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摘要：部门预算是我国财政改革三大措施——部门预算、政府采购、国库集中支付的基础措施，也是财政改革三大步骤的第一步，基层事业单位如何搞好部门预算是各级财政部门、主管部门和基层单位值得研究的问题。文章就基层事业单位在编制和执行部门预算中存在的问题进行分析的基础上，提出了改进部门预算工作的建议。
关键词：部门预算；预算管理；预算编制；预算监督
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2011）12－0100－02
近年来，我国陆续开展了包括预算编制改革、国库管理制度改革和财政支出管理改革3个方面的财政管理制度改革。通过改革，旨在建立起预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。但是，就大部分事业单位而言，由于制度尚不完善，加上受旧的惯性思维与习惯做法的影响，预算编制中的盲目性、随意性、不彻底性依然存在。因此，加强和深化预算管理，做到科学编制预算、严格执行预算、全面监督预算执行过程、及时总结预算执行结果，是非常必要的。
1什么是部门预算
就事业单位而言，部门预算就是按照规范的程序和方法编制出来的、用来反映单位全部收入支出状况的规范性文件，包括收入预算和支出预算。收入包括财政预算拨款、上级补助收入、事业收入、经营收入及其他收入；支出包括基本支出、项目支出等用以上收入安排的各项支出。收入、支出整体平衡，不得编制赤字预算。部门预算是以各个基层部门、基层单位为单位编制，再由主管部门汇总形成，最后上报财政部门审批后执行的预算编制和执行过程，是当前我国财政部门对行政事业单位实行收支管理的重要手段。
2基层事业单位预算管理中存在的主要问题
2.1预算意识不强，对部门预算的重视不够
预算管理涉及事业单位日常工作的各个环节、各项活动，每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是，现在一些基层事业单位及领导并未高度重视预算工作，普遍认为预算只是财务部门的事，缺乏应有的参与意识，更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益。实际上，全面预算是保证工作得以实施的手段，直接关系到各种资源在单位内部的分配。在编制过程中，财务部门也主要是提供服务支持，真正的数据来源，从上到下，是战略目标的分解，从下到上，是单位每一个人的工作所需资源的汇总。从某种角度说，全面预算也是全员预算，如果每个人都关心预算，都支持预算，工作的开展就会有坚实的基础。
2.2预算编制时间短，方法简单
首先，预算编制时间短，准备不足。行政事业单位的预算管理是一个系统工程，而预算编制作为整个预算管理的起点，是其中最重要的一个环节。目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责，编制时间只有1～2个月，时间紧，工作量大，财务人员无法调动各部门的参与积极性，对编制预算缺乏必要的调查研究和论证，闭门造车，编制的预算质量不高。其次，预算编制方法简单，“零基预算”方法流于形式。尽管零基预算法编制预算已推行多年，但是从目前的实际情况来看，零基预算仍难以落到实处。很多事业单位还习惯于“上年基数＋本年调整”的老方法，凭既往经验和主观理解来进行编制，结果与实际情况相差甚远，导致执行过程中经常出现调整、追加预算的现象，影响预算执行必要的刚性。
2.3预算执行不力，随意现象严重
在预算执行过程中随意性强，预算观念差。执行中不管有无计划，随意支配资金，导致不同项目之间相互挤占、挪用，甚至出现不在预算的把预算范围内的项目资金挤占的非正常现象。由于考核意识不强、考核指标不明确等原因，事业单位的预算项目结束之后，普遍缺乏对预算执行情况的科学分析、控制、考核和评价，资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等问题得不到足够重视，对下一期预算的编制没有指导和参考作用。
2.4缺乏有效监管，控制体系不健全
现在部分事业单位对预算管理还缺乏行之有效的监督管理机制，没有一套完整、有效的组织体系支持全面预算的实施。一方面，部分事业单位内部没有专门的预算执行监督机构，对预算进行全过程、全方位的监管。虽然有些单位也设立了相应部门，但其对于整个预算过程的检查频率和深度不能与预算管理的要求相适应，使得监管效果大大下降。另一方面，事业单位预算的管理还缺乏有效的外部监督评价机制。对预算资金的使用效益不进行跟踪审计，即使进行了跟踪调查，也是分析肤浅，总结简单，资金使用效益考核不深入，放松了对资金使用的合法合理性的监督。
