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在新常态下，我国经济发展速度稳步增长，经济发展区域逐步扩大，由沿海开放城市逐步延伸到中西部地区，并在此基础上将农村经济的发展作为重点扶持对象，让老百姓真正富裕起来，离习主席讲的“中国梦”更进一步。本文论述了我国村级财务国家审计全覆盖的基本情况，从中了解目前村级财务审计全覆盖的实施情况和重视程度，由此分析出其中的难点和问题，根据过去的经验总结和部分试点的试行效果，给出相应的解决办法和实现途径，使我国村级财务国家审计全覆盖成为可能。
一、村级财务国家审计全覆盖的基本情况
2014年7月27日，中央纪委机关、中组部、中编部、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（简称《实施细则》）。其中第五十六条规定，根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（简称《框架意见》）及相关配套文件，《框架意见》中的重点任务之一是实行审计全覆盖。通过加强审计资源统筹整合和创新审计技术方法，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，并要求对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。《框架意见》中的领导干部是指：地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作一年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员。对于村级官员并没有包括在内，一是由于审计全覆盖处于发展时期，应逐渐过渡到所有经济领域；二是由于基层审计人员缺乏，没有最基本的工作基石，这使得我国审计全覆盖推广模式只能是由上到下、逐级开展，最终实现审计全覆盖目标。审计机关是指依照国家法律规定设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关。根据我国宪法和《审计条例》的规定，国务院设立审计署，县级以上地方各级人民政府设立审计机关。由此可知，县级和村级没有设立专门的审计机关，对于村级财务的审计必须由更高一级的审计机关进行审计。而目前审计机关数量较少，基层审计人员也相对缺乏，难以实现村级财务国家审计全覆盖的目标。
二、村级财务国家审计全覆盖的难点
1.村级财务人员专业水平较低。我国目前村级财务人员的专业水平都比较低，并且对于新的法规条例的学习和适应需要很长的一段时间，部分村级财务人员要是没有理解相关的法规条例，他们就不会去执行，而依旧执行原来的制度。这由以下两个原因所致：一是由于他们的学历低，大多数为专科及以下学历，有的甚至没有专业学习过财会知识；二是由于他们的年龄大，村级财务人员很多是四十岁以上年龄，学习能力比较差，对于新的法规条例需要一定的时间去学习，只有完全掌握和理解了新法规的内容，才能在实践中做好。由于以上两点原因，使得村级财务不规范、不合规，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的根本原因。
2.村级财务审计复合型人才匮乏。国家审计署审计长刘家义，在2008年4月中国内部审计协会的研讨会上正式提出国家审计“免疫系统”。审计免疫系统论利用仿生学原理，提出审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统，也应具有生物肌体中免疫系统的三种基本功能，即免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。随着互联网的普及和应用，新常态下的大数据时代已经到来。这要求审计人员不仅具有免疫功能，还要求审计人员具备新型的审计能力。例如：掌握计算机的相关知识，利用计算机进行审计；审计人员不仅要具备专业的财务水平，也要了解相关的法律政策、工程施工的内容。目前村级审计人员大多数是非专业的，在做业务时明显感到审计能力不足，对于新的审计方法的运用不到位，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的主要原因。
3.缺乏村级财务审计监督机制。《中华人民共和国审计法》第十六条“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。”由《审计法》可知，我国目前的村级财务审计监督体系还不完善，主要是由上级部门进行监督，自身缺乏独立的审计监督组织。但考虑到我国现状，各村的基本情况不同，百姓需求的侧重点就不同，因此各村应根据具体情况制定适合本村经济的审计制度，将侧重点放在村民最直接最主要的经济领域。正是由于我国村级财务的审计监督权力集中在上级领导手中，他们在审计时很大程度上不能真正切中审计重点所在，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的客观原因。
