论文部分内容阅读
摘要：我国现行地方审计体制毕竟构建于改革开放之初，带着明显的计划经济时代的烙印，随着国家政治，经济形势的变化，这一体制不可避免地暴露出缺陷和不足。
关键词：地方审计；审计体制；独立性
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)04-0152-01
国家审计体制是审计制度的组织形式，是国家审计机关的设置、法律地位、隶属关系、职责权限等方面的体系结构和制度的总称。我国地方审计是国家审计机关的中层和基层组织，在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。我国国家审计体制确定至今已有二十几年了，我国政治体制和经济体制改革不断深化，通过现行审计体制利弊得失的全面剖析，我们深知改革的必要性和重要性，因此，要确定地方审计体制的改革目标：首先是审计独立性，通过改革使国家审计的独立性在法律地位，隶属关系，人员任免，职责权限和经费来源等方面得以更加明确和充分的体现；其次是加强地方政府的宏观调控。我国审计体制改革设计要面对这一现实，改革要有利地方政府建设，有利于促进政府的宏观，有利于人大对经济工作的监督，使审计工作置身于经济建设主场，同时能够体现出国家审计高层次经济监督的本色。
一、我国地方审计体制的特征
1.地方审计体制参照中央审计体制，并以中央审计体制的“模块”进行设置，统一规格，统一建制和统一管理模式。
2.地方审计机关面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示。
3.地方各级政府制定了地方性审计法规和条例，对本行政区审计机关的职责权限，这些规定突出了本地社会政治，经济和文化发展的特点，有些规定涉及到地方审计体制的某些环节。
二、现行地方审计体制的重要性
1.现行审计体制有利于审计工作围绕地方政府工作中心。审计工作与地方政府各项经济工作结合紧密，成为政府经济工作的重要部分，审计职能服务于改革开放大局，重点部门和重点资金的监督，把审计执法与地方经济运行监督有机地结合起来，促进政府工作目标和宏观，中观调控措施的贯彻落实。
2.审计机关是行政执法的重要部门，双重领导下的审计机关能够直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违法违纪行为，增强了审计的权威性。有利于保证审计工作的统一性，促进审计系统加强业务协作和统筹管理，也有利于增强地方审计机关的自主性和灵活性，使之能够主动根据地方经济建设和政府经济调控的需要。
3.现行审计体制符合中国社会对审计的认知水平，使社会各界能够广泛而迅速接受和认同审计，积极配合和协助审计工作，有利于创造与审计发展相适应的社会环境。
三、现行审计体制的缺陷和不足
1.现行审计体制将审计机关隶属于政府，审计结果报告提交给本级政府，审计结果报告经过政府“过滤”后产生的审计工作报告，因此审计结果经常受到政府权力意志的左右，因此，在向人大作审计工作报告时，也不得不尽力避开一些可能引起质询或对政府行为有异议的问题，这一问题导致的直接后果是审计监督职责履行不到位，很难保证审计结果的完整性和客观性，社会对审计的理解和认同程度也随之下降。
2.经费独立是确保审计监督独立的重要前提之一，在实际操作中，地方审计机关其所需经费都由同级财政部门审批，这在客观上削弱了审计机关对財政部门的监督力度，严重违背审计的独立性原则。同时，地方审计机关，特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，由于缺乏必要的审计干部保护机制对审计监督力度较大的审计机关负责人也时有被调离，甚至降职，免职的情况。
四、地方审计体制改革的方案比较和选择
1.完善地方审计机关的领导关系。将各级审计机关从政府系列中分离出来，独立设置，审计经费单独列入国家预算；地方审计机关在各级人大常委会下设置，又接受上一级审计机关领导。该体制能彻底解决国家审计机关的独立性问题，有利于国家审计机关与行政机构的完全剥离，实现经济上和人员上保证其独立地位。
2.对审计行政领导进行结构性调整。审计体制改革的重点是完善行政型审计体制，特别要理顺双重领导体制的纵向和横向关系。在中央审计机关与地方审计机关的关系上，改变双重领导体制，实行垂直领导，即各级审计机关确立由国家审计署集中领导，统一管理，省级审计机关负责人由审计长提出候选人，同级人大任命或罢免；审计厅对地，市，县级审计机关垂直领导，在机构设置，人员编制，经费来源，领导干部职务的任免等方面，一律按照下管一级的原则，实行分层单向领导，避免地方政府的行政干预和可能出现的财政牵制。对地方政府的审计，也可由国家审计署设立派出机构实施监督。