2.5预算核报存在信任危机
由于财政部门和各事业单位职能、分工不同，信息不对称，致使彼此观点意见难以达成一致，各预算单位害怕按实上报预算，财政部门会削减一部分经费，往往编制预算时注入一定水分；另一方面财政部门对其道德风险和逆向选择是了解的，凭经验对核报的预算进行削减，如果按实核报资金需求，反而得不到足够资金，这样使得双方始终处于“讨价还价”状态，彼此失去应有的信任度。
3完善事业单位部门预算编制的途径
3.1加强认识，转变观念
部门预算是国家经济发展的需要，是我国财政三大改革措施之一，也是三大措施的首要措施、基础措施，是实行政府采购和国库集中支付的基础。基层单位预算是国家各级财政预算的最基础工作，是国家财政预算的重要组成部分，是关系国家财政决策的大事。只有每一个基层单位的预算数据准确了，各级财政部门汇总的预算数据才能真正准确。首先，基层单位领导要充分认识到预算工作的重要性，以身作则，做好带头作用，给予预算管理足够的支持。其次，把财务部门的全面预算变成全员的全面预算。预算管理不仅仅是财务部门的工作，需要事业单位全体员工的共同参与，可以通过建立适当的激励机制，树立强化预算管理的理念，将预算的执行情况与员工的绩效相挂钩，最大限度地调动起全员参与预算管理的积极性，实现及时沟通、有效激励和严格控制的目的，使预算管理进入一个良性循环。再次，利用局域网建财务信息查询系统，对各部门的预算计划及执行情况实行实时监控，严格控制资金流向，使各部门负责人及时了解预算项目经费使用情况，合理做出相应决策，总结经验或分析偏差及原因，提出改进措施，并将相关信息反馈给财务部门，为下一年合理编制预算提供可靠依据。
3.2充分运用权责发生制和零基预算原则，完善预算管理的量化工作
（1）人员经费的确定。及时掌握单位人员编制情况并上报预算管理部门，除人事局核定的事业编制人员外，还有聘用人员，都必须及时上报，建立完善工资数据库，遵循实事求是的原则，按实有人数、国家确定的工资标准编报。
（2）公用经费的确定。首先，必须摸清家底，提供依据，加强固定资产管理，建固定资产台账，设各部门的固定资产管理员，专人负责并与绩效挂钩，进行动态管理，资产增加、减少严格按规定程序处置。其次，必须对单位水、电、电话费、差旅费等办公活动进行量化，并随办公条件的改善而相应增加；对一些设备配备标准没有规定的，通过不同部门了解实际情况，掌握完整、准确的统计数字，提升预算编制的真实科学性，也使上级预算管理部门得到切合实际的定额基础数据，针对各项支出特点制定不同的编制方法，避免支出计划的追加频繁，增强预算的可行性，完善预算定额体系。
（3）专项经费的确定。专项支出的确定必须经常性地科学分析预算执行情况，钻研项目的认证方法与程序，明确项目支出内容和规模，同时还要分清轻重缓急，制定计划，为下一年预算编制打好基础。对项目支出建立绩效评价体系，从事前审批到事后追综问效，实现资金效益和管理效益的最大化。
3.3加强预算监督，完善预算管理
没有监督，预算将无法正常执行，再好的预算管理模式也难以达到预期的效果。首先，为了保证预算管理工作的顺利进行，应该在事业单位内部设立专门的预算管理机构，作为提高预算管理水平、强化预算的监督考核的组织保障，负责预算的编制、执行、协调、审核等。尤其是应该加强预算编制审计的工作力度，在开展审计工作时应该对单位预算编制的依据和标准做详细的考证，对经费定额的合理性做详细的分析，同时特别应该关注预算的编制是否是在相关政策的范围之内量入为出的制定，并在此基础上对其真实性和详细程度做一个科学评价。其次，实行外部复审制度。事业单位应该引进外部审计监督制度，定期对预算工作进行抽样复查，以检查预算管理机构的工作质量，检查预算管理的合规性，并借此监督预算管理机构的工作。再次，引入社会监督机制。通过将事业单位的预算管理作为其重要事项进行公示，接受公众和媒体的监督，实现全方位、全过程的监督，保证预算管理的公开公正；同时，做好意见反馈机制建设，对公众媒体反映的问题，虚心接受，认真复查，及时反馈处理意见。
3.4加强管理与被管理方的沟通协调，以诚信为基石做好工作
在预算编制过程中，要求各事业单位坚持实事求是的态度，彼此间以诚信为本。编报预算时不少报、不漏报、不虚报，财政部门在尊重客观事实基础上做好应有的服务工作，不削减应有的部门合理预算，大家共同遵守职业道德，恪守诚信。
4结束语
