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摘要：目前，我国行政问责制发展态势良好，已经在广泛推行。各地省、市、县、区纷纷出台《行政问责暂行办法》，初步建立了各地的行政问责机制。但必须看到，我国目前的行政问责制，还主要是一种事后追究机制，主要作用是惩戒效应。不能盲目夸大其对责任政府构建的作用，倘若不解决体制的漏洞，只是一味地追究失职官员的责任，难免会出现这样的怪诞局面：官员一批一批地辞职，问题还是层出不穷。该制度仍处于发育成长阶段，在推行过程中还存在一些需解决的问题。
关键词：行政问责；体制建设；法规
中图分类号：D523文章标识码：A
一、我国推行行政问责制过程中存在的主要问题
1、问责法律体系不健全，没有统一立法
当前，我国行政问责面临的主要困境是有问责之事，而无问责之法，即存在严重的制度资源稀缺。目前，行政问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中，其中既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的。从各地制定的行政问责制的规章来看，无论是在问责的客体和主体、问责的程序上均．未明晰化，问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。仅仅以这些文件为依据来追究领导者、管理者、执行者所负有的失职之责，没有相关的法律法规作后盾就难免显得牵强，实际执行起来缺乏持续性和惩戒性。
2、内部问责存在缺陷
目前，我国行政问责的主体还限于政府部门内部上级对下级的问责，这是一种行政内部问责，是由政府行政首长或上级政府对部门首长、下级政府、政府工作人员的问责制度，对外部问责特别是政治问责基本上不涉及。这种局限于上级对下级问责的制度，在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很難保证问责结果的公正性。启动问责的权力掌握在行政机关领导人手里，问责往往取决于行政首长的意愿和意志，这就很难避免主观随意性。在这一制度下，还存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题。
3、人大问责虚化
人大政治问责权的主要方式——质询和罢免。 在行政问责法制中，各级人大本应成为行政问责的生力军。但自从行政问责实行以来，人大一直没能发挥其应有的监督作用。从宪法、法律规定至今，人大代表较认真进行的质询案却屈指可数。据《人民代表报》一项问卷调查显示，约83．1％的代表未曾使用过质询权。
罢免是对违法失职或不能很好地履行职责的政府机关组成人员的去职措施。我国有关法律规定，全国人民代表大会主席团、3个以上代表团、1／10以上的代表，可以提出对国务院组成人员等由其选举或任命的人员的罢免，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决。罢免案需要写明罢免理由并附相关材料。至于罢免需要具备什么条件或理由，现行法律没有规定。在现实生活中，各级人大并没有很好地运用罢免权来追究政府组成人员的政治责任。
4、 社会问责渠道不畅
近年来，媒体监督问责有了显著的加强，一些法制类、新闻调查类电视节目为媒体监督问责提供了很好的范例。但是，媒体问责作为多元问责的一个重要主体，与推进民主政治建设的要求还有一段距离。此外，我国公民参与问责的意识还比较差，公民问责也缺乏良好的制度安排。
5、问责客体权责不清
行政问责的客体是关于“谁被问”的问题。问责对象必须权责一致。现实中有责而无权与有权无责的现象同时存在。比如有责无权，在党委内部或行政机关内部，虽然从工作规范或内部分工上看，有些委员或副职负责一方面工作，有相应权力，也有相应责任，但在实际工作过程中，这些委员或副职只是形式上在负责，而实际上处于无权状态。在这种情况下，形式上负责的委员或副职如被追究责任，明显不合权力与责任相一致的原则，也为个人私欲借问责打击异己提供了可能。
二、对加强行政问责体制建设的思考
1、行政问责立法
与西方的多党政治制度与选举制度相适应，西方国家的行政问责制多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而存在，更多的是靠官员的道德水平自觉维持并使其发挥作用的。作为行政问责制主要表现形式的引咎辞职是西方国家政务类官员承担政治责任的一种常见方式。这种政治责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，较法律责任更能对其产生压力和制约，使之尽职尽责。业务类公务员的责任追究多不适用引咎辞职方式。
但是与西方国家不同，人民民主专政是我国的国体，人民代表大会是我国的政体，中国共产党领导的多党合作制是我国的政党体制。脱胎于传统干部人事制度的中国公务员制度毕竟只有20多年的时间，还没有将公务员彻底区分为政务类与事务类。因此为了与我国的政治体制以及我国公务员制度发展的现状相适应，必须将领导成员应当承担的政治责任予以法律化。只有上升到制度层面和法律层面，才能使得今天的官员和明天的官员，此地的官员和彼地的官员，高级的官员、中级的官员和基础的官员等，都平等地接受制度的约束，都要对自己的行为和失职承担相应的法律后果和责任。
