工具不足，政策工具创新扩散需要丰富相关工具。
（六）研究结果分析
1.政策创新扩散趋势明显，可进一步向空间扩散
从收集到的政策文本分析，1991年之前双方共有3份关于高等教育合作的政策，1992—2010年双方高等教育政策扩展到18份，2011年之后双方高等教育合作政策扩展到24份。从收集的政策文本数量上看，政策创新扩散的趋势明显，一定程度上说明，随着時间的推移，中国和东盟国家对高等教育关注度加强。从空间上看，收集到的政策文本，从开始的中国和泰国、菲律宾、老挝之间的高等教育合作政策逐步扩散到东盟十国，政策在空间上的创新扩散趋势明显。
从政策内容上看，高等教育合作政策内容涉及奖学金政策、校际合作政策、教育培训政策、学历学位互认政策，这些政策在一定程度上从时间、空间、内容层面的政策创新扩散趋势明显。在空间扩散的过程中，并没有扩散到东盟十国，这就需要在后续的发展中继续创新。同时，政策内容很少有关于留学生培养质量方面的内容，易造成留学生数量多而质量不高的现象，并不利于中国教育国际化的发展。因此，在高等教育合作政策中应丰富相关内容，实现政策内容创新扩散。
2.政策工具组合较为合理，能促进政策创新扩散
由上文可知，中国—东盟高等教育合作政策工具，激励型政策工具使用最多，其次是系统变革型政策工具，然后是权威型政策工具，最后是象征劝诫型政策工具和能力建设型政策工具。对激励型政策工具的频繁使用一定程度上反映了政策的合作性质，是双方协商的结果。系统变革型政策工具的使用反映了政策签订双方机构调整改革以适应双方合作的现实。权威型政策工具保障政策的顺利实施。这3种政策工具的组合能够促进政策创新的扩散，但能力建设型政策工具和象征劝诫型政策工具的不足对政策创新扩散造成了不利影响，需要进一步丰富此类工具。
3.政策工具与政策目标在一定程度上不相适应
综上所述，能力建设型政策工具使用不足，这与中国—东盟高等教育政策促进学者、学生交流的目标不相符合。随着时间的推移，双方越来越重视学者和青年学生的交流，开展多项活动促进双方的交流，政策目标呈现扩散的趋势。然而，在政策中能力建设型工具使用得较少，不能满足现实目标的需要，这就需要双方国家对此类政策工具进行创新。 五、政策创新思考与启示
（一）政策创新思考
1.中国—东盟高等教育合作政策内容需加强空间扩散
完善与东盟各国的奖学金政策。随着中国—东盟高等教育合作领域的不断加深，要适应双方的需求必须优化教育合作政策。奖学金政策不容忽视，中国和东盟国家签订的奖学金政策很少，与许多东盟国家还未签订，这就需要双方加强沟通，重新审视奖学金政策的不足，相互协商，取长补短，将奖学金政策优化为可操作的具体政策，严格制订奖学金细则，使其具有一定激励性，这样才有利于吸引优秀学者来华留学，才能促进双方在教育领域的进一步合作。
平衡中国和东盟国家教育培训政策，丰富教育培训政策的内容，吸引更多的人才进行教育培训。首先，中国可以在原有的合作基础上与其他东盟国家建立良好的教育培训关系，尽早签订协定，用政策手段加强双方的合作，实现与东盟国家高效高质的合作。其次，必须改变教育培训内容内涵单一的局面，将高等教育合作从语言交流扩展到科技、经济、政治、外交等方面全方位的培训，从而进一步加深双方的合作。再次，双方应当在此领域取长补短，吸引多种类型的人才参与教育培训的课程，培养多类型人才。
对于校际合作政策而言，学校应提升办学质量，根据自己的优势和需求开展与东盟的校际合作。国家应该完善相关的政策法规，为合作创造条件。提升质量的同时，放宽校际合作领域，并建立一整套成熟完善的政策。
高度关注学历学位互认政策。中国应结合自身优势，支持与东盟国家之间互派教师、学生交流、学分互认和学位互相授予等活动;对留学生高等教育学历学位严格要求，尽量避免宽进宽出的现象发生，这样才有利于创造公平的学习环境。中国和东盟建立学分学位互认政策的国家不多，远远满足不了其合作发展的要求，必须加快与东盟其他高校签订高等教育学历学位互认政策的协定，这样有利于吸引留学生留学。此外，还要细化高等教育学历学位互认细则，对双方留学生严格要求，这样有利于培养人才的需要，从而更好地提升教育国际化水平。
2.中国—东盟高等教育合作政策目标应细化
