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摘 要：从整体与局部的规划冲突导致地方保护现象出现、违法行为不易发现，违法方式多样化、农民土地保护意识薄弱，管理体系不健全、运行机制存在疏漏、执法人员的素质还有待提高等方面对基层土地管理执法难问题进行分析，并从建立健全管理体系，充分调动各部门协同工作、加强农民土地保护教育、加强监督管理，扭转地方错误观念、提高执法人员自身素质等方面提出解决对策。
关键词：基层土地管理；执法难；对策
中图分类号 F323.211 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）16-09-02
土地是人类生活和生产活动的重要资源，具有数量有限、可持续使用、方向变更较难、经济供给稀缺等特征。随着我国经济的发展，人们加大了对土地的使用，同时也增加了对土地的破坏，人类生产生存活动与土地资源出现了矛盾，土地资源合理优化配置的问题逐渐凸显。为了避免国家土地资产的流失，维护土地管理和土地市场的秩序，保护土地合理的使用，加强土地管理成为社会、经济、生态发展的必然趋势和基本途径。但是在基层土地管理的过程中，由于受到局部经济利益的影响，导致整体规划与局部设计出现矛盾，从而出现行政干预、制度束缚、违法行为得不到制止、惩罚力度小，执法困难等问题。笔者根据自身体验，对基层土地管理执法难的问题进行分析，解剖产生矛盾的原因，同时提出相应的解决对策。
1 基层土地管理执法基本情况
1.1 整体与局部的规划冲突导致地方保护现象出现 经济快速发展、土地资源的紧缺以及土地资源保护三者之间的矛盾成为基层土地管理难的基本原因。在国家整体的、长远的土地规划确定后，各个地区根据自身的发展状况和实际情况制定了局部规划与当前规划，因此在实际过程中长远的与当前的，整体的与局部的规划出现了矛盾。当地政府在促进地区经济发展的同时要求土地管理部门对涉及土地使用的项目放行，加强服务意识，使得基层土地管理人员在管理过程中存在来自地方保护与行政干预方面的阻力，造成了基层土地管理和执法难的问题较为突出。
1.2 违法行为不易发现，违法方式多样化 随着国家对土地管理的不断加强，违法行为逐渐从地上转到地下，如非法买卖土地、非法批地、非法转让集体土地、非法低价出让国有土地等行为。违法行为的隐蔽性越来越强，而且越来越不易被发现。特别是一些地方招商引资、政绩形象工程等都隐藏在政绩工程的背后，打着“公共利益”的旗号将法律规定形式化、违法行为隐藏化、土地管理空白化。违法方式的多样化也使执法人员在辨别违法行为时遇到困难，出现了以租代征、明租暗征、老城新建、扩建开发区、擅自调整土地利用规划，规避占用基本农田报国务院审批和违规下放规划审批权，拆分项目化整为零报批用地等多种形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地执法监察人员就目前法律赋予的权力很难找到和取得证据。
1.3 农民保护土地意识薄弱 由于国家在要求办理征地出让手续时有严格的审核、审批手续，部分基层干部为了躲避手续的办理，而非法将集体土地私自转让给开发使用或是承包人。部分农民只看到土地占用补偿费用或是使用土地的经济收入等眼前短期利益，使得农民或基层干部支持甚至纵容违法用地行为。农民保护土地意识薄弱，不能从长远的角度出发，在经济利益的面前妥协退让，从而使执法人员很难发现土地问题，即便发现问题在进行管理时也会受到来自农民和基层干部的阻力。
