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在缺乏顶层设计的情况下，宿迁自下而上寻求改革，还有诸多障碍尚待突破。
“卖陕西肉夹馍为啥还要政府培训发证？”6月15日，江苏省宿迁市副市长沈海斌在第五届中国行政改革论坛无意间抛出的一个问题，引起了舆论的轩然大波。
尽管后经陕西省人社厅证实，“肉夹馍证”并非行业准入资质，但在宿迁的改革者眼中，透过“肉夹馍证”这一窗口，他们看到两资问题（资格资质）已成为行政审批制度的一个变种。
2014年1月，历经近半年时间的酝酿，宿迁市正式启动了“两资”去行政化改革，沈海斌即为改革小组组长。然而，在缺乏顶层设计的情况下，宿迁自下而上寻求改革，还有诸多障碍尚待突破。
裹足试验
作为“两资”去行政化的具体操刀者，宿迁市人力资源和社会保障局局长张莉在改革之初承受了巨大压力。
2013年，作为行政体制改革“三步走”设想的第一步，宿迁市行政审批制度改革基本完成。其成果是：宿迁市级仅保留57项审批事项，压减136项，其中下放8项、暂停行使95项、调整管理方式33项，精简率超过70%。
进入到改革的第二步骤，即“两资”去行政化改革，宿迁却选择了秘而不宣。宿迁一位官员向《民生周刊》记者透露，由于并无可参照的先例，同时也存在试错的可能，因此宿迁市市长王天琦要求全市裹足前行，只做不说。“当时许多市都来寻问我们的改革情况，但我们所有内容都是保密的”。
直到今年4月，江苏省省委书记罗志军到宿迁调研，才使得这一秘密实验得以公之于众。据一位不愿透露姓名的知情人士透露，当时市里在汇报工作时十分忐忑，但罗志军看到汇报后认为，这一改革符合中央方向，立刻安排了媒体采访。“我们当时很紧张，本想在下半年或年底时改革成熟了再推出，现在不但要做，还要做好。”
“宿迁在今年1月份时正式启动了这项改革，但其实早在去年6月份就开始酝酿了。”张莉说，“为什么有这样一个酝酿过程？主要是因为当我们把行政审批制度改革完成后，突然发现这并不是简政放权的全部。”
张莉举了一个例子，如要开办一家园林绿化公司，办会计证要到财政部门，办电工证要到安监局，考园艺工要到人社局，企业要跑很多部门。除具备这些证件外，持证人员还要达到一定比例和数量，企业才能将行业准入证办下来。
她认为，很多资质资格审批、许可事项，从某种意义来讲，可称为一种隐性的行政审批。“资格资质认定不是行政行为，甚至连准行政行为都不是，但目前大量行政许可被政府部门垄断着，形成了老百姓的创业门槛。当然，制度设计的初衷和本意是想要提高从事这一行业人员的职业能力，但问题是，当职业种类出来后，谁来认定、许可这个职业？要不要政府包打天下？”
改革之初，宿迁行政体制改革的第二步曾被称为“两资脱政化改革”，后经由罗志军建议，改为“去行政化改革”。张莉在解读这一个字的差别时认为，启动这项改革，并不意味着政府完全脱离，而是要减少减弱，所以“去”更准确一些，可能是去程度，也可能是去内容、去流程。
今年1月8日，宿迁市“两资”去行政化推进会要求全市43个行政部门将各自的“两资清单”上报给张莉所在的市人社局，意在摸清底数。虽然会上没有任何部门提出异议，但上报工作却曾一度搁浅。
上述知情人士透露，资格资质考试、鉴定、发证，养活了一部分人，改革其实就是在革各部门“利”的命，“后来王市长安排市纪委来推进这件事情。一般来讲，市纪委不参与业务工作，后来一些部门被纪委查到了问题，通报出来，对其他部门有所震慑，所有项目才陆续报了上来。”
张莉也坦言，很多部门都将资格资质作为创收渠道，“宿迁财政在江苏来讲是比较拮据的，经费基本上是保开门、保吃饭，很大一块经费是靠这一块来弥补的。后来我们也做过统计，资格资质考试认定去年给全市各部门带来的收入大致有2230万元。”
