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【摘 要】政府绩效评估是从企业引入到政府中来的一种管理方式，作为一种有效的管理工具，政府绩效评估在监督政府行为、提高政府绩效、改善政府形象等方面起到重要的作用。政府绩效评估在西方国家公共管理中日益受到广泛关注和研究，我国的绩效评估与西方国家相比还处于初级阶段，应借鉴国外经验，不断的发展完善。
【关键词】政府绩效评估；现状；对策
政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，从内部制度和外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，实施的一种全面系统的管理。所谓的政府绩效评估，就是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量性对比分析，对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合评判。其作为政府绩效管理的组成部分，随着发展，绩效评估的内容也在不断拓展。从之前单纯注重经济增长，到如今还要关注民生，发展的质量，潜在的业绩等。新的形势下如何对政府的绩效进行科学有效的评估，来提高工作效率降低社会成本，是非常重要的任务。
一、地方政府绩效评估面临的困境
（一）公众满意度还是经济指标，绩效评估的价值取向存在偏差
价值取向作为哲学的一个范畴，指的是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。其作用是影响行为主体的价值选择。所以，对于政府来说，在其绩效评估过程中，价值取向具有非常重要的导向作用，对政府绩效评估主体，指标，评估的方法等起着影响制约的作用。增长、民主、公平等是政府绩效评估中的基本价值取向，政府的职能是提供公共产品和公共服务，因此，绩效评估的主观标准就是看社会公众的满意程度，但是目前我国地方政府的绩效评估体现的是一种政府本位的价值取向，政府以自身利益为主，将政府政绩与自身利益挂钩，努力争取先进，社会和公众的需要得不到满足，在价值导向上带有很强的功利色彩和惰性倾向。
（二）何时评估由谁来评估，绩效评估的法律保障体系还待健全
当前我国的绩效评估大多还是自发或是半自发的形式，没有健全的法律法规作为保障。大多部门没有把评估作为提高管理水平的直接手段，而是仅仅用来消极预防。只有当问题很严重，社会舆论强烈时，才会被动的采取绩效评比等手段来解决，不能及时的有针对性的采取措施。同时对评估的结果也没有明确法律严格的规定，应该如何改进解决。发达国家已将绩效评估作为政府机构的法定要求，并建立、健全了相应的评估机构。我国政府的绩效评估，既没有专门的立法，也没有专业的评估机构，使绩效评估不规范，还带有一定的盲目性。
（三）社会公众还是政府自身，绩效评估的主体选择存在问题
现阶段我国政府的绩效评估还是以政府内部评估为主，并且多为上级对下级的评估，呈单向性的特点。在实际的评估过程中，单纯的自上对下的评估，会影响评估结果的真实公正性，主观性的偏差难以提高公众的满意度。评估的主体同时又缺少独立性，我国进行绩效评估的组织通常是政府的派出机构，其中参与的社会组织和代表也是由政府专门指定，这样，评估的主体与被评估对象之间有着千丝万缕的联系，结果也难以保证客观真实。目前缺少独立自主的第三方评估组织，评估参与的主体有时也是信息部对称的，参与主体的话语权也就会不平等，政府部门会出于自身利益的考虑，甚至提供虚假的信息，在参与的过程中就容易出现话语权的不平等。
（四）评估结果如何使用，用在哪里，绩效评估的结果没有有效的使用
政府绩效评估结果没有与公务员的利益挂钩，其晋升、晋级受绩效考核结果决定的比例很小，且在调查中显示大多数公务员认为还是主要依据领导的意见，由此，结果使用范围的局限使得激励缺乏针对性，政府绩效评估可以分为组织和个人的绩效评估，组织上的绩效评估结果的奖惩并没有落实到个人，与大多数公务员的利益相关性很小。同时，即使是使用绩效评估的结果，其强度也是不够的。