1.4 管理体系不健全，运行机制存在疏漏 从土地管理执法体系、管理机制来看，基层土地管理还存在一定的漏洞。如土地执法人员在执法过程中由于得不到其他职能部门的协助与配合，使得管理成效较低。同时相关制度法规规定的模糊，可操作性差，原则化过强，规定查处案件时间较长，再加上违法手段和工具较为先进等问题，导致违法行为被发现时已成事实，土地的破坏或非法使用已基本建成。违法者在收到执法者的书面停工通知后，仍继续施工，基层土地管理者由于没有办法通过强制手段阻止，所以管理失去力度与威信。如果涉及强制执行还要依法申请法律程序，时间拖延较长，给执法带来难度，同时也助长了违法者的嚣张气焰。再加上，违法当事人躲避工作人员，不协助配合工作进行，造成工作人员调查取证较难，管理被动。在惩治力度上，由于规定惩罚金额较小，对于非法占用土地的单位和个人来说起不到威慑和以儆效尤的作用。
1.5 执法人员的素质不高 首先，部分基层土（下转18页）（上接9页）地管理的执法人员素质较低，业务能力差，对自身的工作职责还不完全了解，对国土资源管理、行政执法、办案流程等知识缺少学习和了解。土地执法人员制止违法占用土地时，经常会遇到暴力抗法的事件，导致执法者人身安全无法得到保障，使得办案过程中执法受阻，部分人员存在办案畏惧心理或缺失办案尺度，对涉及势力较强的案件畏首畏尾，不能依法办案。对于普通案件执法人员还存在不文明执法、不按法律程序执行，粗暴蛮横等行为，严重影响基层土地管理者的形象。其次，执法监督机构组成人员较少，管辖范围较大，巡查过程缺少法律化、科学化。
2 基层土地管理执法对策
2.1 建立健全管理体系，充分调动各部门积极性协同工作 依据《中华人民共和国土地管理法》及其相关法律法规，制定关于违反土地管理规定的行为处分办法、制度、措施，使其具有可操作性，缩短办案时间、减化执行环节，健全管理体系。加强基层土地管理执法应与相关行政执法部门协作，如规划、建设、城管、环保、电力、供水、工商、税务等，全面管理和制衡违法使用土地的行为；与纪检监察、公安、法院、司法联合查处，实施违法行为联合问责，以法律法规、行政制度等形式增加对违法侵占土地的行为进行经济处罚，加大基层土地管理的力度。
2.2 加强农民法律法规政策教育，增强保护土地意识 对于土地保护意识较为薄弱的农民应加强相关法律知识、环境保护的宣传教育，促进国家的土地政策与制度的贯彻与落实，从而提高农民对土地的保护与利用的正确认识，可以从长远性、全局性、生态发展等角度进行考虑，摒弃狭隘的、自私的、个人的经济利益观念，减少基层土地管理执法的难度。
2.3 加强监督管理，扭转地方错误观念 对于部分地方政府只重视地区经济发展而忽略土地保护，存在违法用地的行为和意识，一方面应加强监督管理力度，从重处罚，避免来自地方保护和行政干扰等问题。另一方面应改变衡量地方政府业绩的标准，摆脱盲目追求经济目标的现象，加强文化、生态、可持续发展等软指标的考核力度、减少基层土地管理的阻力。同时还要加强对地方官员的思想教育，提高认识，从国家发展出发，树立全局意识。
2.4 加强管理人员学习培训，提高自身素质 应定期组织管理人员对国土资源管理、行政执法、办案流程等知识进行学习，了解工作职责，提高责任意识，摒弃畏惧心理，把握办案尺度，避免不文明执法行为，将基层管理队伍统一化、专业化，提高基层土地管理者的形象。稳定和配置管理人员，合理安排组织工作，使监督管理科学化、法律化。
参考文献
[1]曹秋平.湖南省农民违法占地建房及执法监管现状、问题及对策研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.
[2]郭俊毅.关于基层土地管理执法难问题与对策[J].华北国土资源，2011（4）：39-41，48.
[3]张笑寒；张瑛. 浅析土地执法难问题及对策[J].江苏农业科学，2012（3）：428-429.
[4]胡昊，石峰，鲁莹.土地利用方式转变需要基层土地管理制度创新[C].2010年中国土地学会学术年会论文集，2010（12）.