“我自身也要去利化，去政府的私利。现在虽然所有事情都交给了人社局，但我们的流程设计是，我把全部义务承担下来，如报名、审查、考试等，但‘利’我并没有享有。报名收费后，费用在考试平台上受理开票，然后再返还给各部门，各部门也因此支持改革。”张莉说。正因如此，宿迁市人社局在此次改革中被形容为背上了一个“炸药包”。
三步放权
根据梳理结果，宿迁市目前共有596项培训、考试、鉴定、发证事项，涉及43个部门，包括市教育局、市经信委、市旅游局、市质监局、市住建局、市人社局等，其中人社局承担了387项，位居各局数量之首。
摸清底数后，宿迁“两资”去行政化改革接下来便进入实操阶段。按照制度设想，这一改革将分三步完成：先放开培训，再放开考试鉴定，最后放开发证。
截至目前，所有培训项目均已下放到社会组织。随着宿迁市考试鉴定中心投入使用，上述所有培训、考试、鉴定、发证事项目前已全部集中到这一平台。
如何选定承接项目的考试培训机构，曾是张莉在改革之初的困惑之一。“全市应该成立的行业组织是78个，但目前仅有25个；即便是已经成立的行业组织，未必就具备承接项目的能力。换位思考，既然证是全国的证，我可以面向全国招标，让全国范围内的社会组织承担。”
今年5月，江苏省人社厅副厅长刘小群在考察宿迁“两资”去行政化改革时坦言，宿迁的“两资”改革他在十年前就有所考虑，“当时我们也出台文件，赴上海基地学习过，与ATA公司也进行过合作洽谈，但由于种种原因没有把这项工作进行下去，所以我对宿迁正在进行的资格资质去行政化改革很是羡慕。”
刘小群所谈及的ATA公司，全名为全美测评软件系统有限公司，其业务以考试为主，且可实现从报名、考试到阅卷的全程无纸化，考生当场就可获知自己的分数。今年4月，ATA公司受邀入驻宿迁市考试鉴定中心，并承接了宿迁市300余项资格资质考试。
然而，与ATA的合作并非一帆风顺。据宿迁市职业鉴定中心主任郑运东介绍，2013年，宿迁共组织了2700万人次的考试服务工作，由于工作量大，宿迁市政府希望寻找一个考试服务机构来帮助他们。 今年2月，郑运东、张莉在沈海斌的带领下前往北京，与ATA公司进行了沟通联系，然而按照张莉的话说，“ATA起初并没有把宿迁放在眼里”，双方仅正式的专门沟通就进行了七八次。直到今年3月ATA公司代表到宿迁考察，看到了当地的改革力度，才决定正式入驻考试鉴定中心。
继ATA公司后，4月30日，江苏方圆认证也进入到了考试鉴定中心。据公司客户经理朱剑介绍，方圆可开展首席质量官等20多种资格资质培训、考试，并发放公司证书，“尽管方圆是一家企业，但我们也看到了宿迁这次改革的公益性，同时通过平台的聚集能力，相信也会有更多的企业找到我们。”
截至目前，方圆首期班150人已经开班考试。张莉认为，与方圆的合作，意味着宿迁“两资”去行政化改革已经进入到第二个实操阶段。而就方圆下发的培训证而言，“尽管并不是国家性质的资质认证，但它同雅思、新东方的证书一样，具有全球影响力，这代表改革的第三步已经破题。”
考试“旗舰店”？
在宿迁考试鉴定中心办事大厅一楼的教室可以看到，几个教室坐满了前来参与培训的人员，其中大多数来自宿迁的机关事业单位。
作为一名医院消毒工，今年46岁的盛敏莉已是第二次来到考试鉴定中心。去年进行初级职称考试时，由于年纪偏大，她和另一位同事差几分没能通过。今年，她所在的培训班共有40余人，培训老师则来自淮海技师学院（宿迁市人社局下属公办事业单位）。
对比以前的“考级”经历，盛敏莉说：“以前也有职称考试，但单位通常不及时通知。以前培训到淮海学校报名，但考试却在其他地方，现在都在中心，感觉方便不少。”为了拿到初级职称，盛敏莉要参加理论和实际操作两个考试。而拿到职称后，她的月工资将上涨300元。
