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在我国市场化、工业化、城市化并存的进程中，始于20世纪80年代初的“民工潮”不断上涨，到目前为止，进城务工的农民已突破一个亿。然而，农民工的社会保险却严重滞后于农民工的大幅度增长和城镇社会保险制度的改革。据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保险的比例只有4％和2．7％，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。据北京劳动保障网的资料，非公有制企业从业人员虽然在数量上已经超过公有制企业职工，但平均36人中仅有1人参加社会保险，未参加社会保险的职工中，90%以上是农民工。
一、问题的提出
农民工，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作；没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。农业人口流向非农产业是城市化的必然结果，而我国“农民工”是个身份概念，是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权利差别使得农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”。所以即使户籍制度改革消除形式上的身份差别，农民工的生存条件仍然得不到本质上的改变。当前，我国每年“进城农民工一般保持在1亿2千万”(新华网，2003)左右，但若城乡身上差别继续存在，越来越多的农民工群体将给社会稳定带来巨大的冲击，农民工社会保障制度的建设刻不容缓。
二、农民工社会保险问题的立法现状
1.宪法和法律对农民工社会保险问题的相关规定。
《宪法》条文中，公民基本权利的社会保障方面仅有一条关于“退休制度”的规定和一条“公民物质帮助权”的规定，而关于“退休制度”的规定将农民（包括长期在城市工作但户籍仍在农村的农民工）明确地排除在退休制度之外，对于公民的其他社会保障权利，《宪法》只是在“公民物质帮助权”规定中象征性地提出，丝毫没有突出对农民这一弱势群体的特别保护。
《劳动法》作为规范劳动关系的基本法律，规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。” 由此可知，对农民工的社会保险问题可以适用《劳动法》的相关规定。《劳动法》中与农民工社会保险问题有关的规定主要有以下内容： 第七十条??? 国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。
第七十二条用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。
第七十三条劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定。
从上述规定中我们可以看出，《劳动法》是将农民工作为一般社会主义劳动者加以规范的，对于农民工没有任何与城镇户口劳动者不同的或者歧视性的规定。但由于《劳动法》对相关问题规定得过宽过泛，再加上一条“劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定”将这一重大权力下放给其他法律、法规，使得在《劳动法》相关条文的实施过程中出现了很多问题。事实上，各地出台的地方性法规、地方政府规章中对农民工社会保险问题的规定参差不齐，而绝大多数农民工基本上享受不到《劳动法》规定应当由全部劳动者享有的社会保险制度则是不争的事实。
2.行政法规、劳动和社会保障部的部门规章中农民工社会保险问题的立法情况。
（1）行政法规中农民工社会保险问题的立法情况。
目前，仅有《工伤保险条例》和《国务院关于建立城镇职工医疗保险若干问题的决定》，在国务院的现行行政法规中未见有关农民工养老保险、失业保险的规定。
（2）劳动和社会保障部的部门规章中农民工社会保险问题的立法情况。2004年6月劳动和社会保障部出台的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》将农民工参加工伤保险列为了2004年工伤保险覆盖面扩大的重要内容。与农民工社会保险有关的部门规章还见于《关于非全日制用工若干问题的意见》、《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》、《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》、《国务院关于建立城镇职工医疗保险若干问题的决定》及《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》 等。但在劳动和社会保障部的部门规章中未见农民工失业保险的相关规定。
从上述规定中我们可以看出，行政法规和劳动社保部的部门规章中对农民工的社会保险问题规定得很少，立法目的也不明确。而且，这些规范性文件在实际执行中的效果并不理想。
三、完善农民工社会保险立法的若干思考
1.农民工社会保险的制度定位
农民工社会保险制度应当作为城镇社会保险的特别制度而存在，一方面，以农民工与城镇劳动者享有平等待遇并承相同等缴费义务为原则；另一方面在具体操作上，特别是帐户单列和基金管理上实行特别规则，并且还应当具有便于与农村社会保险制度衔接的特点。因此，应当就农民工社会保险制度专门立法，特别是在未来的《社会保险法》中单列“农民工社会保险”专章，或者制定专门的农民工社会保险基本法。