4.人民群众审计观念意识薄弱。我国目前农村人民群众的文化水平不高，赚钱养家是他们最关心的问题，大多数人认为村里的财务与他们不相干，村长管着就行。现在国家对于农村的扶持力度很大，例如：取消农业税，进行农业补贴；下拨财政资金，用于公共基础设施建设；对于贫困人群，实行精准扶贫政策等，而下拨的财政资金是否用于规定的项目，这不仅需要审计人员的监督，村民的监督也是必不可少的。在我看来，村民的直接监督比审计人员间接监督更有效果，村民是否受益或受益的程度只有村民自己了解。由于村民的审计观念意识薄弱，村级干部少了群众的监督，就给其侵吞财政资金提供了必要条件，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的间接原因。
三、村级财务国家审计全覆盖的实现途径
1.提高村级财务水平，培养特色审计人才。村级财务管理制度中规定：村设会计一名，出纳一名，村书记、主任不得兼任出纳，会计、出纳不得兼职。但实际情况是，大多数农村会计和出纳由一人担任，没有做到职责分离。因此，要想对村级财务进行审计，首先需要真实完整的财务资料，这就需要有经验的专业的财会工作者担任会计一职，这是实现村级财务国家审计全覆盖的必要条件。另外，农村财务管理与企业财务管理不大相同。农村资金一般都为财政拨款用于民生项目，而企业主要是销售商品赚取利润，因此村级财务审计关注的重点应为各个民生项目的投资、建设和完成使用情况，需要根据其特点培养特色审计人员。基层审计人员匮乏及审计人员工作效率也是问题所在，适当提高基层审计人员的基本工资，建立奖励基金制度，对努力工作、成绩突出的审计人才给予奖励，奖金划分为若干层次，与审计绩效挂钩，激励审计人员努力工作，这样即可以使基层审计人员队伍壮大，也可以提高审计人员的工作效率，使农村审计全覆盖成为可能。 2.健全审计保障机制，增强审计独立性水平。我国目前对于村级财务审计的立法还不够规范，农村审计目前尚无全国性条例，仅有少数省市出台了地方性农村合作经济责任审计条例。以山东省蒙阴县为例，该县县委办公室、县政府办公室印发了《村级干部经济责任审计实施办法（试行）》，《村级干部经济责任审计处理办法》，并结合村两委换届工作印发了《蒙阴县离任村级干部经济事项交接办法》，保证了村级干部经济责任审计工作有章可循，有法可依。在我国要想使村级财务审计全覆盖成为可能，就可以借鉴山东省的经验，对于村级财务审计涉及的事项都进行立法，首先从农村医保、低保和义务教育等与村民直接利益相关的事项进行立法，再逐步扩展到公共设施投资建设、垃圾回收和环境治理等间接利益相关的事项上，最终做好村级财务国家审计全覆盖下的制度保障工作。另外，在审计工作得到法律保护的情况下，审计人员的独立性就会显得尤为重要。目前村级大多数地区没有专门的审计人员，更不用说会有专门的审计小组对村级财务进行审计。因此，各村可以组织设立专门的审计监察室，对村级财务进行定期的监督和检查。为了提高审计监察室人员的独立性水平，其人员应由上级领导部门直接指派，赋予其相应的权利，不应使其与村级干部有直接或间接关联关系，这样才会使审计结果更加具有公信力。
3.加强审计宣传力度，实施村级财务透明。在大部分的农村地区，农民的知识水平比较低，法律意识也比较薄弱，而村级财务审计的内容很多和村民的利益息息相关，只有让村民了解审计的具体内容和工作，明白审计人员是为了村民谋福利，才能使审计人员更好的开展审计活动，及时准确的获取与财务有关的第一手审计证据。村干部可以组织人员利用互联网、宣传单页、村广播、召开宣传会议等方式，让村民有条件进行学习和了解。《中华人民共和国村民委员会组织法》中，对村民委员会实行村务公开制度作出规定，村务公开中的重点是财务公开。村委会在村民便于观看的地方设立固定的公开栏，财务公开的内容要清楚明白、通俗易懂。做好财务公开工作，让村民了解“家情”，摸清“家底”，以促使村委会正确、合理理财，充分发挥村级现有资产、资源经营效益。
4.精心运用审计成果，归纳审计频发问题。积极拓宽审计成果的转化渠道，将审计中查出的相关问题和具体整改建议向村里相关领导汇报，加强对具体整改人员执行情况的后续监督，不能使审计流于形式，要真正做到有错必改，违法必究。对于在审计中发现的重大违法违纪事件，及时移交纪检监察、司法部门，依法依纪进行处理，切实发挥审计在党风廉政建设方面的作用。对于村级财务审计中经常出现的审计问题，要定期进行归纳总结，并制定出相应的审计策略供经验不足的审计人员学习和借鉴。各村的具体情况可能不太相同，各村干部可以定期举行审计案例交流会，每村派几位审计人员参加交流会，将各村的财务问题和审计建议进行交流，提出各自审计中的难点和疑点，总结他人审计工作中的好经验，好做法，力争做到取长补短，为我所用。但要达到少出问题或不出问题的效果，最主要的是从村级财务的源头出发，对其进行监督，必要时给予一定的指导和教育，这不仅有利于村级财务的记录和管理，也会有效提高审计的效率和效果。