对于宿迁市政府而言，培训、考试功能的下放则大大节约了人力物力成本。据郑运东介绍，如果按照以前考试的传统模式，从采购、命题、印刷、鉴定到考试，每一个环节都要配置人员，且效率低下，“一个30人的考场要配备4至5人监考，同时需要付给一定的劳务费。”
“交给ATA后，所有流程都是无纸化的，电脑题库会将题目打乱，甚至打乱选题顺序，每一个人的考卷都不一样。提交试卷后，十分钟内出成绩，甚至可以当天发证，过去则要至少15个工作日。”郑运东说。
尽管改革节省了劳动者及政府的运行成本，但据《民生周刊》记者了解，大部分考试费用并没有较权力下放前有所减少。
而在张莉的设想中，宿迁市考试鉴定中心未来的发展趋势是辐射到整个苏北乃至江苏、淮海经济区，“资格资质是全国性质的证，如司法证、司考证、会计证、驾驶证等，如果我这个平台运作得好，开设的科目多，服务便捷，成本廉价，那么很多劳动者会汇集到我这个平台来考证。”
《民生周刊》记者在宿迁市考试鉴定中心一楼办事大厅看到，前来咨询或办事的人员并不多，几乎全部为宿迁本市参与培训、考试的人员。这一现象也得到了工作人员的印证：目前考试鉴定中心主要承接的是企业或机构组织的团体培训或考试，以个人名义前来报考的不是很多。
而在宿迁的改革目标中，提出了到2016年实现市场主体数量倍增，培育行业组织达到100个，通过行业组织向社会发证15万人，组织40万人考试鉴定。截至目前，宿迁市考试鉴定中心共组织了近4万人次的培训、考试、鉴定工作。
张莉希望将宿迁打造成全国技能人才的输送地，而不久后，宿迁考试鉴定中心也将正式加挂“江苏省职业技能鉴定分中心”的牌子。
四处求权
在改革层面，宿迁一直希望能够在资格资质去行政化领域率先成为全国试点，以获得政策倾斜，但据宿迁方面透露，“上面”对此的态度比较暧昧，宿迁还在等。在全国各地开展去行政化改革的当下，宿迁的“两资”去行政化更像是一个孤本。
2013年5月、2014年6月，李克强总理曾两次提及相关改革，但各地鲜有回音。在郑运东看来，从1995年出台劳动法至今，没有一位国家领导人像李克强总理那样关心过这项制度改革，宿迁也希望依靠自身的尝试，撬动国家层面的改革。
我国现行的《职业分类大典》系1999年5月颁布，至今已有15年没有修改。相对于很多新兴行业及一些行业的发展现状来说，这些职业标准在张莉等基层工作者看来，已经不合时宜，同时也为宿迁的“两资”去行政化带来了机制体制层面的桎梏。
张莉在梳理两资事项时发现，有些考试项目多年无人触碰，如酱菜工等，“某些行业不一定非要设立一个标准，一些日常生活实践也不一定要提高到资质资格或者技能等级这个层面。我们做过一个调研，80%的洗脚工都没有证，但都忙着在翻台。”
宿迁目前整合的大部分事项已经取得了部委和省级层面的授权，但很多授权仅停留在业务经办层面，相对于整个培训、考试、鉴定、发证的全环节市场化要求，仍有较大差距。目前人社部下放给ATA公司的369个考试鉴定项目，只将培训和考试过程进行了下放，实际的发证权仍在政府手中，行业组织没有发挥空间。
张莉坦言，宿迁面临的最大难题是权力未经上面授权就无法下放。“国家的证我们不能随意授权，省级授权也是我们一项一项去谈的，中级以上的证，比如国家的资格证，目前部里没给我们授权，我们也不能下放。”
然而，即使权力下放，找到合适的行业组织承接这项工作也是个难题。目前我国行业组织专业水平较低，力量薄弱。张莉担心，即使宿迁市级行业组织建立起来，由于人才、体量、影响力等因素制约，可能也不具备制定行业标准的能力。