’
2、 人大问责强化，常态化
应细化各级人大对各级政府及其工作人员的问责权力，通过法规制度明确人大问责的范围，使问责监督的渠道畅通并具有可操作性，增强人大行使问责权力的独立性和权威性。各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力必须细化、具体化和强化。细化和具体化是指要通过法规制度的形式使这样的监督问责具有范围明确、渠道清晰并具有可操作性。强化则是指人大监督问责必须通过增强人大在行使其权力时的独立性和权威性来予以大力加强，各级人大为实施监督问责功能所需的资源必须得到保障。例如专职人大代表的比例应予增加，常任人大代表应配置相应的工作人员、办公场所和设备，等等。这些都需要相应的人大法律及其制度的完善。
3、畅通社会问责渠道
要赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。可从以下几个方面着手：一是加大政府决策的公开性，保证媒体的知情权。政府决策只有公开、透明，才能保证媒体报道的及时性、公正性和真实性。二是在遵守行业规范和新闻法律的前提下，保障新闻报道自由，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评议权，特别是对反面事件的揭露权。我国一些地方政府为了地方的政绩及政府的形象不受损害，采取行政强制手段设法干预或主导新闻报道的方向和内容，向公众隐瞒信息或报道假信息。三是制定《新闻法》，我国现在还缺少一部完整的新闻法来规范和保证新闻媒体问责的权限范围与监督问责程序。
保障和维护社会民众问责。从以下几个方面着手：一是拓宽公民参与问责的政治途径，积极引导公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。二是健全信访制度。现有信访制度还需进一步改善，例如应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实地了解民意，政府才能更好地制定政策为人民服务。我国现在关于民意调查的机构很少，调查的手段有限，人民的很多意愿还不能充分表达。必须积极完善民意调查机制，加大民意调查的范围，让政府政策能更好地代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。要对听证会制度的程序进行详细规定，保证听证中公民的意见能够得到及时回应。健全公民参与制度，强化行政问责的公民参与权。
4、加强行政问责的监督
行政问责制作为一种监督手段，其制度本身也需要处于监督之中。这涉及行政问责是否能真正落实，如引咎辞职的被问责者的去向问题。 对于引咎辞职的被问责者能否东山再起，目前在实践中已经遇到问题。一些地方出现了引咎辞职官员复出担任公职的现象，引起了社会公众的广泛关注并对此展开激烈的讨论和广泛的评价。因此实践中需要不断探索如何加强行政问责的监督。
关键词：行政问责；体制建设；法规
中图分类号：D523文章标识码：A
一、我国推行行政问责制过程中存在的主要问题
1、问责法律体系不健全，没有统一立法
当前，我国行政问责面临的主要困境是有问责之事，而无问责之法，即存在严重的制度资源稀缺。目前，行政问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中，其中既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的。从各地制定的行政问责制的规章来看，无论是在问责的客体和主体、问责的程序上均．未明晰化，问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。仅仅以这些文件为依据来追究领导者、管理者、执行者所负有的失职之责，没有相关的法律法规作后盾就难免显得牵强，实际执行起来缺乏持续性和惩戒性。
2、内部问责存在缺陷
目前，我国行政问责的主体还限于政府部门内部上级对下级的问责，这是一种行政内部问责，是由政府行政首长或上级政府对部门首长、下级政府、政府工作人员的问责制度，对外部问责特别是政治问责基本上不涉及。这种局限于上级对下级问责的制度，在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很難保证问责结果的公正性。启动问责的权力掌握在行政机关领导人手里，问责往往取决于行政首长的意愿和意志，这就很难避免主观随意性。在这一制度下，还存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题。
3、人大问责虚化
人大政治问责权的主要方式——质询和罢免。 在行政问责法制中，各级人大本应成为行政问责的生力军。但自从行政问责实行以来，人大一直没能发挥其应有的监督作用。从宪法、法律规定至今，人大代表较认真进行的质询案却屈指可数。据《人民代表报》一项问卷调查显示，约83．1％的代表未曾使用过质询权。
罢免是对违法失职或不能很好地履行职责的政府机关组成人员的去职措施。我国有关法律规定，全国人民代表大会主席团、3个以上代表团、1／10以上的代表，可以提出对国务院组成人员等由其选举或任命的人员的罢免，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决。罢免案需要写明罢免理由并附相关材料。至于罢免需要具备什么条件或理由，现行法律没有规定。在现实生活中，各级人大并没有很好地运用罢免权来追究政府组成人员的政治责任。
