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摘 要： 政府体制改革在我国是一个长期研讨的课题。本文选取美国作为对象，简单介绍了美国的政治思想和政府管理体制，认为分权是美国政治的一大特色。本文认为对于权力分配制度的合理设计对于中国政府体制改革具有重要意义，并从纵向和横向两方面进行了阐述，认为合理的政府管理体制必须体现的两条基本要求是：对人民主权的充分体现和对权力的有效制约，而第一条更是政府的价值所在。
关键词： 政治体制改革 政府管理 美国 中国
中国的近现代史是一部中国近现代政治体制改革变迁史。1840年鸦片战争爆发，中国的封建专制制度开始动摇；20世纪初中国在历经重大政治变革后，结束了封建制，走向了探索新的政治体制的道路。民国之初，孙中山试图实践资产阶级政治体制，但因国内军阀割据、连年混战，以及他的早逝而未能完成。抗战时期蒋介石政府实行军事管理型的政府组织，即军政（孙中山所倡导的宪政三步骤为：军政，训政，宪政），但由于其官僚资本主义和法西斯统治思想而告终。新中国成立后，由于种种原因，我国的政治体制又走向了高度集权，这在社会主义建设初期起到了稳定政权的积极作用，但长期高度集权带来的是社会的萎缩，国民政治人格的萎缩，以及法律制度的瘫痪。十一届三中全会后，政府管理体制改革就成为了一个全社会长期讨论和进行的课题，这项改革直接关系到人民的幸福和国家的前途。我国改革开放三十多年，政体改革也进行了三十多年，在深度全球化的今天，中国和世界的信息交流和学习借鉴已深入各个领域，因此，中国政府体制改革也应当借鉴先进国家的先进政府管理制度。
一、我国的政治体制改革之路
当代中国属于单一制国家。单一制国家的优点在于：保障中央具有强大的权威和效能，不存在重复的政治机构和地区级别，整个政治体系运行具有规模经济效应，中央政府能够反应快速地作出决策。但其缺点同样明显：制约地方政府积极性，中央高度集权易导致官僚主义及专政，当中央政府无力顾及地方事务而地方又无权有效处理地方事务时就很容易导致行政体系效率下降。［１］
早在十一届三中全会召开前夕，邓小平在一系列重要讲话中，就已开始谈论和事先提出政治体制改革的问题，为揭开我国政治体制改革的历史序幕作了舆论准备。在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平首次对我国政治体制中存在的主要弊端进行了深刻剖析，阐明了政治体制改革的客观依据。邓小平尖锐地提出，我国政治体制中存在的主要弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。［２］他认为，这五种现象广泛存在于我们党和国家的政治生活中，并对这些现象一一作了剖析。从1986年起，邓小平重新反复思考和深刻系统地阐述了政治体制改革的若干重大问题，规划了我国政治体制改革的宏伟蓝图，并把它提到了前所未有的高度，郑重地推上了党和国家的议事日程，使之付诸实践。
二、美国政府管理的特点：分权制度与国会
美国《独立宣言》宣告：“造物者创造了平等的个人，并赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，则来自被统治者的同意。任何形式的政府，只要破坏上述目的，人民就有权利改变或废除它，并建立新政府；新政府赖以奠基的原则，得以组织权力的方式，都要最大可能地增进民众的安全和幸福。”美国立国之初就自谓民主国家，宣称美国政府存在的唯一原因就是美国人民需要他最大限度地为社会服务，增进民众的安全和幸福，除此之外无它。