此前，沈海斌曾公开提出建议，从国家层面对资格资质去行政化改革进行系统规划和设计。在宿迁许多官员看来，中央能否迈出改革的步伐，关系到宿迁此次改革的成败。
“卖陕西肉夹馍为啥还要政府培训发证？”6月15日，江苏省宿迁市副市长沈海斌在第五届中国行政改革论坛无意间抛出的一个问题，引起了舆论的轩然大波。
尽管后经陕西省人社厅证实，“肉夹馍证”并非行业准入资质，但在宿迁的改革者眼中，透过“肉夹馍证”这一窗口，他们看到两资问题（资格资质）已成为行政审批制度的一个变种。
2014年1月，历经近半年时间的酝酿，宿迁市正式启动了“两资”去行政化改革，沈海斌即为改革小组组长。然而，在缺乏顶层设计的情况下，宿迁自下而上寻求改革，还有诸多障碍尚待突破。
裹足试验
作为“两资”去行政化的具体操刀者，宿迁市人力资源和社会保障局局长张莉在改革之初承受了巨大压力。
2013年，作为行政体制改革“三步走”设想的第一步，宿迁市行政审批制度改革基本完成。其成果是：宿迁市级仅保留57项审批事项，压减136项，其中下放8项、暂停行使95项、调整管理方式33项，精简率超过70%。
进入到改革的第二步骤，即“两资”去行政化改革，宿迁却选择了秘而不宣。宿迁一位官员向《民生周刊》记者透露，由于并无可参照的先例，同时也存在试错的可能，因此宿迁市市长王天琦要求全市裹足前行，只做不说。“当时许多市都来寻问我们的改革情况，但我们所有内容都是保密的”。
直到今年4月，江苏省省委书记罗志军到宿迁调研，才使得这一秘密实验得以公之于众。据一位不愿透露姓名的知情人士透露，当时市里在汇报工作时十分忐忑，但罗志军看到汇报后认为，这一改革符合中央方向，立刻安排了媒体采访。“我们当时很紧张，本想在下半年或年底时改革成熟了再推出，现在不但要做，还要做好。”
“宿迁在今年1月份时正式启动了这项改革，但其实早在去年6月份就开始酝酿了。”张莉说，“为什么有这样一个酝酿过程？主要是因为当我们把行政审批制度改革完成后，突然发现这并不是简政放权的全部。”
张莉举了一个例子，如要开办一家园林绿化公司，办会计证要到财政部门，办电工证要到安监局，考园艺工要到人社局，企业要跑很多部门。除具备这些证件外，持证人员还要达到一定比例和数量，企业才能将行业准入证办下来。
她认为，很多资质资格审批、许可事项，从某种意义来讲，可称为一种隐性的行政审批。“资格资质认定不是行政行为，甚至连准行政行为都不是，但目前大量行政许可被政府部门垄断着，形成了老百姓的创业门槛。当然，制度设计的初衷和本意是想要提高从事这一行业人员的职业能力，但问题是，当职业种类出来后，谁来认定、许可这个职业？要不要政府包打天下？”
改革之初，宿迁行政体制改革的第二步曾被称为“两资脱政化改革”，后经由罗志军建议，改为“去行政化改革”。张莉在解读这一个字的差别时认为，启动这项改革，并不意味着政府完全脱离，而是要减少减弱，所以“去”更准确一些，可能是去程度，也可能是去内容、去流程。
今年1月8日，宿迁市“两资”去行政化推进会要求全市43个行政部门将各自的“两资清单”上报给张莉所在的市人社局，意在摸清底数。虽然会上没有任何部门提出异议，但上报工作却曾一度搁浅。
上述知情人士透露，资格资质考试、鉴定、发证，养活了一部分人，改革其实就是在革各部门“利”的命，“后来王市长安排市纪委来推进这件事情。一般来讲，市纪委不参与业务工作，后来一些部门被纪委查到了问题，通报出来，对其他部门有所震慑，所有项目才陆续报了上来。”
张莉也坦言，很多部门都将资格资质作为创收渠道，“宿迁财政在江苏来讲是比较拮据的，经费基本上是保开门、保吃饭，很大一块经费是靠这一块来弥补的。后来我们也做过统计，资格资质考试认定去年给全市各部门带来的收入大致有2230万元。”