二、以美国为代表的国外发达国家的绩效评估
在西方国家社会发展和改革政府的推动作用下孕育产生了政府管理的绩效评价，国外政府绩效评估兴起于20世纪70年代末的英国和美国，90年代逐步在其他西方各国推广。已经作为政府机构法定要求的绩效评估都有相关法律或是规范来组织实施，大多数西方国家还设立了独立的机构，来对评估工作进行指导和监督。在评估过程中也实现了规范化，大多使用“4E”来建立政府绩效评估的规范和标准，公民也有广泛的参与监督权，以公民的满意为尺度，对政府工作的组织管理，经济社会效益进行全面的评估。特别是各个相关部门要对评估的过程和结果负责的规定，使评估结果更具有真实性和客观性。
美国国会在1993年国会会议上通过了《政府绩效与结果法案》，这是在政府绩效改革中具有重要意义的立法，标志着美国绩效改革进入成熟时期。该法案明确了政府绩效评估的目的、具体内容和监督机制，提出了试点方案，强调增加管理责任和机动权。作为政府绩效评估的积极实践者，州和地方政府除了制定年度计划和绩效报告以外，还有自己的创新。如：佛罗里达州了成立“政府对民众负责委员会”，于1994年颁布《政府績效和责任法》，制订出“佛州绩效标杆报告”。宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系”。
美国政府绩效评估的的内容包括政府机关和公务员的评估。其绩效评估的过程如下：
1．制定完整的绩效评估计划。包括5年的战略规划和年度的绩效计划。战略规划包括政府的职能，各项目标，完成目标所需的人财物力以及影响目标的关键因素等。年度计划包括所要实现的年度目标，所需的各项资源及用于年度绩效评估的手段工具。两项同时作为该部门绩效评估的依据。
2．确定绩效评估的指标。主要指标有财政指标、领导目标、基础设施、人事和信息等五个方面的管理指标。美国绩效评估指标体系设计的基本价值准则是以政府使命和绩效目标为依据。 3．明确的绩效评估机构。在美国，政府绩效评估的机构有上级机关，政府机构及民间机构三个部分组成，上级机关主要是对下级政府部门进行评估，政府机构每年对自身的业绩进行评估，享有充分的自主权。美国民间机构的评估对推动美国政府绩效评估起到了巨大的作用，它们对各级政府进行独立的评估，向外界公布评估的结果，可以对政府进行很好的监督和激励作用。
4．美国政府还充分运用绩效评估结果。根据规定，相关机构在绩效评估后要提交绩效评估报告，并且要向利益相关者公开评估结果。因此，民间的评估机构在对政府机构评估后，结果大多都会向公众公开，使人民对公共部门的工作业绩有一个清晰的了解。同时，各个部门的财政拨款，权力的获得等也要以绩效评估的结果为依据。对于绩效评估未达目标等不佳者，要制定计划，并列出解决方法和期限，以便于再次评估。由此形成了一个有效的绩效评估系统，推动评估工作的运作。
三、改善我国地方政府绩效评估现状的对策
20世纪70代，西方国家应对经济萎靡，财政赤字等一系列问题，进行了政府改革，绩效评估是这次改革的助推器，并逐渐规范化。我国与西方发达国家相比，绩效评估工作还处于初级阶段，我国公共管理学者在上世纪90年代末才开始关注西方政府绩效测评的理论研究和应用。通过反思美国等发达国家的评估经验和教训，加强对绩效评估的理论和实践研究，可以为构建富有中国特色的政府绩效评估体系奠定基础。
1．在绩效评估过程中，以公共责任，公众满意度为导向。政府绩效评估的终极目标，是向社会公众提供公共服务，追求服务质量，提高服务品位，争取公民满意。正确的价值取向是地方政府绩效评估有效开展的前提，地方政府要将官本位的思想转变为以人为本的正确价值取向，要将公众的利益和需求放在首位。同时按照科学发展观的精神，不单纯追求经济利益，而是要全面协调可持续的发展。