预算管理是事业单位管理的重要组成部分，是一项系统工程，对事业单位的运作有着重要的影响。全面而科学的预算管理既可以使有限的资源通过整合优化提高使用效率，也可以促进单位内部各项管理制度的健全和落实以及管理水平的不断提高，还有助于促进廉政建设。因此，加强事业单位的预算管理具有非常重要的意义。
参考文献
1 杜惠兰.浅谈事业单位预算管理中存在的问题及对策［J］.中国总会计师，2008（09）
2 卢煜、陶裕群.浅议行政事业单位预算管理［J］.中国商界，2008（11）
3高玉凤.关于行政事业单位财务管理情况的调查与思考［J］．现代商业，2008（29）
4 时玉莲.关于全面预算管理的一些思考（上）［J］.经济问题探索，2007（2）
5 时玉莲.关于全面预算管理的一些思考（下）［J］.经济问题探索，2007（3）
Discussion on the Budget Management of Institutions
Qi Min
Abstract: The department budget is the basic measure of three financial reform measures in China－the department budget, government procurement and treasury centralized payment, and the first step of three steps for financial reform. How the grassroots institutions do departmental budget well is a problem worth studying for all levels of financial departments, authorities and grassroots units. The article, based on the problems existing in preparation and implementation departmental budgets for grassroots institutions, proposes recommendations to improve the department budget work.
Key words: departmental budget; budget management; budget preparation; budget monitoring
关键词：部门预算；预算管理；预算编制；预算监督
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2011）12－0100－02
近年来，我国陆续开展了包括预算编制改革、国库管理制度改革和财政支出管理改革3个方面的财政管理制度改革。通过改革，旨在建立起预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。但是，就大部分事业单位而言，由于制度尚不完善，加上受旧的惯性思维与习惯做法的影响，预算编制中的盲目性、随意性、不彻底性依然存在。因此，加强和深化预算管理，做到科学编制预算、严格执行预算、全面监督预算执行过程、及时总结预算执行结果，是非常必要的。
1什么是部门预算
就事业单位而言，部门预算就是按照规范的程序和方法编制出来的、用来反映单位全部收入支出状况的规范性文件，包括收入预算和支出预算。收入包括财政预算拨款、上级补助收入、事业收入、经营收入及其他收入；支出包括基本支出、项目支出等用以上收入安排的各项支出。收入、支出整体平衡，不得编制赤字预算。部门预算是以各个基层部门、基层单位为单位编制，再由主管部门汇总形成，最后上报财政部门审批后执行的预算编制和执行过程，是当前我国财政部门对行政事业单位实行收支管理的重要手段。
2基层事业单位预算管理中存在的主要问题
2.1预算意识不强，对部门预算的重视不够
预算管理涉及事业单位日常工作的各个环节、各项活动，每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是，现在一些基层事业单位及领导并未高度重视预算工作，普遍认为预算只是财务部门的事，缺乏应有的参与意识，更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益。实际上，全面预算是保证工作得以实施的手段，直接关系到各种资源在单位内部的分配。在编制过程中，财务部门也主要是提供服务支持，真正的数据来源，从上到下，是战略目标的分解，从下到上，是单位每一个人的工作所需资源的汇总。从某种角度说，全面预算也是全员预算，如果每个人都关心预算，都支持预算，工作的开展就会有坚实的基础。