“我自身也要去利化，去政府的私利。现在虽然所有事情都交给了人社局，但我们的流程设计是，我把全部义务承担下来，如报名、审查、考试等，但‘利’我并没有享有。报名收费后，费用在考试平台上受理开票，然后再返还给各部门，各部门也因此支持改革。”张莉说。正因如此，宿迁市人社局在此次改革中被形容为背上了一个“炸药包”。
三步放权
根据梳理结果，宿迁市目前共有596项培训、考试、鉴定、发证事项，涉及43个部门，包括市教育局、市经信委、市旅游局、市质监局、市住建局、市人社局等，其中人社局承担了387项，位居各局数量之首。
摸清底数后，宿迁“两资”去行政化改革接下来便进入实操阶段。按照制度设想，这一改革将分三步完成：先放开培训，再放开考试鉴定，最后放开发证。
截至目前，所有培训项目均已下放到社会组织。随着宿迁市考试鉴定中心投入使用，上述所有培训、考试、鉴定、发证事项目前已全部集中到这一平台。
如何选定承接项目的考试培训机构，曾是张莉在改革之初的困惑之一。“全市应该成立的行业组织是78个，但目前仅有25个；即便是已经成立的行业组织，未必就具备承接项目的能力。换位思考，既然证是全国的证，我可以面向全国招标，让全国范围内的社会组织承担。”
今年5月，江苏省人社厅副厅长刘小群在考察宿迁“两资”去行政化改革时坦言，宿迁的“两资”改革他在十年前就有所考虑，“当时我们也出台文件，赴上海基地学习过，与ATA公司也进行过合作洽谈，但由于种种原因没有把这项工作进行下去，所以我对宿迁正在进行的资格资质去行政化改革很是羡慕。”
刘小群所谈及的ATA公司，全名为全美测评软件系统有限公司，其业务以考试为主，且可实现从报名、考试到阅卷的全程无纸化，考生当场就可获知自己的分数。今年4月，ATA公司受邀入驻宿迁市考试鉴定中心，并承接了宿迁市300余项资格资质考试。
然而，与ATA的合作并非一帆风顺。据宿迁市职业鉴定中心主任郑运东介绍，2013年，宿迁共组织了2700万人次的考试服务工作，由于工作量大，宿迁市政府希望寻找一个考试服务机构来帮助他们。 今年2月，郑运东、张莉在沈海斌的带领下前往北京，与ATA公司进行了沟通联系，然而按照张莉的话说，“ATA起初并没有把宿迁放在眼里”，双方仅正式的专门沟通就进行了七八次。直到今年3月ATA公司代表到宿迁考察，看到了当地的改革力度，才决定正式入驻考试鉴定中心。
继ATA公司后，4月30日，江苏方圆认证也进入到了考试鉴定中心。据公司客户经理朱剑介绍，方圆可开展首席质量官等20多种资格资质培训、考试，并发放公司证书，“尽管方圆是一家企业，但我们也看到了宿迁这次改革的公益性，同时通过平台的聚集能力，相信也会有更多的企业找到我们。”
截至目前，方圆首期班150人已经开班考试。张莉认为，与方圆的合作，意味着宿迁“两资”去行政化改革已经进入到第二个实操阶段。而就方圆下发的培训证而言，“尽管并不是国家性质的资质认证，但它同雅思、新东方的证书一样，具有全球影响力，这代表改革的第三步已经破题。”
考试“旗舰店”？
在宿迁考试鉴定中心办事大厅一楼的教室可以看到，几个教室坐满了前来参与培训的人员，其中大多数来自宿迁的机关事业单位。
作为一名医院消毒工，今年46岁的盛敏莉已是第二次来到考试鉴定中心。去年进行初级职称考试时，由于年纪偏大，她和另一位同事差几分没能通过。今年，她所在的培训班共有40余人，培训老师则来自淮海技师学院（宿迁市人社局下属公办事业单位）。
对比以前的“考级”经历，盛敏莉说：“以前也有职称考试，但单位通常不及时通知。以前培训到淮海学校报名，但考试却在其他地方，现在都在中心，感觉方便不少。”为了拿到初级职称，盛敏莉要参加理论和实际操作两个考试。而拿到职称后，她的月工资将上涨300元。