（作者单位：西安财经学院）
一、村级财务国家审计全覆盖的基本情况
2014年7月27日，中央纪委机关、中组部、中编部、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（简称《实施细则》）。其中第五十六条规定，根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（简称《框架意见》）及相关配套文件，《框架意见》中的重点任务之一是实行审计全覆盖。通过加强审计资源统筹整合和创新审计技术方法，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，并要求对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。《框架意见》中的领导干部是指：地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作一年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员。对于村级官员并没有包括在内，一是由于审计全覆盖处于发展时期，应逐渐过渡到所有经济领域；二是由于基层审计人员缺乏，没有最基本的工作基石，这使得我国审计全覆盖推广模式只能是由上到下、逐级开展，最终实现审计全覆盖目标。审计机关是指依照国家法律规定设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关。根据我国宪法和《审计条例》的规定，国务院设立审计署，县级以上地方各级人民政府设立审计机关。由此可知，县级和村级没有设立专门的审计机关，对于村级财务的审计必须由更高一级的审计机关进行审计。而目前审计机关数量较少，基层审计人员也相对缺乏，难以实现村级财务国家审计全覆盖的目标。
二、村级财务国家审计全覆盖的难点
1.村级财务人员专业水平较低。我国目前村级财务人员的专业水平都比较低，并且对于新的法规条例的学习和适应需要很长的一段时间，部分村级财务人员要是没有理解相关的法规条例，他们就不会去执行，而依旧执行原来的制度。这由以下两个原因所致：一是由于他们的学历低，大多数为专科及以下学历，有的甚至没有专业学习过财会知识；二是由于他们的年龄大，村级财务人员很多是四十岁以上年龄，学习能力比较差，对于新的法规条例需要一定的时间去学习，只有完全掌握和理解了新法规的内容，才能在实践中做好。由于以上两点原因，使得村级财务不规范、不合规，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的根本原因。
2.村级财务审计复合型人才匮乏。国家审计署审计长刘家义，在2008年4月中国内部审计协会的研讨会上正式提出国家审计“免疫系统”。审计免疫系统论利用仿生学原理，提出审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统，也应具有生物肌体中免疫系统的三种基本功能，即免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。随着互联网的普及和应用，新常态下的大数据时代已经到来。这要求审计人员不仅具有免疫功能，还要求审计人员具备新型的审计能力。例如：掌握计算机的相关知识，利用计算机进行审计；审计人员不仅要具备专业的财务水平，也要了解相关的法律政策、工程施工的内容。目前村级审计人员大多数是非专业的，在做业务时明显感到审计能力不足，对于新的审计方法的运用不到位，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的主要原因。
3.缺乏村级财务审计监督机制。《中华人民共和国审计法》第十六条“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。”由《审计法》可知，我国目前的村级财务审计监督体系还不完善，主要是由上级部门进行监督，自身缺乏独立的审计监督组织。但考虑到我国现状，各村的基本情况不同，百姓需求的侧重点就不同，因此各村应根据具体情况制定适合本村经济的审计制度，将侧重点放在村民最直接最主要的经济领域。正是由于我国村级财务的审计监督权力集中在上级领导手中，他们在审计时很大程度上不能真正切中审计重点所在，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的客观原因。