2.2预算编制时间短，方法简单
首先，预算编制时间短，准备不足。行政事业单位的预算管理是一个系统工程，而预算编制作为整个预算管理的起点，是其中最重要的一个环节。目前行政事业单位预算编制基本上是由财务部门负责，编制时间只有1～2个月，时间紧，工作量大，财务人员无法调动各部门的参与积极性，对编制预算缺乏必要的调查研究和论证，闭门造车，编制的预算质量不高。其次，预算编制方法简单，“零基预算”方法流于形式。尽管零基预算法编制预算已推行多年，但是从目前的实际情况来看，零基预算仍难以落到实处。很多事业单位还习惯于“上年基数＋本年调整”的老方法，凭既往经验和主观理解来进行编制，结果与实际情况相差甚远，导致执行过程中经常出现调整、追加预算的现象，影响预算执行必要的刚性。
2.3预算执行不力，随意现象严重
在预算执行过程中随意性强，预算观念差。执行中不管有无计划，随意支配资金，导致不同项目之间相互挤占、挪用，甚至出现不在预算的把预算范围内的项目资金挤占的非正常现象。由于考核意识不强、考核指标不明确等原因，事业单位的预算项目结束之后，普遍缺乏对预算执行情况的科学分析、控制、考核和评价，资金投向是否正确、资金使用效益如何、有无超预算支出等问题得不到足够重视，对下一期预算的编制没有指导和参考作用。
2.4缺乏有效监管，控制体系不健全
现在部分事业单位对预算管理还缺乏行之有效的监督管理机制，没有一套完整、有效的组织体系支持全面预算的实施。一方面，部分事业单位内部没有专门的预算执行监督机构，对预算进行全过程、全方位的监管。虽然有些单位也设立了相应部门，但其对于整个预算过程的检查频率和深度不能与预算管理的要求相适应，使得监管效果大大下降。另一方面，事业单位预算的管理还缺乏有效的外部监督评价机制。对预算资金的使用效益不进行跟踪审计，即使进行了跟踪调查，也是分析肤浅，总结简单，资金使用效益考核不深入，放松了对资金使用的合法合理性的监督。
2.5预算核报存在信任危机
由于财政部门和各事业单位职能、分工不同，信息不对称，致使彼此观点意见难以达成一致，各预算单位害怕按实上报预算，财政部门会削减一部分经费，往往编制预算时注入一定水分；另一方面财政部门对其道德风险和逆向选择是了解的，凭经验对核报的预算进行削减，如果按实核报资金需求，反而得不到足够资金，这样使得双方始终处于“讨价还价”状态，彼此失去应有的信任度。
3完善事业单位部门预算编制的途径
3.1加强认识，转变观念
部门预算是国家经济发展的需要，是我国财政三大改革措施之一，也是三大措施的首要措施、基础措施，是实行政府采购和国库集中支付的基础。基层单位预算是国家各级财政预算的最基础工作，是国家财政预算的重要组成部分，是关系国家财政决策的大事。只有每一个基层单位的预算数据准确了，各级财政部门汇总的预算数据才能真正准确。首先，基层单位领导要充分认识到预算工作的重要性，以身作则，做好带头作用，给予预算管理足够的支持。其次，把财务部门的全面预算变成全员的全面预算。预算管理不仅仅是财务部门的工作，需要事业单位全体员工的共同参与，可以通过建立适当的激励机制，树立强化预算管理的理念，将预算的执行情况与员工的绩效相挂钩，最大限度地调动起全员参与预算管理的积极性，实现及时沟通、有效激励和严格控制的目的，使预算管理进入一个良性循环。再次，利用局域网建财务信息查询系统，对各部门的预算计划及执行情况实行实时监控，严格控制资金流向，使各部门负责人及时了解预算项目经费使用情况，合理做出相应决策，总结经验或分析偏差及原因，提出改进措施，并将相关信息反馈给财务部门，为下一年合理编制预算提供可靠依据。
3.2充分运用权责发生制和零基预算原则，完善预算管理的量化工作
（1）人员经费的确定。及时掌握单位人员编制情况并上报预算管理部门，除人事局核定的事业编制人员外，还有聘用人员，都必须及时上报，建立完善工资数据库，遵循实事求是的原则，按实有人数、国家确定的工资标准编报。
（2）公用经费的确定。首先，必须摸清家底，提供依据，加强固定资产管理，建固定资产台账，设各部门的固定资产管理员，专人负责并与绩效挂钩，进行动态管理，资产增加、减少严格按规定程序处置。其次，必须对单位水、电、电话费、差旅费等办公活动进行量化，并随办公条件的改善而相应增加；对一些设备配备标准没有规定的，通过不同部门了解实际情况，掌握完整、准确的统计数字，提升预算编制的真实科学性，也使上级预算管理部门得到切合实际的定额基础数据，针对各项支出特点制定不同的编制方法，避免支出计划的追加频繁，增强预算的可行性，完善预算定额体系。