[5]何晨.当前基层土地违法案件的特点、成因及其对策[J].河南国土资源，2003（3）：35-36.
[6]林少波.浅谈土地执法监察难现象、原因及对策[J].广东土地科学，2006（3）：31-34. （责编：徐焕斗）
关键词：基层土地管理；执法难；对策
中图分类号 F323.211 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）16-09-02
土地是人类生活和生产活动的重要资源，具有数量有限、可持续使用、方向变更较难、经济供给稀缺等特征。随着我国经济的发展，人们加大了对土地的使用，同时也增加了对土地的破坏，人类生产生存活动与土地资源出现了矛盾，土地资源合理优化配置的问题逐渐凸显。为了避免国家土地资产的流失，维护土地管理和土地市场的秩序，保护土地合理的使用，加强土地管理成为社会、经济、生态发展的必然趋势和基本途径。但是在基层土地管理的过程中，由于受到局部经济利益的影响，导致整体规划与局部设计出现矛盾，从而出现行政干预、制度束缚、违法行为得不到制止、惩罚力度小，执法困难等问题。笔者根据自身体验，对基层土地管理执法难的问题进行分析，解剖产生矛盾的原因，同时提出相应的解决对策。
1 基层土地管理执法基本情况
1.1 整体与局部的规划冲突导致地方保护现象出现 经济快速发展、土地资源的紧缺以及土地资源保护三者之间的矛盾成为基层土地管理难的基本原因。在国家整体的、长远的土地规划确定后，各个地区根据自身的发展状况和实际情况制定了局部规划与当前规划，因此在实际过程中长远的与当前的，整体的与局部的规划出现了矛盾。当地政府在促进地区经济发展的同时要求土地管理部门对涉及土地使用的项目放行，加强服务意识，使得基层土地管理人员在管理过程中存在来自地方保护与行政干预方面的阻力，造成了基层土地管理和执法难的问题较为突出。
1.2 违法行为不易发现，违法方式多样化 随着国家对土地管理的不断加强，违法行为逐渐从地上转到地下，如非法买卖土地、非法批地、非法转让集体土地、非法低价出让国有土地等行为。违法行为的隐蔽性越来越强，而且越来越不易被发现。特别是一些地方招商引资、政绩形象工程等都隐藏在政绩工程的背后，打着“公共利益”的旗号将法律规定形式化、违法行为隐藏化、土地管理空白化。违法方式的多样化也使执法人员在辨别违法行为时遇到困难，出现了以租代征、明租暗征、老城新建、扩建开发区、擅自调整土地利用规划，规避占用基本农田报国务院审批和违规下放规划审批权，拆分项目化整为零报批用地等多种形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地执法监察人员就目前法律赋予的权力很难找到和取得证据。
1.3 农民保护土地意识薄弱 由于国家在要求办理征地出让手续时有严格的审核、审批手续，部分基层干部为了躲避手续的办理，而非法将集体土地私自转让给开发使用或是承包人。部分农民只看到土地占用补偿费用或是使用土地的经济收入等眼前短期利益，使得农民或基层干部支持甚至纵容违法用地行为。农民保护土地意识薄弱，不能从长远的角度出发，在经济利益的面前妥协退让，从而使执法人员很难发现土地问题，即便发现问题在进行管理时也会受到来自农民和基层干部的阻力。
1.4 管理体系不健全，运行机制存在疏漏 从土地管理执法体系、管理机制来看，基层土地管理还存在一定的漏洞。如土地执法人员在执法过程中由于得不到其他职能部门的协助与配合，使得管理成效较低。同时相关制度法规规定的模糊，可操作性差，原则化过强，规定查处案件时间较长，再加上违法手段和工具较为先进等问题，导致违法行为被发现时已成事实，土地的破坏或非法使用已基本建成。违法者在收到执法者的书面停工通知后，仍继续施工，基层土地管理者由于没有办法通过强制手段阻止，所以管理失去力度与威信。如果涉及强制执行还要依法申请法律程序，时间拖延较长，给执法带来难度，同时也助长了违法者的嚣张气焰。再加上，违法当事人躲避工作人员，不协助配合工作进行，造成工作人员调查取证较难，管理被动。在惩治力度上，由于规定惩罚金额较小，对于非法占用土地的单位和个人来说起不到威慑和以儆效尤的作用。