2．政府绩效评估管理的法制化。建立健全绩效评估的相关法律法规是顺利开展政府绩效评估工作的基本要求和前提，将政府绩效评价以法律的形式确定下来，可以引起人们对其充分的重视，还可以使评估主体在整个评估过程中有法可依，树立评估机构的权威，清除原先评估中的一些障碍。同时，通过在法律上完善政府的绩效评估制度，使评估工作有一系列科学系统的制度作为保障，对评估结果也可以有效运用，有利于解除评估中的盲目随意性。
3．实现绩效评估的多元主体合作。传统的评估模式中，评估主要由政府主导，主体的单一，使评估结果缺少客观公正性。要增进评估过程中公民的参与，在服务型政府和共同治理的理念引导下，培养公民的参与意识，为其参与提高多种途径。政府绩效评估是一个信息收集、整理、加工、反馈的过程，绩效评估多元主体以公民为主导，要加大宣传和教育投入，提高公民参与的意识和能力。通过公民的广泛参与，使评估的过程更加客观公正，切实反应公众的客观需求。同时，还要引入民间独立自主的第三方机构参与评估，给予其充分的自主权和必要的信息，学习美国等西方发达国家的民间评估机构，这样才能增加绩效评估结果的可信度和说服力。
4．充分利用績效评估的结果。要将绩效评估的结果与公务员的晋升考核相挂钩，而不仅仅是依靠领导的推荐。拓宽评估结果的利用，建立和提交绩效评估报告，对评估结果进行细致的考核，并将结果向利益相关者公开。推动政务公开制度建设，让公众知道干部在想什么、干什么、干得怎么样，这样才能避免民主测评流于形式，增强各级干部接受群众监督的自觉性。组织独立的民间评估，并将结果公之于众，以便公众与政府的评估结果进行比较，保证评估结果的客观公正。正如西方发达国家那样，对评估结果优秀者给予奖励晋升等激励，对不合格者要求制定改进计划并规定期限，按时进行检查考核，并将结果运用到下次的评估过程中，由此形成一个系统循环的绩效评估体系。我国政府要建立新的责任机制，引导行政部门和官员从传统的对上负责，转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。
总之，随着现代科学技术的迅猛发展和国际竞争的日趋加剧，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和高效率，如何去评价政府的管理是人们所关注的重要问题。西方国家试着将私营部门的管理方法和经验运用到公共部门，提出了公共责任与顾客至上，这些为绩效评估明确了目标，绩效评估是政府管理机制创新的重要要求。绩效评估的有效实施，有利于我国运行机制的良性运转，推行政府绩效评估，对地方政府的业绩进行客观的评价，是发展的必然需要，针对我国地方政府绩效评估工作尚不完善的实际，进一步改进绩效评估是很有必要的。
参 考 文 献
[1]卓越，赵蕾．绩效评估：政府绩效管理系统中的元工具[A]．公共管理研究(第6卷)[C]．上海：上海人民出版社，2008
[2]乔治·弗里德克森．公共行政的精神[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：译者前言
[3]楚德江．我国地方政府绩效评估的实践：成效、问题与改进[J]．中州学刊．2008
[4]张仲芳．我国地方政府绩效评估的实践和方法述评[J]．江西金融职工大学学报．2008
[5]范柏乃．政府绩效评估与管理[M]．上海：复旦大学出版社，2007：20～21
[6]马敬仁，杨卓如．现代政府绩效评价：中国问题与策略[J]．公共行政．2005(15)：15～17
[7]彭澎．当前我国地方政府绩效评估的现实困境与对策分析[J]．湖南财政经济学院学报．2011（4）
[8]王锡锌．公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式[J]．法制与社会发展．2008（6）3～17
[9]蔡松芬.推进我国政府绩效审计的发展[J]．企业导报．2010（10）
[10]周志忍．公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思[J]．兰州大学学报．2007（1）：26～32