细化政府、高校高等教育合作目标，实现政府、学校协同治理，推动中国—东盟高等教育合作进程。中国和东盟国家在互相尊重高等教育主权的前提下，加强合作办学、学术交流，整合优化各国高等教育资源，从而促进双方进一步合作。基于此，中国可以利用自身优势，营造良好的交流环境，优化政策，共建资源共享平台，加大财政支持来协调政府和大学之间的关系。本着开放、合作、共赢的原则，加深双方不同领域的教育合作，吸引不同类型的学者、学生交流，从而提升高校办学质量，实现中国—东盟高等教育合作，促进双方其他层次的合作。中国—东盟高等教育合作的政策目标应更加丰富，统计资料分析显示，双方高等教育合作在提升教育质量方面的目标不足，不利于为双方培养高层次的人才。这与现今留学生人数剧增而留学生质量参差不齐的现实相符，需要双方政府关注这一问题，调整政策目标，更加关注学校的教育服务质量和留学生质量，对其进行严格要求，这样才能真正促进双方高等教育水平的提高，促進双方国家教育国际化。
3.政策工具的优化组合要与政策创新扩散机制相符
中国—东盟高等教育合作政策创新扩散机制以强制性、学习性机制为主。在“一带一路”的背景下，中国要提升国际化教育水平，必须开展高等教育合作，这就需要自上而下的强制性政策扩散机制，为高等教育合作创造条件。强制性机制需要与权威型政策工具结合起来使用，以保障政策扩散，实现与东盟十国高等教育的良好合作。经过调查可知，中国和东盟高等教育合作是先与东盟部分国家开始合作再扩散到其他东盟国家，这是一种政策创新扩散学习的机制，所以，要发挥政策工具的组合作用，以实现政策创新扩散。但是，中国—东盟高等教育政策工具以激励型和系统变革型政策工具为主导，其次是权威型政策工具，然后是象征劝诫型政策工具，最后是能力建设型政策工具。中国—东盟高等教育合作政策工具使用多元化，虽然各项政策工具都有使用，较为平衡，但能力建设型政策工具使用不足，需要进一步优化，以利于提高学者、学生留学的积极性，提高教师的教学能力，这样才能和政策目标相适应，进一步推动高等教育合作的发展。同时，要适时运用系统变革型工具建立专门的机构，增设领导负责相关教育合作事宜，创建专门的机构帮助留学生办理相关留学事宜。这样丰富使用5种政策工具，才能更好地适应政策创新扩散机制，更好地实现政策创新和扩散。
（二）启示
1.理论意义
基于政策工具理论和政策创新扩散理论分析中国—东盟高等教育合作政策，验证了政策呈现扩散的趋势，对提高双方高等教育国际化水平具有一定意义。本文的理论贡献在于：建立政策内容、政策目标、政策工具维度对政策的创新扩散趋势进行分析，有利于全方位地分析政策的优势和不足，能够针对痛点提出政策创新的思考，进一步丰富政策创新扩散理论。研究提出政策工具组合优化要适应政策创新扩散的机制，能够将影响政策的两大关键因素结合起来考虑，丰富和发展了高等教育合作政策工具理论。通过分析发现，此种模型适合分析高等教育合作政策，以期推动框架运用到其他政策领域。
2.现实意义
现今，学术界不仅关注留学生的数量，而且关注留学生的质量。本研究通过对中国—东盟高等教育合作政策的研究发现，政策中确实缺失对留学生质量要求的内容，这与现实中出现的问题相一致。政策体系的不完善，引发了学术问题的讨论。本研究发现：政策创新扩散空间扩散不足，政策目标和政策工具部分不相适应，政策工具组合需要优化，以更好地适应政策扩散机制的要求。这就需要进行政策创新的思考，本研究能够帮助中国—东盟国家发现高等教育合作政策中的困境，以期推动高等教育合作政策的完善，从而提升中国和东盟国家国际化教育水平。
3.研究不足
本研究通过分析中国—东盟高等教育合作政策，发现了双方合作中的政策困境，具有一定意义，但仍存在一些不足：（1）本文政策文本的选择都是从官网上面查找，由于年代久远，且有的政策需要保密，所以，政策文本的总量不多，存在一定的局限;（2）本研究采用的是政策文本分析法，但政策创新扩散是一个非常复杂的研究问题，本文并未深入探求政策背后的因果机制。因此，在未来的研究中有待使用其他方法进行分析和提升。 参考文献：
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关键词：中国—东盟高等教育合作;政策创新扩散;政策工具;文本分析