美国的国家组织是依据三权分立与联邦制度两大政治思想而制定的，当初在起草《宪法》时因恐权力过分集中于个人或某一部门将危害人民的自由，因而将立法、司法、行政三种权力分别独立，互相制衡，以避免政府滥权。根据《宪法》：立法机关是参议院与众议院并设二院制议会，司法机关以联邦最高法院为首，下设11个控诉法院，95个地方法院及4个特别法庭。行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，并以副总统辅之，下设几个行政部门。政府的权力有联邦政府、州政府之分，《宪法》起草人根据政府必须接近百姓才不致剥夺人民自由的原则，将有关各州自治权保留给州政府，各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限，联邦政府的权力系以一州政府无法单独行使者为限，如课税、财政、国防、外交、货币银行、出入境管理、对外贸易、国民福利、邮政、科学艺术的发展援助等。
美国是联邦制国家的典型，分权制度是美国政治制度的重要特征，在《论美国的民主》中托克维尔对美国的分权制度曾有记述：美国政府机制设计的一大特点在于分权。纵向上，国家的权力来自于各个州，州的权力来自于城市、乡镇以至村，再往下就是各个部门，部门的权力又尽可能多地分散到每个管理者，如此便使得政府的权力更易受到人民的监督。横向上，国家的权力分为三极，即立法、司法、行政。这三者各司其职，相互监督，形成了政府自身权力对于权力的制约。联邦分权的优点就在于：有利于协调国家统一与区域自治，有利于壮大国家实力且促进经济发展，有利于阻止专制倾向，地方事务能得到有效及时的治理。民主政治的一个重要原则是“多数统治”，美国的政治过程就是由一批权力中心的运作来体现的，而且美国的权力中心还有进一步增多的趋势。
国会是美国政府权力的来源和美国政府进行行政管理的法律基础。国会基本功能有三项，即代表人民、制定法律、监督行政权和司法权。具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，美国的国会还拥有调查权和听证权。
2008年，美国遭遇了近几十年来最严重的一次全球金融危机，美国政府曾向国会提交了拨款以救市的议案，在很多专家看来这应当是救市唯一的办法，但国会一开始并没通过，几经讨论方才拍板，不过丧失了最佳时机，这其中的损失可想而知。透过这个例子，我们就可以看出美国政府的运行基础是怎样的，它严格按照法律运转，政府提出的议案必须通过国会，国会绝不是个摆设，在这里它完全起到了监督政府和限制政府的作用，这也吻合了美国建国之初对政府机构运行的设想。相比较之下，我国人民代表大会在政府管理的过程中，在涉及社会民生等政策的制订中，在对于人民权利的主张中，在对政府权力的监督制约中，都处于较弱的地位。
三、美国政府组织管理对我国政府管理的启示
胡锦涛同志指出：“实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会思想。”我们倡导和谐，美国倡导民主，两个国家虽然体制上有很大的差异，但就和谐与民主来说却有着实质上的相同。首先，和谐与民主都是属于社会、属于人民的，脱离了人民就无从谈起；其次，和谐与民主不是天然存在的，应该是自己去构建得来的；再次，和谐与民主的内涵都是人民主权的象征，人民当家作主了，权利得到伸张了，社会才能和谐，才能体现民主。
设计一个好的政府管理体制对于和谐与民主的实现是至关重要的。在我看来，制度设计中最重要的莫过于设计出充分体现人民主权的制度体系和一整套对于权力的监督和制约体制来。而我国现行的政府管理体制在实践中暴露出了不少问题，最重要的就是不能充分体现民主权利和缺乏对于权力的监督。根据对美国政府管理制度的分析，我认为美国政府管理制度设计中的对于权力分配制度（分权）的设计或许能够给我国政府体制改革带来一些启示。
1.纵向分权。
纵向权力结构需合理化。所谓权力结构的合理化，是指结构要素的分化与协调、结构要素的有序化、权力控制的有效性，即结构化、协调化、有序化和可控化的过程，它所达到的程度必须与当时政治经济社会发展背景相适应。［３］