3.完善行政型审计体制。审计事业发展是硬道理，地方审计体制改革的方案选择，应取向于最有利于审计事业健康和稳定的成长，能给审计事业注入新的活力，而无需过分强调新体制理论上的优越性和目标的理想性。我们着手地方审计体制改革改革更应稳扎稳打，强调成功率，并积小胜为大胜，这对以后改革不仅有借鉴和参考作用，同时还有正面心理影响。地方审计体制改革具有不同于中央审计机关改革的特殊性，它要求依照国家级审计机关改革来进行，国家审计体制在审计制度中具有突出地位，具有统一性和协调性的特性。最高审计机关对地方审计体制改革无疑有示范和引导作用，在各国地方审计体制的建设过程中都不同程度地参照了最高审计机关的体制；在我国，中央审计机关的体制变动对地方审计机关，特别是对省级审计机关的体制确定具有直接的影响。
首先，地方审计体制改革应持稳健原则，采取渐进改良的策略，适应改革开放和经济建设，有利于审计事业发展的方面，改造其不合理的，不适应形势发展的若干环节和部位。具体对策为；在现行地方审计体制下，调整审计署与地方审计机关的关系，改变直接的项目管理方式为间接的通过制度政策与规范，确定一定时期的工作重点，检查地方审计工作质量，通报审计情况，传递审计信息，组织重大项目审计协作，为地方提供政策和业务咨询等方式来进行管理。进一步划分审计署与地方审计机关之间的职责，以便各司其职，各负其责。对中央审计机关与地方审计机关存在的共同审计领域，加强两级审计机关的沟通与协调，避免重复审计和效率损失。
其次，调整地方审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作，以防可能出现的行政干扰，“过滤”审计结果的现象发生，以增强对政府的监督。对地方审计机关的负责人的任免宜采取相对严格、规范和固定的程序，如对政府拟解职的审计机关负责人应向人大陈述理由，说明是否有审计背景，并接受质疑，被解职人可以陈述等等，以避免因审计触怒行政长官而被免职的现象发生。将审计机关内部机构的设置权交给地方审计机关，由其根据业务需要选择确定机构的框架，而不必对应于上级审计机关；在审计业务较多的地方，审计机关的设置可以审计办事处，审计分局等形式向县以下政府延伸。
最后，将审计结果的通报权，公布权明确由地方审计机关掌握，即在不泄露审计机密和被审计单位商业秘密的限定下，由地方审计机关决定是否以及用何种方式通报或公布审计结果，而不需要行政审批。对地方审计机关的垂直管理模式可以在部分地区进行试点，先从基层市、县两级试点，积累经验，如获成功再向省市两级推广试点范围和层次。采取渐进改良的方式对现行审计体制改革，符合现行审计体制的基本情况，可以最大限度地利用现有审计基础，以巩固和扩大审计事业发展所取得的成果，保持审计迅速发展的势头，避免不必要的震荡，将改革风险降到最低限度，是一条比较理想的改革路径。
关键词：地方审计；审计体制；独立性
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)04-0152-01
国家审计体制是审计制度的组织形式，是国家审计机关的设置、法律地位、隶属关系、职责权限等方面的体系结构和制度的总称。我国地方审计是国家审计机关的中层和基层组织，在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。我国国家审计体制确定至今已有二十几年了，我国政治体制和经济体制改革不断深化，通过现行审计体制利弊得失的全面剖析，我们深知改革的必要性和重要性，因此，要确定地方审计体制的改革目标：首先是审计独立性，通过改革使国家审计的独立性在法律地位，隶属关系，人员任免，职责权限和经费来源等方面得以更加明确和充分的体现；其次是加强地方政府的宏观调控。我国审计体制改革设计要面对这一现实，改革要有利地方政府建设，有利于促进政府的宏观，有利于人大对经济工作的监督，使审计工作置身于经济建设主场，同时能够体现出国家审计高层次经济监督的本色。
一、我国地方审计体制的特征
1.地方审计体制参照中央审计体制，并以中央审计体制的“模块”进行设置，统一规格，统一建制和统一管理模式。
2.地方审计机关面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示。
3.地方各级政府制定了地方性审计法规和条例，对本行政区审计机关的职责权限，这些规定突出了本地社会政治，经济和文化发展的特点，有些规定涉及到地方审计体制的某些环节。
二、现行地方审计体制的重要性
1.现行审计体制有利于审计工作围绕地方政府工作中心。审计工作与地方政府各项经济工作结合紧密，成为政府经济工作的重要部分，审计职能服务于改革开放大局，重点部门和重点资金的监督，把审计执法与地方经济运行监督有机地结合起来，促进政府工作目标和宏观，中观调控措施的贯彻落实。
2.审计机关是行政执法的重要部门，双重领导下的审计机关能够直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违法违纪行为，增强了审计的权威性。有利于保证审计工作的统一性，促进审计系统加强业务协作和统筹管理，也有利于增强地方审计机关的自主性和灵活性，使之能够主动根据地方经济建设和政府经济调控的需要。