Abstract：Policy innovation and spread， as well as the persistence of policy is the key to policy innovation， and policy tools are the bridge connecting policy goals and policy implementation effects. With the deepening of China￣ASEAN higher education cooperation and exchanges， policies have played a pivotal role in promoting higher education cooperation between the two sides. This paper takes China￣ASEAN higher education cooperation policy as the research object， constructs a three￣dimensional analysis framework based on the dimensions of educational policy tools， objectives of policy， and content of policy， and collects， organizes， codes， and analyzes the policy texts of China￣ASEAN higher education cooperation ， studying the trend of innovation and spread of China￣ASEAN higher education cooperation policy， so as to help discover the advantages and disadvantages of the development of this policy. The study found that higher education policy innovation is proliferating， but the spatial spread is insufficient， with the phenomenon that policy tools are not compatible with policy objectives， and the combination of policy tools is unbalanced， and thus puts forward the consideration of improving higher education cooperation policies.
Key words：China￣ASEAN higher education cooperation; policy innovation and spread; policy tools; text analysis一、問题的提出
2016年7月，中国—东盟（10+1）外长会议在老挝万象举行，参会的王毅外长提出，中国与东盟在未来要“打造社会人文合作新支柱，以教育和旅游为优先方向”[1]。加强中国和东盟国家的高等教育合作对中国意义非凡。高等教育合作是中国和东盟国家教育交流的重要手段，深化高等教育合作有益于中国和东盟国家互相学习交流。通过双方高等教育的合作，可以加深彼此的理解，开拓我国专家、学者、政府人员的视野，加深对东盟的了解，为“一带一路”沿线项目的开展打下基础。
截至2015年，中国与东盟互派学生总数为195 279人，东盟来华留学生为71 101人，比2003年的38 350人增长了85.4%[2]。可以看出，高等教育合作政策是推动双方互派留学生增多的重要力量，一定程度上反映出中国国际化教育水平的提高。但政策在创新扩散的过程中也出现了不容忽视的问题：首先，政策目标主要在于促进双方高等教育交流合作，一定程度上强调了招收留学生的规模，却忽视了留学生生源质量;其次，政策中很少涉及对于招收留学生的要求，在一定程度上放松了对留学生的条件限制，在同等条件下造成了对中国学生的不公，长此以往，必然不利于双方高等教育合作。中国如何利用中国—东盟高等教育合作契机，在质量与数量上吸引双方优秀学生互动，是值得思考的问题。因此，中国必须关注高等教育合作政策创新，通过政策创新弥补不足，提升高等教育水平。