经济全球化或多或少将带来政治全球化。纵向来看，全球化不仅意味着整个国家融入国际性竞争的大环境，而且意味着将各个省份和地区纳入国际化大背景中。摆脱了计划经济体制的束缚之后，中国的各级地方政府正逐渐成为发展地区经济的主体，它们在地区事务上的自主性正在与日俱增，这不仅表现在制定地区的社会经济发展规划上，甚至表现在制定政策和法律法规上。相应的，其对于行政权力的要求也越来越多。［４］
面对此种局面，中央应适度下放权力。地方在包括政治、经济、社会、文化等各个方面应享有充分的自主权。划分中央政府与地方政府的权限必须坚持合理集中与适当放权有机结合的原则，属于中央政府的权力，一定要坚决集中；属于地方政府管理的事务，一定要充分放权。适度分权带来的好处将不仅仅体现在经济上，政治上权力依次适度下放到各个市、县、镇、村，能够使权力更贴近人民，逐渐使更多的人民了解政治过程并积极主动地参与政治生活，它能够培养人民的政治人格，提高人民的政治参与度，增添国家和谐民主色彩，它能够锻炼人民群众的政治能力，使人民能够充分地行使法律所赋予的权利，而法律赋予人民的权利中又以选举权和被选举权最为重要，分权带来的好处也正在于能够使人民尽可能充分地行使选举权和被选举权，从而改变权力的来源，即变自上而下的产生为自下而上的产生，这也正是民主政治的基础。
2.横向分权。
即国家权力结构问题。国家的权力必须得到制约，要防止行政部门的权力过分集中。我们在政治体制改革中，始终要坚持的重要原则就是人民主权，要体现人民作为国家主人的地位。在现行的政治制度中，我们要突出人民代表大会代表全体人民立法和作为政府监督者的地位，要充分发挥人民代表大会和政治协商会议在国家政治管理过程中的作用。我国的人民代表大会就地位和功能来说类似于美国的国会，都具有选举、立法和监督等职能。因此我们要通过完善有关法律制度，从根本上改变国家权力机关监督权低于行政权的状况。
鉴于此，我们必须完善人民代表大会制度。首先，理顺其他国家机关与人民代表大会的关系，主要是要加强人大的监督职能，包括法律监督和工作监督。其次，理顺政治协商制度与人民代表大会制度的关系。政治协商会议是中国社会主义民主制度的重要组成部分，这就要求人民代表大会要支持政协的工作，认真听取政协的意见和建议，并在法律和制度上给予必要和明确的保障。同时，还要加强人民代表大会的自身建设，提高人大组成人员的素质，加强内部组织机构的建设，将人民代表大会的运作程序纳入法制化和科学化的轨道。最重要的是密切人民代表和人民的关系，明确人大代表的角色，自觉履行法律规定的义务，真正做到“从群众中来，到群众中去”，并自觉接受监督，积极向人民群众宣传人民代表大会制度的理论和知识，让人民了解自己的政治权利和义务，激发广大人民群众关心、支持和监督人民代表大会工作的政治热情。
3.依法行政，服务行政。
我们要依法治国，依法行政，让国家管理行为在宪法和法律的轨道上进行，使政府行为和个人行为一样都受到司法的约束，必须突出司法部门的独立地位和作用，逐渐摆脱司法部门对行政权力的依赖和妥协，成为实现人民主权的有效保障渠道；另外，政府管理本身应积极转变观念，以为社会服务为宗旨，为人民谋福利为目标，转权力观念为责任观念，转权力政府为责任政府。
21世纪的今天，中国正处于一个崭新时代，中国的政府管理体制改革也渐入佳境，但尚有未完善之处。但综观中国近现代一百多年，中国人始终朝着民主政治这个大方向前进，政府管理也朝着民主化、法制化、科学化不断完善，这是一个曲折前进的过程。在深度全球化的今天，中国加入了各种世界合作组织，因此也应当多借鉴其他国家先进的政府管理制度。
参考文献：
［1］金太军.赵晖.中央与地方政府关系建构与协调［M］.广州:广东人民出版社，2005.
［2］邓小平.邓小平文选——第二卷［M］.人民出版社，1989.