（3）专项经费的确定。专项支出的确定必须经常性地科学分析预算执行情况，钻研项目的认证方法与程序，明确项目支出内容和规模，同时还要分清轻重缓急，制定计划，为下一年预算编制打好基础。对项目支出建立绩效评价体系，从事前审批到事后追综问效，实现资金效益和管理效益的最大化。
3.3加强预算监督，完善预算管理
没有监督，预算将无法正常执行，再好的预算管理模式也难以达到预期的效果。首先，为了保证预算管理工作的顺利进行，应该在事业单位内部设立专门的预算管理机构，作为提高预算管理水平、强化预算的监督考核的组织保障，负责预算的编制、执行、协调、审核等。尤其是应该加强预算编制审计的工作力度，在开展审计工作时应该对单位预算编制的依据和标准做详细的考证，对经费定额的合理性做详细的分析，同时特别应该关注预算的编制是否是在相关政策的范围之内量入为出的制定，并在此基础上对其真实性和详细程度做一个科学评价。其次，实行外部复审制度。事业单位应该引进外部审计监督制度，定期对预算工作进行抽样复查，以检查预算管理机构的工作质量，检查预算管理的合规性，并借此监督预算管理机构的工作。再次，引入社会监督机制。通过将事业单位的预算管理作为其重要事项进行公示，接受公众和媒体的监督，实现全方位、全过程的监督，保证预算管理的公开公正；同时，做好意见反馈机制建设，对公众媒体反映的问题，虚心接受，认真复查，及时反馈处理意见。
3.4加强管理与被管理方的沟通协调，以诚信为基石做好工作
在预算编制过程中，要求各事业单位坚持实事求是的态度，彼此间以诚信为本。编报预算时不少报、不漏报、不虚报，财政部门在尊重客观事实基础上做好应有的服务工作，不削减应有的部门合理预算，大家共同遵守职业道德，恪守诚信。
4结束语
预算管理是事业单位管理的重要组成部分，是一项系统工程，对事业单位的运作有着重要的影响。全面而科学的预算管理既可以使有限的资源通过整合优化提高使用效率，也可以促进单位内部各项管理制度的健全和落实以及管理水平的不断提高，还有助于促进廉政建设。因此，加强事业单位的预算管理具有非常重要的意义。
参考文献
1 杜惠兰.浅谈事业单位预算管理中存在的问题及对策［J］.中国总会计师，2008（09）
2 卢煜、陶裕群.浅议行政事业单位预算管理［J］.中国商界，2008（11）
3高玉凤.关于行政事业单位财务管理情况的调查与思考［J］．现代商业，2008（29）
4 时玉莲.关于全面预算管理的一些思考（上）［J］.经济问题探索，2007（2）
5 时玉莲.关于全面预算管理的一些思考（下）［J］.经济问题探索，2007（3）
Discussion on the Budget Management of Institutions
Qi Min
Abstract: The department budget is the basic measure of three financial reform measures in China－the department budget, government procurement and treasury centralized payment, and the first step of three steps for financial reform. How the grassroots institutions do departmental budget well is a problem worth studying for all levels of financial departments, authorities and grassroots units. The article, based on the problems existing in preparation and implementation departmental budgets for grassroots institutions, proposes recommendations to improve the department budget work.
Key words: departmental budget; budget management; budget preparation; budget monitoring