对于宿迁市政府而言，培训、考试功能的下放则大大节约了人力物力成本。据郑运东介绍，如果按照以前考试的传统模式，从采购、命题、印刷、鉴定到考试，每一个环节都要配置人员，且效率低下，“一个30人的考场要配备4至5人监考，同时需要付给一定的劳务费。”
“交给ATA后，所有流程都是无纸化的，电脑题库会将题目打乱，甚至打乱选题顺序，每一个人的考卷都不一样。提交试卷后，十分钟内出成绩，甚至可以当天发证，过去则要至少15个工作日。”郑运东说。
尽管改革节省了劳动者及政府的运行成本，但据《民生周刊》记者了解，大部分考试费用并没有较权力下放前有所减少。
而在张莉的设想中，宿迁市考试鉴定中心未来的发展趋势是辐射到整个苏北乃至江苏、淮海经济区，“资格资质是全国性质的证，如司法证、司考证、会计证、驾驶证等，如果我这个平台运作得好，开设的科目多，服务便捷，成本廉价，那么很多劳动者会汇集到我这个平台来考证。”
《民生周刊》记者在宿迁市考试鉴定中心一楼办事大厅看到，前来咨询或办事的人员并不多，几乎全部为宿迁本市参与培训、考试的人员。这一现象也得到了工作人员的印证：目前考试鉴定中心主要承接的是企业或机构组织的团体培训或考试，以个人名义前来报考的不是很多。
而在宿迁的改革目标中，提出了到2016年实现市场主体数量倍增，培育行业组织达到100个，通过行业组织向社会发证15万人，组织40万人考试鉴定。截至目前，宿迁市考试鉴定中心共组织了近4万人次的培训、考试、鉴定工作。
张莉希望将宿迁打造成全国技能人才的输送地，而不久后，宿迁考试鉴定中心也将正式加挂“江苏省职业技能鉴定分中心”的牌子。
四处求权
在改革层面，宿迁一直希望能够在资格资质去行政化领域率先成为全国试点，以获得政策倾斜，但据宿迁方面透露，“上面”对此的态度比较暧昧，宿迁还在等。在全国各地开展去行政化改革的当下，宿迁的“两资”去行政化更像是一个孤本。
2013年5月、2014年6月，李克强总理曾两次提及相关改革，但各地鲜有回音。在郑运东看来，从1995年出台劳动法至今，没有一位国家领导人像李克强总理那样关心过这项制度改革，宿迁也希望依靠自身的尝试，撬动国家层面的改革。
我国现行的《职业分类大典》系1999年5月颁布，至今已有15年没有修改。相对于很多新兴行业及一些行业的发展现状来说，这些职业标准在张莉等基层工作者看来，已经不合时宜，同时也为宿迁的“两资”去行政化带来了机制体制层面的桎梏。
张莉在梳理两资事项时发现，有些考试项目多年无人触碰，如酱菜工等，“某些行业不一定非要设立一个标准，一些日常生活实践也不一定要提高到资质资格或者技能等级这个层面。我们做过一个调研，80%的洗脚工都没有证，但都忙着在翻台。”
宿迁目前整合的大部分事项已经取得了部委和省级层面的授权，但很多授权仅停留在业务经办层面，相对于整个培训、考试、鉴定、发证的全环节市场化要求，仍有较大差距。目前人社部下放给ATA公司的369个考试鉴定项目，只将培训和考试过程进行了下放，实际的发证权仍在政府手中，行业组织没有发挥空间。
张莉坦言，宿迁面临的最大难题是权力未经上面授权就无法下放。“国家的证我们不能随意授权，省级授权也是我们一项一项去谈的，中级以上的证，比如国家的资格证，目前部里没给我们授权，我们也不能下放。”
然而，即使权力下放，找到合适的行业组织承接这项工作也是个难题。目前我国行业组织专业水平较低，力量薄弱。张莉担心，即使宿迁市级行业组织建立起来，由于人才、体量、影响力等因素制约，可能也不具备制定行业标准的能力。
此前，沈海斌曾公开提出建议，从国家层面对资格资质去行政化改革进行系统规划和设计。在宿迁许多官员看来，中央能否迈出改革的步伐，关系到宿迁此次改革的成败。