3.现行审计体制符合中国社会对审计的认知水平，使社会各界能够广泛而迅速接受和认同审计，积极配合和协助审计工作，有利于创造与审计发展相适应的社会环境。
三、现行审计体制的缺陷和不足
1.现行审计体制将审计机关隶属于政府，审计结果报告提交给本级政府，审计结果报告经过政府“过滤”后产生的审计工作报告，因此审计结果经常受到政府权力意志的左右，因此，在向人大作审计工作报告时，也不得不尽力避开一些可能引起质询或对政府行为有异议的问题，这一问题导致的直接后果是审计监督职责履行不到位，很难保证审计结果的完整性和客观性，社会对审计的理解和认同程度也随之下降。
2.经费独立是确保审计监督独立的重要前提之一，在实际操作中，地方审计机关其所需经费都由同级财政部门审批，这在客观上削弱了审计机关对財政部门的监督力度，严重违背审计的独立性原则。同时，地方审计机关，特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，由于缺乏必要的审计干部保护机制对审计监督力度较大的审计机关负责人也时有被调离，甚至降职，免职的情况。
四、地方审计体制改革的方案比较和选择
1.完善地方审计机关的领导关系。将各级审计机关从政府系列中分离出来，独立设置，审计经费单独列入国家预算；地方审计机关在各级人大常委会下设置，又接受上一级审计机关领导。该体制能彻底解决国家审计机关的独立性问题，有利于国家审计机关与行政机构的完全剥离，实现经济上和人员上保证其独立地位。
2.对审计行政领导进行结构性调整。审计体制改革的重点是完善行政型审计体制，特别要理顺双重领导体制的纵向和横向关系。在中央审计机关与地方审计机关的关系上，改变双重领导体制，实行垂直领导，即各级审计机关确立由国家审计署集中领导，统一管理，省级审计机关负责人由审计长提出候选人，同级人大任命或罢免；审计厅对地，市，县级审计机关垂直领导，在机构设置，人员编制，经费来源，领导干部职务的任免等方面，一律按照下管一级的原则，实行分层单向领导，避免地方政府的行政干预和可能出现的财政牵制。对地方政府的审计，也可由国家审计署设立派出机构实施监督。
3.完善行政型审计体制。审计事业发展是硬道理，地方审计体制改革的方案选择，应取向于最有利于审计事业健康和稳定的成长，能给审计事业注入新的活力，而无需过分强调新体制理论上的优越性和目标的理想性。我们着手地方审计体制改革改革更应稳扎稳打，强调成功率，并积小胜为大胜，这对以后改革不仅有借鉴和参考作用，同时还有正面心理影响。地方审计体制改革具有不同于中央审计机关改革的特殊性，它要求依照国家级审计机关改革来进行，国家审计体制在审计制度中具有突出地位，具有统一性和协调性的特性。最高审计机关对地方审计体制改革无疑有示范和引导作用，在各国地方审计体制的建设过程中都不同程度地参照了最高审计机关的体制；在我国，中央审计机关的体制变动对地方审计机关，特别是对省级审计机关的体制确定具有直接的影响。
首先，地方审计体制改革应持稳健原则，采取渐进改良的策略，适应改革开放和经济建设，有利于审计事业发展的方面，改造其不合理的，不适应形势发展的若干环节和部位。具体对策为；在现行地方审计体制下，调整审计署与地方审计机关的关系，改变直接的项目管理方式为间接的通过制度政策与规范，确定一定时期的工作重点，检查地方审计工作质量，通报审计情况，传递审计信息，组织重大项目审计协作，为地方提供政策和业务咨询等方式来进行管理。进一步划分审计署与地方审计机关之间的职责，以便各司其职，各负其责。对中央审计机关与地方审计机关存在的共同审计领域，加强两级审计机关的沟通与协调，避免重复审计和效率损失。
其次，调整地方审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作，以防可能出现的行政干扰，“过滤”审计结果的现象发生，以增强对政府的监督。对地方审计机关的负责人的任免宜采取相对严格、规范和固定的程序，如对政府拟解职的审计机关负责人应向人大陈述理由，说明是否有审计背景，并接受质疑，被解职人可以陈述等等，以避免因审计触怒行政长官而被免职的现象发生。将审计机关内部机构的设置权交给地方审计机关，由其根据业务需要选择确定机构的框架，而不必对应于上级审计机关；在审计业务较多的地方，审计机关的设置可以审计办事处，审计分局等形式向县以下政府延伸。
最后，将审计结果的通报权，公布权明确由地方审计机关掌握，即在不泄露审计机密和被审计单位商业秘密的限定下，由地方审计机关决定是否以及用何种方式通报或公布审计结果，而不需要行政审批。对地方审计机关的垂直管理模式可以在部分地区进行试点，先从基层市、县两级试点，积累经验，如获成功再向省市两级推广试点范围和层次。采取渐进改良的方式对现行审计体制改革，符合现行审计体制的基本情况，可以最大限度地利用现有审计基础，以巩固和扩大审计事业发展所取得的成果，保持审计迅速发展的势头，避免不必要的震荡，将改革风险降到最低限度，是一条比较理想的改革路径。