2.农民工社会保险的制度建立顺序
农民工社会保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进，应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱，来安排各个险种的制度建立顺序。因此农民工社会保险制度的建立，直按照工伤、医疗、养老、失业、生育的顺序安排。
3.农民工社会保险的异地转移
农民工由于流动性大，特别是有回乡务农的可能性，致使农民工社会保险的异地转移成为难题，尤其在农村社会保险尚未建立的情况下，农民工社会保险无法向农村转移。因而，“一次性领取”社会保险待遇的作法应当由社会保险转移来取代。农民工社会保险的转移有同一统筹地区内转移，不同统筹地区间转移和城乡转移等情形，用农民工社会保险转移取代目前的“一次性领取”，应当分别不同险种分步实施。
4.农民工社会保险的基金筹集，除了用人单位和农民工缴费外，还应当寻求开辟筹集渠道的新思路。其中主要有：转换土地保障功能的思路、财政转移支付的思路。
5.农民工社会保险的配套措施主要有：建立和完善农村社会保险制度；在缩小不同地区间的经济发展水平和城乡收入水平的差别的基础上，逐步实行全国统一的社会保险标准；规范用工行为，建立统一适用于城乡劳动者的失业登记和求职登记制度；运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费；在街道、乡镇建立基层社会保险机构，并配备社会保险监察员，充分发挥其对农民工社会保险的监督作用；要求和支持律师事务所等法律服务机构，为农民工提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保险权益等。
6.关于农民工社会保险参保
（1）参保的性质定位和方向选择。应明确社会保障要统筹城乡、统一覆盖，不能让农民工游离于这一体系之外，并且遵循非歧视性原则、立足实际、灵活操作原则、实惠性原则和连续性原则。
（2）农民工参保对象的合理确定。建议以就业形式进行确定，即对企业使用的农民工实行强制性参保，对农民工个体经营或自己组织起来生产经营的，实行自愿参保。这样实践中既可以很好的划分和操作，也照顾了目前许多农民工单干的实际。按照非歧视性原则，本地农民工和外来农民工应纳入统一的养老保险制度，不应搞两套政策。农民工参保的政策设计和制度安排。应根据农民工的实际情况，适应其自身承受能力低、流动性强、以农为本等特点，来设计农民工参保的有关政策和制度。
四、结语
通过如上的叙述和分析，我们了解到，几乎占全国人口十分之一的农民工，其社会保险的立法工作在全国范围内刚刚起步，规制相关问题的规范性文件基本上是地方性法规和地方政府规章。农民工社会保险工作的最大难题是“推不动”问题，要解决这一问题必须综合运用经济法手段和经济杠杆，制订可以让农民工得到切实利益的政策。
根据专家对部分城市流动人口的调查，在可能失去土地的情况下，只有17.7%的农民工会选择重新回家务农 。这说明解决农民工社会保险问题已经迫在眉睫了。只有将这一问题妥善解决，才能进一步消除我国不合理的城乡二元经济体制，才能有利于我国经济协调、稳定、可持续地发展，才能真正做到以人为本，把我们的社会主义建设事业进一步推向前进。
一、问题的提出
农民工，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作；没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。农业人口流向非农产业是城市化的必然结果，而我国“农民工”是个身份概念，是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权利差别使得农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”。所以即使户籍制度改革消除形式上的身份差别，农民工的生存条件仍然得不到本质上的改变。当前，我国每年“进城农民工一般保持在1亿2千万”(新华网，2003)左右，但若城乡身上差别继续存在，越来越多的农民工群体将给社会稳定带来巨大的冲击，农民工社会保障制度的建设刻不容缓。
二、农民工社会保险问题的立法现状
1.宪法和法律对农民工社会保险问题的相关规定。
《宪法》条文中，公民基本权利的社会保障方面仅有一条关于“退休制度”的规定和一条“公民物质帮助权”的规定，而关于“退休制度”的规定将农民（包括长期在城市工作但户籍仍在农村的农民工）明确地排除在退休制度之外，对于公民的其他社会保障权利，《宪法》只是在“公民物质帮助权”规定中象征性地提出，丝毫没有突出对农民这一弱势群体的特别保护。
《劳动法》作为规范劳动关系的基本法律，规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。” 由此可知，对农民工的社会保险问题可以适用《劳动法》的相关规定。《劳动法》中与农民工社会保险问题有关的规定主要有以下内容： 第七十条??? 国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。
第七十二条用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。
第七十三条劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定。