［3］魏红英.纵向权力结构合理化:中央与地方关系和谐发展的基本进路［J］.中国行政管理，2008，（6）.
［4］闾小波.当代中国政府与政治［M］.南京:南京大学出版社，2005.
关键词： 政治体制改革 政府管理 美国 中国
中国的近现代史是一部中国近现代政治体制改革变迁史。1840年鸦片战争爆发，中国的封建专制制度开始动摇；20世纪初中国在历经重大政治变革后，结束了封建制，走向了探索新的政治体制的道路。民国之初，孙中山试图实践资产阶级政治体制，但因国内军阀割据、连年混战，以及他的早逝而未能完成。抗战时期蒋介石政府实行军事管理型的政府组织，即军政（孙中山所倡导的宪政三步骤为：军政，训政，宪政），但由于其官僚资本主义和法西斯统治思想而告终。新中国成立后，由于种种原因，我国的政治体制又走向了高度集权，这在社会主义建设初期起到了稳定政权的积极作用，但长期高度集权带来的是社会的萎缩，国民政治人格的萎缩，以及法律制度的瘫痪。十一届三中全会后，政府管理体制改革就成为了一个全社会长期讨论和进行的课题，这项改革直接关系到人民的幸福和国家的前途。我国改革开放三十多年，政体改革也进行了三十多年，在深度全球化的今天，中国和世界的信息交流和学习借鉴已深入各个领域，因此，中国政府体制改革也应当借鉴先进国家的先进政府管理制度。
一、我国的政治体制改革之路
当代中国属于单一制国家。单一制国家的优点在于：保障中央具有强大的权威和效能，不存在重复的政治机构和地区级别，整个政治体系运行具有规模经济效应，中央政府能够反应快速地作出决策。但其缺点同样明显：制约地方政府积极性，中央高度集权易导致官僚主义及专政，当中央政府无力顾及地方事务而地方又无权有效处理地方事务时就很容易导致行政体系效率下降。［１］
早在十一届三中全会召开前夕，邓小平在一系列重要讲话中，就已开始谈论和事先提出政治体制改革的问题，为揭开我国政治体制改革的历史序幕作了舆论准备。在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平首次对我国政治体制中存在的主要弊端进行了深刻剖析，阐明了政治体制改革的客观依据。邓小平尖锐地提出，我国政治体制中存在的主要弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。［２］他认为，这五种现象广泛存在于我们党和国家的政治生活中，并对这些现象一一作了剖析。从1986年起，邓小平重新反复思考和深刻系统地阐述了政治体制改革的若干重大问题，规划了我国政治体制改革的宏伟蓝图，并把它提到了前所未有的高度，郑重地推上了党和国家的议事日程，使之付诸实践。
二、美国政府管理的特点：分权制度与国会
美国《独立宣言》宣告：“造物者创造了平等的个人，并赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，则来自被统治者的同意。任何形式的政府，只要破坏上述目的，人民就有权利改变或废除它，并建立新政府；新政府赖以奠基的原则，得以组织权力的方式，都要最大可能地增进民众的安全和幸福。”美国立国之初就自谓民主国家，宣称美国政府存在的唯一原因就是美国人民需要他最大限度地为社会服务，增进民众的安全和幸福，除此之外无它。
美国的国家组织是依据三权分立与联邦制度两大政治思想而制定的，当初在起草《宪法》时因恐权力过分集中于个人或某一部门将危害人民的自由，因而将立法、司法、行政三种权力分别独立，互相制衡，以避免政府滥权。根据《宪法》：立法机关是参议院与众议院并设二院制议会，司法机关以联邦最高法院为首，下设11个控诉法院，95个地方法院及4个特别法庭。行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，并以副总统辅之，下设几个行政部门。政府的权力有联邦政府、州政府之分，《宪法》起草人根据政府必须接近百姓才不致剥夺人民自由的原则，将有关各州自治权保留给州政府，各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限，联邦政府的权力系以一州政府无法单独行使者为限，如课税、财政、国防、外交、货币银行、出入境管理、对外贸易、国民福利、邮政、科学艺术的发展援助等。