4.人民群众审计观念意识薄弱。我国目前农村人民群众的文化水平不高，赚钱养家是他们最关心的问题，大多数人认为村里的财务与他们不相干，村长管着就行。现在国家对于农村的扶持力度很大，例如：取消农业税，进行农业补贴；下拨财政资金，用于公共基础设施建设；对于贫困人群，实行精准扶贫政策等，而下拨的财政资金是否用于规定的项目，这不仅需要审计人员的监督，村民的监督也是必不可少的。在我看来，村民的直接监督比审计人员间接监督更有效果，村民是否受益或受益的程度只有村民自己了解。由于村民的审计观念意识薄弱，村级干部少了群众的监督，就给其侵吞财政资金提供了必要条件，这是村级财务国家审计全覆盖难以实行的间接原因。
三、村级财务国家审计全覆盖的实现途径
1.提高村级财务水平，培养特色审计人才。村级财务管理制度中规定：村设会计一名，出纳一名，村书记、主任不得兼任出纳，会计、出纳不得兼职。但实际情况是，大多数农村会计和出纳由一人担任，没有做到职责分离。因此，要想对村级财务进行审计，首先需要真实完整的财务资料，这就需要有经验的专业的财会工作者担任会计一职，这是实现村级财务国家审计全覆盖的必要条件。另外，农村财务管理与企业财务管理不大相同。农村资金一般都为财政拨款用于民生项目，而企业主要是销售商品赚取利润，因此村级财务审计关注的重点应为各个民生项目的投资、建设和完成使用情况，需要根据其特点培养特色审计人员。基层审计人员匮乏及审计人员工作效率也是问题所在，适当提高基层审计人员的基本工资，建立奖励基金制度，对努力工作、成绩突出的审计人才给予奖励，奖金划分为若干层次，与审计绩效挂钩，激励审计人员努力工作，这样即可以使基层审计人员队伍壮大，也可以提高审计人员的工作效率，使农村审计全覆盖成为可能。 2.健全审计保障机制，增强审计独立性水平。我国目前对于村级财务审计的立法还不够规范，农村审计目前尚无全国性条例，仅有少数省市出台了地方性农村合作经济责任审计条例。以山东省蒙阴县为例，该县县委办公室、县政府办公室印发了《村级干部经济责任审计实施办法（试行）》，《村级干部经济责任审计处理办法》，并结合村两委换届工作印发了《蒙阴县离任村级干部经济事项交接办法》，保证了村级干部经济责任审计工作有章可循，有法可依。在我国要想使村级财务审计全覆盖成为可能，就可以借鉴山东省的经验，对于村级财务审计涉及的事项都进行立法，首先从农村医保、低保和义务教育等与村民直接利益相关的事项进行立法，再逐步扩展到公共设施投资建设、垃圾回收和环境治理等间接利益相关的事项上，最终做好村级财务国家审计全覆盖下的制度保障工作。另外，在审计工作得到法律保护的情况下，审计人员的独立性就会显得尤为重要。目前村级大多数地区没有专门的审计人员，更不用说会有专门的审计小组对村级财务进行审计。因此，各村可以组织设立专门的审计监察室，对村级财务进行定期的监督和检查。为了提高审计监察室人员的独立性水平，其人员应由上级领导部门直接指派，赋予其相应的权利，不应使其与村级干部有直接或间接关联关系，这样才会使审计结果更加具有公信力。
3.加强审计宣传力度，实施村级财务透明。在大部分的农村地区，农民的知识水平比较低，法律意识也比较薄弱，而村级财务审计的内容很多和村民的利益息息相关，只有让村民了解审计的具体内容和工作，明白审计人员是为了村民谋福利，才能使审计人员更好的开展审计活动，及时准确的获取与财务有关的第一手审计证据。村干部可以组织人员利用互联网、宣传单页、村广播、召开宣传会议等方式，让村民有条件进行学习和了解。《中华人民共和国村民委员会组织法》中，对村民委员会实行村务公开制度作出规定，村务公开中的重点是财务公开。村委会在村民便于观看的地方设立固定的公开栏，财务公开的内容要清楚明白、通俗易懂。做好财务公开工作，让村民了解“家情”，摸清“家底”，以促使村委会正确、合理理财，充分发挥村级现有资产、资源经营效益。
4.精心运用审计成果，归纳审计频发问题。积极拓宽审计成果的转化渠道，将审计中查出的相关问题和具体整改建议向村里相关领导汇报，加强对具体整改人员执行情况的后续监督，不能使审计流于形式，要真正做到有错必改，违法必究。对于在审计中发现的重大违法违纪事件，及时移交纪检监察、司法部门，依法依纪进行处理，切实发挥审计在党风廉政建设方面的作用。对于村级财务审计中经常出现的审计问题，要定期进行归纳总结，并制定出相应的审计策略供经验不足的审计人员学习和借鉴。各村的具体情况可能不太相同，各村干部可以定期举行审计案例交流会，每村派几位审计人员参加交流会，将各村的财务问题和审计建议进行交流，提出各自审计中的难点和疑点，总结他人审计工作中的好经验，好做法，力争做到取长补短，为我所用。但要达到少出问题或不出问题的效果，最主要的是从村级财务的源头出发，对其进行监督，必要时给予一定的指导和教育，这不仅有利于村级财务的记录和管理，也会有效提高审计的效率和效果。
（作者单位：西安财经学院）