[11]何凤秋．地方政府绩效评估指标体系构建原则及技术选择[J]．公务员管理．2007（15）
[12]张金芬．完善我国地方政府绩效评估的途径分析[J]．当代世界与社会主义．2010（4）
【关键词】政府绩效评估；现状；对策
政府绩效管理是指政府在履行公共责任的过程中，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，从内部制度和外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制等方面，实施的一种全面系统的管理。所谓的政府绩效评估，就是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量性对比分析，对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合评判。其作为政府绩效管理的组成部分，随着发展，绩效评估的内容也在不断拓展。从之前单纯注重经济增长，到如今还要关注民生，发展的质量，潜在的业绩等。新的形势下如何对政府的绩效进行科学有效的评估，来提高工作效率降低社会成本，是非常重要的任务。
一、地方政府绩效评估面临的困境
（一）公众满意度还是经济指标，绩效评估的价值取向存在偏差
价值取向作为哲学的一个范畴，指的是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。其作用是影响行为主体的价值选择。所以，对于政府来说，在其绩效评估过程中，价值取向具有非常重要的导向作用，对政府绩效评估主体，指标，评估的方法等起着影响制约的作用。增长、民主、公平等是政府绩效评估中的基本价值取向，政府的职能是提供公共产品和公共服务，因此，绩效评估的主观标准就是看社会公众的满意程度，但是目前我国地方政府的绩效评估体现的是一种政府本位的价值取向，政府以自身利益为主，将政府政绩与自身利益挂钩，努力争取先进，社会和公众的需要得不到满足，在价值导向上带有很强的功利色彩和惰性倾向。
（二）何时评估由谁来评估，绩效评估的法律保障体系还待健全
当前我国的绩效评估大多还是自发或是半自发的形式，没有健全的法律法规作为保障。大多部门没有把评估作为提高管理水平的直接手段，而是仅仅用来消极预防。只有当问题很严重，社会舆论强烈时，才会被动的采取绩效评比等手段来解决，不能及时的有针对性的采取措施。同时对评估的结果也没有明确法律严格的规定，应该如何改进解决。发达国家已将绩效评估作为政府机构的法定要求，并建立、健全了相应的评估机构。我国政府的绩效评估，既没有专门的立法，也没有专业的评估机构，使绩效评估不规范，还带有一定的盲目性。
（三）社会公众还是政府自身，绩效评估的主体选择存在问题
现阶段我国政府的绩效评估还是以政府内部评估为主，并且多为上级对下级的评估，呈单向性的特点。在实际的评估过程中，单纯的自上对下的评估，会影响评估结果的真实公正性，主观性的偏差难以提高公众的满意度。评估的主体同时又缺少独立性，我国进行绩效评估的组织通常是政府的派出机构，其中参与的社会组织和代表也是由政府专门指定，这样，评估的主体与被评估对象之间有着千丝万缕的联系，结果也难以保证客观真实。目前缺少独立自主的第三方评估组织，评估参与的主体有时也是信息部对称的，参与主体的话语权也就会不平等，政府部门会出于自身利益的考虑，甚至提供虚假的信息，在参与的过程中就容易出现话语权的不平等。
（四）评估结果如何使用，用在哪里，绩效评估的结果没有有效的使用
政府绩效评估结果没有与公务员的利益挂钩，其晋升、晋级受绩效考核结果决定的比例很小，且在调查中显示大多数公务员认为还是主要依据领导的意见，由此，结果使用范围的局限使得激励缺乏针对性，政府绩效评估可以分为组织和个人的绩效评估，组织上的绩效评估结果的奖惩并没有落实到个人，与大多数公务员的利益相关性很小。同时，即使是使用绩效评估的结果，其强度也是不够的。
二、以美国为代表的国外发达国家的绩效评估