政策创新扩散和政策创新的持续性是政策创新的关键，研究中国—东盟高等教育合作政策创新扩散的趋势，可以发现政策中的不足，推动政策的创新。一项政策不容忽视的三大要素是政策内容、政策目标、政策工具。政策内容是政府是否进行政策创新的关键;政策工具作为连接政策目标和效果的手段，直接影响政策执行的效果;政策目标在创新的过程中也不容忽视。所以，从政策内容、政策目标、政策工具来分析中国—东盟高等教育合作政策是全方位、多角度的。目前，学术界很少研究中国—东盟高等教育合作政策创新扩散。 其四，学历学位互认政策起步较晚，正在扩散。
学历学位互认政策最早出现在2003年的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》[39]中，提出了“在中国和东盟有兴趣的大学间推动学历学位互认政策”，但只是笼统地说明此项政策的重要性。2007年《中华人民共和国教育部与泰王国教育部关于相互承认高等教育学历和学位的协定》提出，要加强中国和泰国高等教育学历和学位的互认，便于双方学生进一步深造。2011年之后，中国先后与马来西亚、越南、菲律宾签订了高等教育学历学位互认政策，而印度尼西亚、缅甸等国家表示想要尽快和中国签订学历学位互认政策，进一步深化合作。随着时间的推进，此政策在空间上呈扩散的趋势，逐步向东盟十国扩散，但仍有东盟国家想和中国签订类似条约只是并未签订。这就说明，中国和东盟国家的高等教育学历学位互认政策合作不平衡，需要进一步调整，促进其全面高效地实施。
（四）政策目标维度频数统计与分析
根据内容分析单元编码表，结合Nvivo11数据编码技术，将133条编码归到不同的政策目标中，并分别计算出它们的频数分布，如表4所示。
中国—东盟高等教育合作政策的政策目标在内容上呈扩散趋势：1991年以前双方比较关注促进双方高等教育合作和学者之间的交流，1992—2010年政策目标扩展到提高办学质量和促进青年学生的交流合作，2011年以后，更加把促进学生之间的交流作为重任，政策目标由宏观目标向具体目标的实现落实，在内容上呈政策创新扩散的状态。但关于提高双方高校办学水平的目标动力不足，需进一步调整。
中国和东盟国家在高等教育合作的主要目的较为宏观，从根本上来说是为了加强两国的沟通交流，实现其他领域的合作。但这一目标的实现不是一蹴而就的，需要学校提升办学质量和水平，吸引优秀的学者、学生进行交流，才能一步步实现大的目标。这就需要政府关注双方的教育合作需求，监督学校提升教学服务质量，吸引优秀学者、学生交流。
（五）政策工具维度频数统计与分析
根据内容分析单元编码表，结合Nvivo11数据编码技术，将196条编码归到不同的政策工具中，并分别计算出它们的频数分布，如表5所示。
中国—东盟高等教育合作政策多为双方协商制定的政策，所以，激励型政策工具使用得较为频繁。双方是国家层面的合作，机构设立有其独特的设置，因此，系统变革型政策工具使用较多。在一些政策中，强调双方必须执行的内容使用了权威型政策工具，以保障政策有效地实施。这3方面的政策工具为中国—东盟高等教育合作政策的发展提供了鼓励和支持，但能力建设型政策工具和象征劝诫型政策工具使用不足。在双方合作的过程中，如果缺少能力建设型政策工具，学校、学者、学生的能力不足，将会直接影响合作的结果，不利于双方长时间的合作，这与加强学者、学生交流的政策目标不相符，需要实现政策创新。
激励型政策工具、系统变革型政策工具和权威型政策工具的组合使用，对政策创新扩散具有正向的影响。激励型政策工具的实施为双方高等教育合作创造了宽松的条件，政策主要以双方协商为主，能够调动合作的积极性。系统变革型政策工具强调中国和东盟高等教育相关组织机构的职能，明确双方责任，能够更好地保障高等教育合作政策的实施，有利于政策创新扩散。权威型政策工具以强制性手段明确规定双方在高等教育层面的合作，这与政策创新扩散的强制机制相符，是实现政策创新扩散的主要工具。政策工具的优化组合有利于政策创新扩散，但能力建设型政策工具和象征劝诫型政策工具不足，政策工具创新扩散需要丰富相关工具。