美国是联邦制国家的典型，分权制度是美国政治制度的重要特征，在《论美国的民主》中托克维尔对美国的分权制度曾有记述：美国政府机制设计的一大特点在于分权。纵向上，国家的权力来自于各个州，州的权力来自于城市、乡镇以至村，再往下就是各个部门，部门的权力又尽可能多地分散到每个管理者，如此便使得政府的权力更易受到人民的监督。横向上，国家的权力分为三极，即立法、司法、行政。这三者各司其职，相互监督，形成了政府自身权力对于权力的制约。联邦分权的优点就在于：有利于协调国家统一与区域自治，有利于壮大国家实力且促进经济发展，有利于阻止专制倾向，地方事务能得到有效及时的治理。民主政治的一个重要原则是“多数统治”，美国的政治过程就是由一批权力中心的运作来体现的，而且美国的权力中心还有进一步增多的趋势。
国会是美国政府权力的来源和美国政府进行行政管理的法律基础。国会基本功能有三项，即代表人民、制定法律、监督行政权和司法权。具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，美国的国会还拥有调查权和听证权。
2008年，美国遭遇了近几十年来最严重的一次全球金融危机，美国政府曾向国会提交了拨款以救市的议案，在很多专家看来这应当是救市唯一的办法，但国会一开始并没通过，几经讨论方才拍板，不过丧失了最佳时机，这其中的损失可想而知。透过这个例子，我们就可以看出美国政府的运行基础是怎样的，它严格按照法律运转，政府提出的议案必须通过国会，国会绝不是个摆设，在这里它完全起到了监督政府和限制政府的作用，这也吻合了美国建国之初对政府机构运行的设想。相比较之下，我国人民代表大会在政府管理的过程中，在涉及社会民生等政策的制订中，在对于人民权利的主张中，在对政府权力的监督制约中，都处于较弱的地位。
三、美国政府组织管理对我国政府管理的启示
胡锦涛同志指出：“实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会思想。”我们倡导和谐，美国倡导民主，两个国家虽然体制上有很大的差异，但就和谐与民主来说却有着实质上的相同。首先，和谐与民主都是属于社会、属于人民的，脱离了人民就无从谈起；其次，和谐与民主不是天然存在的，应该是自己去构建得来的；再次，和谐与民主的内涵都是人民主权的象征，人民当家作主了，权利得到伸张了，社会才能和谐，才能体现民主。
设计一个好的政府管理体制对于和谐与民主的实现是至关重要的。在我看来，制度设计中最重要的莫过于设计出充分体现人民主权的制度体系和一整套对于权力的监督和制约体制来。而我国现行的政府管理体制在实践中暴露出了不少问题，最重要的就是不能充分体现民主权利和缺乏对于权力的监督。根据对美国政府管理制度的分析，我认为美国政府管理制度设计中的对于权力分配制度（分权）的设计或许能够给我国政府体制改革带来一些启示。
1.纵向分权。
纵向权力结构需合理化。所谓权力结构的合理化，是指结构要素的分化与协调、结构要素的有序化、权力控制的有效性，即结构化、协调化、有序化和可控化的过程，它所达到的程度必须与当时政治经济社会发展背景相适应。［３］