在西方国家社会发展和改革政府的推动作用下孕育产生了政府管理的绩效评价，国外政府绩效评估兴起于20世纪70年代末的英国和美国，90年代逐步在其他西方各国推广。已经作为政府机构法定要求的绩效评估都有相关法律或是规范来组织实施，大多数西方国家还设立了独立的机构，来对评估工作进行指导和监督。在评估过程中也实现了规范化，大多使用“4E”来建立政府绩效评估的规范和标准，公民也有广泛的参与监督权，以公民的满意为尺度，对政府工作的组织管理，经济社会效益进行全面的评估。特别是各个相关部门要对评估的过程和结果负责的规定，使评估结果更具有真实性和客观性。
美国国会在1993年国会会议上通过了《政府绩效与结果法案》，这是在政府绩效改革中具有重要意义的立法，标志着美国绩效改革进入成熟时期。该法案明确了政府绩效评估的目的、具体内容和监督机制，提出了试点方案，强调增加管理责任和机动权。作为政府绩效评估的积极实践者，州和地方政府除了制定年度计划和绩效报告以外，还有自己的创新。如：佛罗里达州了成立“政府对民众负责委员会”，于1994年颁布《政府績效和责任法》，制订出“佛州绩效标杆报告”。宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系”。
美国政府绩效评估的的内容包括政府机关和公务员的评估。其绩效评估的过程如下：
1．制定完整的绩效评估计划。包括5年的战略规划和年度的绩效计划。战略规划包括政府的职能，各项目标，完成目标所需的人财物力以及影响目标的关键因素等。年度计划包括所要实现的年度目标，所需的各项资源及用于年度绩效评估的手段工具。两项同时作为该部门绩效评估的依据。
2．确定绩效评估的指标。主要指标有财政指标、领导目标、基础设施、人事和信息等五个方面的管理指标。美国绩效评估指标体系设计的基本价值准则是以政府使命和绩效目标为依据。 3．明确的绩效评估机构。在美国，政府绩效评估的机构有上级机关，政府机构及民间机构三个部分组成，上级机关主要是对下级政府部门进行评估，政府机构每年对自身的业绩进行评估，享有充分的自主权。美国民间机构的评估对推动美国政府绩效评估起到了巨大的作用，它们对各级政府进行独立的评估，向外界公布评估的结果，可以对政府进行很好的监督和激励作用。
4．美国政府还充分运用绩效评估结果。根据规定，相关机构在绩效评估后要提交绩效评估报告，并且要向利益相关者公开评估结果。因此，民间的评估机构在对政府机构评估后，结果大多都会向公众公开，使人民对公共部门的工作业绩有一个清晰的了解。同时，各个部门的财政拨款，权力的获得等也要以绩效评估的结果为依据。对于绩效评估未达目标等不佳者，要制定计划，并列出解决方法和期限，以便于再次评估。由此形成了一个有效的绩效评估系统，推动评估工作的运作。
三、改善我国地方政府绩效评估现状的对策
20世纪70代，西方国家应对经济萎靡，财政赤字等一系列问题，进行了政府改革，绩效评估是这次改革的助推器，并逐渐规范化。我国与西方发达国家相比，绩效评估工作还处于初级阶段，我国公共管理学者在上世纪90年代末才开始关注西方政府绩效测评的理论研究和应用。通过反思美国等发达国家的评估经验和教训，加强对绩效评估的理论和实践研究，可以为构建富有中国特色的政府绩效评估体系奠定基础。
1．在绩效评估过程中，以公共责任，公众满意度为导向。政府绩效评估的终极目标，是向社会公众提供公共服务，追求服务质量，提高服务品位，争取公民满意。正确的价值取向是地方政府绩效评估有效开展的前提，地方政府要将官本位的思想转变为以人为本的正确价值取向，要将公众的利益和需求放在首位。同时按照科学发展观的精神，不单纯追求经济利益，而是要全面协调可持续的发展。
2．政府绩效评估管理的法制化。建立健全绩效评估的相关法律法规是顺利开展政府绩效评估工作的基本要求和前提，将政府绩效评价以法律的形式确定下来，可以引起人们对其充分的重视，还可以使评估主体在整个评估过程中有法可依，树立评估机构的权威，清除原先评估中的一些障碍。同时，通过在法律上完善政府的绩效评估制度，使评估工作有一系列科学系统的制度作为保障，对评估结果也可以有效运用，有利于解除评估中的盲目随意性。