（六）研究结果分析
1.政策创新扩散趋势明显，可进一步向空间扩散
从收集到的政策文本分析，1991年之前双方共有3份关于高等教育合作的政策，1992—2010年双方高等教育政策扩展到18份，2011年之后双方高等教育合作政策扩展到24份。从收集的政策文本数量上看，政策创新扩散的趋势明显，一定程度上说明，随着時间的推移，中国和东盟国家对高等教育关注度加强。从空间上看，收集到的政策文本，从开始的中国和泰国、菲律宾、老挝之间的高等教育合作政策逐步扩散到东盟十国，政策在空间上的创新扩散趋势明显。
从政策内容上看，高等教育合作政策内容涉及奖学金政策、校际合作政策、教育培训政策、学历学位互认政策，这些政策在一定程度上从时间、空间、内容层面的政策创新扩散趋势明显。在空间扩散的过程中，并没有扩散到东盟十国，这就需要在后续的发展中继续创新。同时，政策内容很少有关于留学生培养质量方面的内容，易造成留学生数量多而质量不高的现象，并不利于中国教育国际化的发展。因此，在高等教育合作政策中应丰富相关内容，实现政策内容创新扩散。
2.政策工具组合较为合理，能促进政策创新扩散
由上文可知，中国—东盟高等教育合作政策工具，激励型政策工具使用最多，其次是系统变革型政策工具，然后是权威型政策工具，最后是象征劝诫型政策工具和能力建设型政策工具。对激励型政策工具的频繁使用一定程度上反映了政策的合作性质，是双方协商的结果。系统变革型政策工具的使用反映了政策签订双方机构调整改革以适应双方合作的现实。权威型政策工具保障政策的顺利实施。这3种政策工具的组合能够促进政策创新的扩散，但能力建设型政策工具和象征劝诫型政策工具的不足对政策创新扩散造成了不利影响，需要进一步丰富此类工具。
3.政策工具与政策目标在一定程度上不相适应
综上所述，能力建设型政策工具使用不足，这与中国—东盟高等教育政策促进学者、学生交流的目标不相符合。随着时间的推移，双方越来越重视学者和青年学生的交流，开展多项活动促进双方的交流，政策目标呈现扩散的趋势。然而，在政策中能力建设型工具使用得较少，不能满足现实目标的需要，这就需要双方国家对此类政策工具进行创新。 五、政策创新思考与启示
（一）政策创新思考
1.中国—东盟高等教育合作政策内容需加强空间扩散
完善与东盟各国的奖学金政策。随着中国—东盟高等教育合作领域的不断加深，要适应双方的需求必须优化教育合作政策。奖学金政策不容忽视，中国和东盟国家签订的奖学金政策很少，与许多东盟国家还未签订，这就需要双方加强沟通，重新审视奖学金政策的不足，相互协商，取长补短，将奖学金政策优化为可操作的具体政策，严格制订奖学金细则，使其具有一定激励性，这样才有利于吸引优秀学者来华留学，才能促进双方在教育领域的进一步合作。
平衡中国和东盟国家教育培训政策，丰富教育培训政策的内容，吸引更多的人才进行教育培训。首先，中国可以在原有的合作基础上与其他东盟国家建立良好的教育培训关系，尽早签订协定，用政策手段加强双方的合作，实现与东盟国家高效高质的合作。其次，必须改变教育培训内容内涵单一的局面，将高等教育合作从语言交流扩展到科技、经济、政治、外交等方面全方位的培训，从而进一步加深双方的合作。再次，双方应当在此领域取长补短，吸引多种类型的人才参与教育培训的课程，培养多类型人才。
对于校际合作政策而言，学校应提升办学质量，根据自己的优势和需求开展与东盟的校际合作。国家应该完善相关的政策法规，为合作创造条件。提升质量的同时，放宽校际合作领域，并建立一整套成熟完善的政策。
高度关注学历学位互认政策。中国应结合自身优势，支持与东盟国家之间互派教师、学生交流、学分互认和学位互相授予等活动;对留学生高等教育学历学位严格要求，尽量避免宽进宽出的现象发生，这样才有利于创造公平的学习环境。中国和东盟建立学分学位互认政策的国家不多，远远满足不了其合作发展的要求，必须加快与东盟其他高校签订高等教育学历学位互认政策的协定，这样有利于吸引留学生留学。此外，还要细化高等教育学历学位互认细则，对双方留学生严格要求，这样有利于培养人才的需要，从而更好地提升教育国际化水平。