1.5 执法人员的素质不高 首先，部分基层土（下转18页）（上接9页）地管理的执法人员素质较低，业务能力差，对自身的工作职责还不完全了解，对国土资源管理、行政执法、办案流程等知识缺少学习和了解。土地执法人员制止违法占用土地时，经常会遇到暴力抗法的事件，导致执法者人身安全无法得到保障，使得办案过程中执法受阻，部分人员存在办案畏惧心理或缺失办案尺度，对涉及势力较强的案件畏首畏尾，不能依法办案。对于普通案件执法人员还存在不文明执法、不按法律程序执行，粗暴蛮横等行为，严重影响基层土地管理者的形象。其次，执法监督机构组成人员较少，管辖范围较大，巡查过程缺少法律化、科学化。
2 基层土地管理执法对策
2.1 建立健全管理体系，充分调动各部门积极性协同工作 依据《中华人民共和国土地管理法》及其相关法律法规，制定关于违反土地管理规定的行为处分办法、制度、措施，使其具有可操作性，缩短办案时间、减化执行环节，健全管理体系。加强基层土地管理执法应与相关行政执法部门协作，如规划、建设、城管、环保、电力、供水、工商、税务等，全面管理和制衡违法使用土地的行为；与纪检监察、公安、法院、司法联合查处，实施违法行为联合问责，以法律法规、行政制度等形式增加对违法侵占土地的行为进行经济处罚，加大基层土地管理的力度。
2.2 加强农民法律法规政策教育，增强保护土地意识 对于土地保护意识较为薄弱的农民应加强相关法律知识、环境保护的宣传教育，促进国家的土地政策与制度的贯彻与落实，从而提高农民对土地的保护与利用的正确认识，可以从长远性、全局性、生态发展等角度进行考虑，摒弃狭隘的、自私的、个人的经济利益观念，减少基层土地管理执法的难度。
2.3 加强监督管理，扭转地方错误观念 对于部分地方政府只重视地区经济发展而忽略土地保护，存在违法用地的行为和意识，一方面应加强监督管理力度，从重处罚，避免来自地方保护和行政干扰等问题。另一方面应改变衡量地方政府业绩的标准，摆脱盲目追求经济目标的现象，加强文化、生态、可持续发展等软指标的考核力度、减少基层土地管理的阻力。同时还要加强对地方官员的思想教育，提高认识，从国家发展出发，树立全局意识。
2.4 加强管理人员学习培训，提高自身素质 应定期组织管理人员对国土资源管理、行政执法、办案流程等知识进行学习，了解工作职责，提高责任意识，摒弃畏惧心理，把握办案尺度，避免不文明执法行为，将基层管理队伍统一化、专业化，提高基层土地管理者的形象。稳定和配置管理人员，合理安排组织工作，使监督管理科学化、法律化。
参考文献
[1]曹秋平.湖南省农民违法占地建房及执法监管现状、问题及对策研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.
[2]郭俊毅.关于基层土地管理执法难问题与对策[J].华北国土资源，2011（4）：39-41，48.
[3]张笑寒；张瑛. 浅析土地执法难问题及对策[J].江苏农业科学，2012（3）：428-429.
[4]胡昊，石峰，鲁莹.土地利用方式转变需要基层土地管理制度创新[C].2010年中国土地学会学术年会论文集，2010（12）.
[5]何晨.当前基层土地违法案件的特点、成因及其对策[J].河南国土资源，2003（3）：35-36.
[6]林少波.浅谈土地执法监察难现象、原因及对策[J].广东土地科学，2006（3）：31-34. （责编：徐焕斗）