3．实现绩效评估的多元主体合作。传统的评估模式中，评估主要由政府主导，主体的单一，使评估结果缺少客观公正性。要增进评估过程中公民的参与，在服务型政府和共同治理的理念引导下，培养公民的参与意识，为其参与提高多种途径。政府绩效评估是一个信息收集、整理、加工、反馈的过程，绩效评估多元主体以公民为主导，要加大宣传和教育投入，提高公民参与的意识和能力。通过公民的广泛参与，使评估的过程更加客观公正，切实反应公众的客观需求。同时，还要引入民间独立自主的第三方机构参与评估，给予其充分的自主权和必要的信息，学习美国等西方发达国家的民间评估机构，这样才能增加绩效评估结果的可信度和说服力。
4．充分利用績效评估的结果。要将绩效评估的结果与公务员的晋升考核相挂钩，而不仅仅是依靠领导的推荐。拓宽评估结果的利用，建立和提交绩效评估报告，对评估结果进行细致的考核，并将结果向利益相关者公开。推动政务公开制度建设，让公众知道干部在想什么、干什么、干得怎么样，这样才能避免民主测评流于形式，增强各级干部接受群众监督的自觉性。组织独立的民间评估，并将结果公之于众，以便公众与政府的评估结果进行比较，保证评估结果的客观公正。正如西方发达国家那样，对评估结果优秀者给予奖励晋升等激励，对不合格者要求制定改进计划并规定期限，按时进行检查考核，并将结果运用到下次的评估过程中，由此形成一个系统循环的绩效评估体系。我国政府要建立新的责任机制，引导行政部门和官员从传统的对上负责，转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。
总之，随着现代科学技术的迅猛发展和国际竞争的日趋加剧，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和高效率，如何去评价政府的管理是人们所关注的重要问题。西方国家试着将私营部门的管理方法和经验运用到公共部门，提出了公共责任与顾客至上，这些为绩效评估明确了目标，绩效评估是政府管理机制创新的重要要求。绩效评估的有效实施，有利于我国运行机制的良性运转，推行政府绩效评估，对地方政府的业绩进行客观的评价，是发展的必然需要，针对我国地方政府绩效评估工作尚不完善的实际，进一步改进绩效评估是很有必要的。
参 考 文 献
[1]卓越，赵蕾．绩效评估：政府绩效管理系统中的元工具[A]．公共管理研究(第6卷)[C]．上海：上海人民出版社，2008
[2]乔治·弗里德克森．公共行政的精神[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：译者前言
[3]楚德江．我国地方政府绩效评估的实践：成效、问题与改进[J]．中州学刊．2008
[4]张仲芳．我国地方政府绩效评估的实践和方法述评[J]．江西金融职工大学学报．2008
[5]范柏乃．政府绩效评估与管理[M]．上海：复旦大学出版社，2007：20～21
[6]马敬仁，杨卓如．现代政府绩效评价：中国问题与策略[J]．公共行政．2005(15)：15～17
[7]彭澎．当前我国地方政府绩效评估的现实困境与对策分析[J]．湖南财政经济学院学报．2011（4）
[8]王锡锌．公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式[J]．法制与社会发展．2008（6）3～17
[9]蔡松芬.推进我国政府绩效审计的发展[J]．企业导报．2010（10）
[10]周志忍．公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思[J]．兰州大学学报．2007（1）：26～32
[11]何凤秋．地方政府绩效评估指标体系构建原则及技术选择[J]．公务员管理．2007（15）
[12]张金芬．完善我国地方政府绩效评估的途径分析[J]．当代世界与社会主义．2010（4）