经济全球化或多或少将带来政治全球化。纵向来看，全球化不仅意味着整个国家融入国际性竞争的大环境，而且意味着将各个省份和地区纳入国际化大背景中。摆脱了计划经济体制的束缚之后，中国的各级地方政府正逐渐成为发展地区经济的主体，它们在地区事务上的自主性正在与日俱增，这不仅表现在制定地区的社会经济发展规划上，甚至表现在制定政策和法律法规上。相应的，其对于行政权力的要求也越来越多。［４］
面对此种局面，中央应适度下放权力。地方在包括政治、经济、社会、文化等各个方面应享有充分的自主权。划分中央政府与地方政府的权限必须坚持合理集中与适当放权有机结合的原则，属于中央政府的权力，一定要坚决集中；属于地方政府管理的事务，一定要充分放权。适度分权带来的好处将不仅仅体现在经济上，政治上权力依次适度下放到各个市、县、镇、村，能够使权力更贴近人民，逐渐使更多的人民了解政治过程并积极主动地参与政治生活，它能够培养人民的政治人格，提高人民的政治参与度，增添国家和谐民主色彩，它能够锻炼人民群众的政治能力，使人民能够充分地行使法律所赋予的权利，而法律赋予人民的权利中又以选举权和被选举权最为重要，分权带来的好处也正在于能够使人民尽可能充分地行使选举权和被选举权，从而改变权力的来源，即变自上而下的产生为自下而上的产生，这也正是民主政治的基础。
2.横向分权。
即国家权力结构问题。国家的权力必须得到制约，要防止行政部门的权力过分集中。我们在政治体制改革中，始终要坚持的重要原则就是人民主权，要体现人民作为国家主人的地位。在现行的政治制度中，我们要突出人民代表大会代表全体人民立法和作为政府监督者的地位，要充分发挥人民代表大会和政治协商会议在国家政治管理过程中的作用。我国的人民代表大会就地位和功能来说类似于美国的国会，都具有选举、立法和监督等职能。因此我们要通过完善有关法律制度，从根本上改变国家权力机关监督权低于行政权的状况。
鉴于此，我们必须完善人民代表大会制度。首先，理顺其他国家机关与人民代表大会的关系，主要是要加强人大的监督职能，包括法律监督和工作监督。其次，理顺政治协商制度与人民代表大会制度的关系。政治协商会议是中国社会主义民主制度的重要组成部分，这就要求人民代表大会要支持政协的工作，认真听取政协的意见和建议，并在法律和制度上给予必要和明确的保障。同时，还要加强人民代表大会的自身建设，提高人大组成人员的素质，加强内部组织机构的建设，将人民代表大会的运作程序纳入法制化和科学化的轨道。最重要的是密切人民代表和人民的关系，明确人大代表的角色，自觉履行法律规定的义务，真正做到“从群众中来，到群众中去”，并自觉接受监督，积极向人民群众宣传人民代表大会制度的理论和知识，让人民了解自己的政治权利和义务，激发广大人民群众关心、支持和监督人民代表大会工作的政治热情。
3.依法行政，服务行政。
我们要依法治国，依法行政，让国家管理行为在宪法和法律的轨道上进行，使政府行为和个人行为一样都受到司法的约束，必须突出司法部门的独立地位和作用，逐渐摆脱司法部门对行政权力的依赖和妥协，成为实现人民主权的有效保障渠道；另外，政府管理本身应积极转变观念，以为社会服务为宗旨，为人民谋福利为目标，转权力观念为责任观念，转权力政府为责任政府。
21世纪的今天，中国正处于一个崭新时代，中国的政府管理体制改革也渐入佳境，但尚有未完善之处。但综观中国近现代一百多年，中国人始终朝着民主政治这个大方向前进，政府管理也朝着民主化、法制化、科学化不断完善，这是一个曲折前进的过程。在深度全球化的今天，中国加入了各种世界合作组织，因此也应当多借鉴其他国家先进的政府管理制度。
参考文献：
［1］金太军.赵晖.中央与地方政府关系建构与协调［M］.广州:广东人民出版社，2005.
［2］邓小平.邓小平文选——第二卷［M］.人民出版社，1989.
［3］魏红英.纵向权力结构合理化:中央与地方关系和谐发展的基本进路［J］.中国行政管理，2008，（6）.
［4］闾小波.当代中国政府与政治［M］.南京:南京大学出版社，2005.