2.中国—东盟高等教育合作政策目标应细化
细化政府、高校高等教育合作目标，实现政府、学校协同治理，推动中国—东盟高等教育合作进程。中国和东盟国家在互相尊重高等教育主权的前提下，加强合作办学、学术交流，整合优化各国高等教育资源，从而促进双方进一步合作。基于此，中国可以利用自身优势，营造良好的交流环境，优化政策，共建资源共享平台，加大财政支持来协调政府和大学之间的关系。本着开放、合作、共赢的原则，加深双方不同领域的教育合作，吸引不同类型的学者、学生交流，从而提升高校办学质量，实现中国—东盟高等教育合作，促进双方其他层次的合作。中国—东盟高等教育合作的政策目标应更加丰富，统计资料分析显示，双方高等教育合作在提升教育质量方面的目标不足，不利于为双方培养高层次的人才。这与现今留学生人数剧增而留学生质量参差不齐的现实相符，需要双方政府关注这一问题，调整政策目标，更加关注学校的教育服务质量和留学生质量，对其进行严格要求，这样才能真正促进双方高等教育水平的提高，促進双方国家教育国际化。
3.政策工具的优化组合要与政策创新扩散机制相符
中国—东盟高等教育合作政策创新扩散机制以强制性、学习性机制为主。在“一带一路”的背景下，中国要提升国际化教育水平，必须开展高等教育合作，这就需要自上而下的强制性政策扩散机制，为高等教育合作创造条件。强制性机制需要与权威型政策工具结合起来使用，以保障政策扩散，实现与东盟十国高等教育的良好合作。经过调查可知，中国和东盟高等教育合作是先与东盟部分国家开始合作再扩散到其他东盟国家，这是一种政策创新扩散学习的机制，所以，要发挥政策工具的组合作用，以实现政策创新扩散。但是，中国—东盟高等教育政策工具以激励型和系统变革型政策工具为主导，其次是权威型政策工具，然后是象征劝诫型政策工具，最后是能力建设型政策工具。中国—东盟高等教育合作政策工具使用多元化，虽然各项政策工具都有使用，较为平衡，但能力建设型政策工具使用不足，需要进一步优化，以利于提高学者、学生留学的积极性，提高教师的教学能力，这样才能和政策目标相适应，进一步推动高等教育合作的发展。同时，要适时运用系统变革型工具建立专门的机构，增设领导负责相关教育合作事宜，创建专门的机构帮助留学生办理相关留学事宜。这样丰富使用5种政策工具，才能更好地适应政策创新扩散机制，更好地实现政策创新和扩散。
（二）启示
1.理论意义
基于政策工具理论和政策创新扩散理论分析中国—东盟高等教育合作政策，验证了政策呈现扩散的趋势，对提高双方高等教育国际化水平具有一定意义。本文的理论贡献在于：建立政策内容、政策目标、政策工具维度对政策的创新扩散趋势进行分析，有利于全方位地分析政策的优势和不足，能够针对痛点提出政策创新的思考，进一步丰富政策创新扩散理论。研究提出政策工具组合优化要适应政策创新扩散的机制，能够将影响政策的两大关键因素结合起来考虑，丰富和发展了高等教育合作政策工具理论。通过分析发现，此种模型适合分析高等教育合作政策，以期推动框架运用到其他政策领域。
2.现实意义
现今，学术界不仅关注留学生的数量，而且关注留学生的质量。本研究通过对中国—东盟高等教育合作政策的研究发现，政策中确实缺失对留学生质量要求的内容，这与现实中出现的问题相一致。政策体系的不完善，引发了学术问题的讨论。本研究发现：政策创新扩散空间扩散不足，政策目标和政策工具部分不相适应，政策工具组合需要优化，以更好地适应政策扩散机制的要求。这就需要进行政策创新的思考，本研究能够帮助中国—东盟国家发现高等教育合作政策中的困境，以期推动高等教育合作政策的完善，从而提升中国和东盟国家国际化教育水平。
3.研究不足
本研究通过分析中国—东盟高等教育合作政策，发现了双方合作中的政策困境，具有一定意义，但仍存在一些不足：（1）本文政策文本的选择都是从官网上面查找，由于年代久远，且有的政策需要保密，所以，政策文本的总量不多，存在一定的局限;（2）本研究采用的是政策文本分析法，但政策创新扩散是一个非常复杂的研究问题，本文并未深入探求政策背后的因果机制。因此，在未来的研究中有待使用其他方法进行分析和提升。 参考文献：
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