4、 社会问责渠道不畅
近年来，媒体监督问责有了显著的加强，一些法制类、新闻调查类电视节目为媒体监督问责提供了很好的范例。但是，媒体问责作为多元问责的一个重要主体，与推进民主政治建设的要求还有一段距离。此外，我国公民参与问责的意识还比较差，公民问责也缺乏良好的制度安排。
5、问责客体权责不清
行政问责的客体是关于“谁被问”的问题。问责对象必须权责一致。现实中有责而无权与有权无责的现象同时存在。比如有责无权，在党委内部或行政机关内部，虽然从工作规范或内部分工上看，有些委员或副职负责一方面工作，有相应权力，也有相应责任，但在实际工作过程中，这些委员或副职只是形式上在负责，而实际上处于无权状态。在这种情况下，形式上负责的委员或副职如被追究责任，明显不合权力与责任相一致的原则，也为个人私欲借问责打击异己提供了可能。
二、对加强行政问责体制建设的思考
1、行政问责立法
与西方的多党政治制度与选举制度相适应，西方国家的行政问责制多是作为非成文的政治惯例或者游戏规则而存在，更多的是靠官员的道德水平自觉维持并使其发挥作用的。作为行政问责制主要表现形式的引咎辞职是西方国家政务类官员承担政治责任的一种常见方式。这种政治责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，较法律责任更能对其产生压力和制约，使之尽职尽责。业务类公务员的责任追究多不适用引咎辞职方式。
但是与西方国家不同，人民民主专政是我国的国体，人民代表大会是我国的政体，中国共产党领导的多党合作制是我国的政党体制。脱胎于传统干部人事制度的中国公务员制度毕竟只有20多年的时间，还没有将公务员彻底区分为政务类与事务类。因此为了与我国的政治体制以及我国公务员制度发展的现状相适应，必须将领导成员应当承担的政治责任予以法律化。只有上升到制度层面和法律层面，才能使得今天的官员和明天的官员，此地的官员和彼地的官员，高级的官员、中级的官员和基础的官员等，都平等地接受制度的约束，都要对自己的行为和失职承担相应的法律后果和责任。
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2、 人大问责强化，常态化
应细化各级人大对各级政府及其工作人员的问责权力，通过法规制度明确人大问责的范围，使问责监督的渠道畅通并具有可操作性，增强人大行使问责权力的独立性和权威性。各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力必须细化、具体化和强化。细化和具体化是指要通过法规制度的形式使这样的监督问责具有范围明确、渠道清晰并具有可操作性。强化则是指人大监督问责必须通过增强人大在行使其权力时的独立性和权威性来予以大力加强，各级人大为实施监督问责功能所需的资源必须得到保障。例如专职人大代表的比例应予增加，常任人大代表应配置相应的工作人员、办公场所和设备，等等。这些都需要相应的人大法律及其制度的完善。
3、畅通社会问责渠道
要赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性。可从以下几个方面着手：一是加大政府决策的公开性，保证媒体的知情权。政府决策只有公开、透明，才能保证媒体报道的及时性、公正性和真实性。二是在遵守行业规范和新闻法律的前提下，保障新闻报道自由，保障新闻机构正当的采访权、报道权、批评权和评议权，特别是对反面事件的揭露权。我国一些地方政府为了地方的政绩及政府的形象不受损害，采取行政强制手段设法干预或主导新闻报道的方向和内容，向公众隐瞒信息或报道假信息。三是制定《新闻法》，我国现在还缺少一部完整的新闻法来规范和保证新闻媒体问责的权限范围与监督问责程序。
保障和维护社会民众问责。从以下几个方面着手：一是拓宽公民参与问责的政治途径，积极引导公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。二是健全信访制度。现有信访制度还需进一步改善，例如应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实地了解民意，政府才能更好地制定政策为人民服务。我国现在关于民意调查的机构很少，调查的手段有限，人民的很多意愿还不能充分表达。必须积极完善民意调查机制，加大民意调查的范围，让政府政策能更好地代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。要对听证会制度的程序进行详细规定，保证听证中公民的意见能够得到及时回应。健全公民参与制度，强化行政问责的公民参与权。
4、加强行政问责的监督
行政问责制作为一种监督手段，其制度本身也需要处于监督之中。这涉及行政问责是否能真正落实，如引咎辞职的被问责者的去向问题。 对于引咎辞职的被问责者能否东山再起，目前在实践中已经遇到问题。一些地方出现了引咎辞职官员复出担任公职的现象，引起了社会公众的广泛关注并对此展开激烈的讨论和广泛的评价。因此实践中需要不断探索如何加强行政问责的监督。