从上述规定中我们可以看出，《劳动法》是将农民工作为一般社会主义劳动者加以规范的，对于农民工没有任何与城镇户口劳动者不同的或者歧视性的规定。但由于《劳动法》对相关问题规定得过宽过泛，再加上一条“劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定”将这一重大权力下放给其他法律、法规，使得在《劳动法》相关条文的实施过程中出现了很多问题。事实上，各地出台的地方性法规、地方政府规章中对农民工社会保险问题的规定参差不齐，而绝大多数农民工基本上享受不到《劳动法》规定应当由全部劳动者享有的社会保险制度则是不争的事实。
2.行政法规、劳动和社会保障部的部门规章中农民工社会保险问题的立法情况。
（1）行政法规中农民工社会保险问题的立法情况。
目前，仅有《工伤保险条例》和《国务院关于建立城镇职工医疗保险若干问题的决定》，在国务院的现行行政法规中未见有关农民工养老保险、失业保险的规定。
（2）劳动和社会保障部的部门规章中农民工社会保险问题的立法情况。2004年6月劳动和社会保障部出台的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》将农民工参加工伤保险列为了2004年工伤保险覆盖面扩大的重要内容。与农民工社会保险有关的部门规章还见于《关于非全日制用工若干问题的意见》、《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》、《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》、《国务院关于建立城镇职工医疗保险若干问题的决定》及《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》 等。但在劳动和社会保障部的部门规章中未见农民工失业保险的相关规定。
从上述规定中我们可以看出，行政法规和劳动社保部的部门规章中对农民工的社会保险问题规定得很少，立法目的也不明确。而且，这些规范性文件在实际执行中的效果并不理想。
三、完善农民工社会保险立法的若干思考
1.农民工社会保险的制度定位
农民工社会保险制度应当作为城镇社会保险的特别制度而存在，一方面，以农民工与城镇劳动者享有平等待遇并承相同等缴费义务为原则；另一方面在具体操作上，特别是帐户单列和基金管理上实行特别规则，并且还应当具有便于与农村社会保险制度衔接的特点。因此，应当就农民工社会保险制度专门立法，特别是在未来的《社会保险法》中单列“农民工社会保险”专章，或者制定专门的农民工社会保险基本法。
2.农民工社会保险的制度建立顺序
农民工社会保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进，应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱，来安排各个险种的制度建立顺序。因此农民工社会保险制度的建立，直按照工伤、医疗、养老、失业、生育的顺序安排。
3.农民工社会保险的异地转移
农民工由于流动性大，特别是有回乡务农的可能性，致使农民工社会保险的异地转移成为难题，尤其在农村社会保险尚未建立的情况下，农民工社会保险无法向农村转移。因而，“一次性领取”社会保险待遇的作法应当由社会保险转移来取代。农民工社会保险的转移有同一统筹地区内转移，不同统筹地区间转移和城乡转移等情形，用农民工社会保险转移取代目前的“一次性领取”，应当分别不同险种分步实施。
4.农民工社会保险的基金筹集，除了用人单位和农民工缴费外，还应当寻求开辟筹集渠道的新思路。其中主要有：转换土地保障功能的思路、财政转移支付的思路。
5.农民工社会保险的配套措施主要有：建立和完善农村社会保险制度；在缩小不同地区间的经济发展水平和城乡收入水平的差别的基础上，逐步实行全国统一的社会保险标准；规范用工行为，建立统一适用于城乡劳动者的失业登记和求职登记制度；运用税收优惠政策激励和支持用人单位为农民工缴纳社会保险费；在街道、乡镇建立基层社会保险机构，并配备社会保险监察员，充分发挥其对农民工社会保险的监督作用；要求和支持律师事务所等法律服务机构，为农民工提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保险权益等。
6.关于农民工社会保险参保
（1）参保的性质定位和方向选择。应明确社会保障要统筹城乡、统一覆盖，不能让农民工游离于这一体系之外，并且遵循非歧视性原则、立足实际、灵活操作原则、实惠性原则和连续性原则。
（2）农民工参保对象的合理确定。建议以就业形式进行确定，即对企业使用的农民工实行强制性参保，对农民工个体经营或自己组织起来生产经营的，实行自愿参保。这样实践中既可以很好的划分和操作，也照顾了目前许多农民工单干的实际。按照非歧视性原则，本地农民工和外来农民工应纳入统一的养老保险制度，不应搞两套政策。农民工参保的政策设计和制度安排。应根据农民工的实际情况，适应其自身承受能力低、流动性强、以农为本等特点，来设计农民工参保的有关政策和制度。
四、结语
通过如上的叙述和分析，我们了解到，几乎占全国人口十分之一的农民工，其社会保险的立法工作在全国范围内刚刚起步，规制相关问题的规范性文件基本上是地方性法规和地方政府规章。农民工社会保险工作的最大难题是“推不动”问题，要解决这一问题必须综合运用经济法手段和经济杠杆，制订可以让农民工得到切实利益的政策。
根据专家对部分城市流动人口的调查，在可能失去土地的情况下，只有17.7%的农民工会选择重新回家务农 。这说明解决农民工社会保险问题已经迫在眉睫了。只有将这一问题妥善解决，才能进一步消除我国不合理的城乡二元经济体制，才能有利于我国经济协调、稳定、可持续地发展，才能真正做到以人为本，把我们的社会主义建设事业进一步推向前进。