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摘 要：由于基础弱势、区位劣势，少数民族地区（以下简称民族地区）的高等教育发展相对滞后。落实并扩大办学自主权是加快民族地区高校发展的保障。该文以从民族地区高校办学自主权和综合改革视角，在分析民族地区高等教育及高校发展现状基础上，讨论民族地区高校如何充分利用地域特点和民族区域自治进行学科发展、平台建设、人才管理，并提出相应的发展策略。
关键词：民族地区 高校 办学自主权 发展策略
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2021）01（a）-0166-03
Strategies for Implementing and Expanding the Autonomy of Universities in Minority Concentrated Regions
CHENG Yingqing
（Postgraduate Management Office， Guangxi University of Finance and Economics， Nanning， Guangxi Zhuang Autonomous Region， 530003 China）
Abstract： The development of higher education in minority concentrated regions （MCR） always falls behind due to economic weakness and location disadvantage. Implementing and expanding autonomy in running schools is the guarantee of accelerating the development of universities in MCR. Based on the analysis of higher education in MCR and the present situation of university development， this paper discusses how to make full use of regional characteristics and ethnic regional autonomy to carry out discipline development， platform construction and talent management， which finally puts forward some corresponding development strategies from the perspective of autonomy and comprehensive reform of universities in MCR.
Key Words： Minority concentrated regions; Higher education; Autonomy in running schools; Development strategies
改革開放以来，随着办学自主权的落实，高校发展加快，服务经济社会发展的能力进一步提升。然而，由于基础弱势、区位劣势，民族地区的高等教育发展滞后;同时，高等教育改革中对民族地区的高等教育重视不够，加剧了民族地区高等教育与发达地区的差距。为了平衡地区间的教育资源，国家在不断地进行努力和调整，比如，近年来提出的“中西部高校综合提升计划”;将中西部14所高校（Z14）由此前的“省部共建”升级为“以部为主、部省合建”高校行列等。随着新一轮高等教育领域综合改革的启动，民族地区的高校须抓住机遇，落实并扩大办学自主权，探索改革发展出路，推动民族地区高等教育“又快又好”的发展。
1 高校办学自主权
“高校办学自主权”一词在国外普遍被称为“大学自治”，作为科学前沿和社会发展的研究机构，自治是西方大学最基本的办学理念和内在发展逻辑[1]。我国《高等教育法》规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。“高校办学自主权”的实质就是要使学校具备能主动适应经济社会发展需求的自我发展和自我约束的能力，而不是在封闭系统里搞自我完善的所谓自治权力。现阶段，我国高校的办学自主权主要包含招生自主权、学科和专业设置与调整权、教学权、科学研究与社会服务权、对外交流与合作权、校内机构设置与人事权、财产权7项权利。但在现实的高等教育管理过程中，由于法律虚置、政府主导、高校本体缺失、社会干扰等问题，导致高校在办学自主权所包含的领域招所拥有的自主权非常有限。同时，现有高校运行主要围绕行政管理（包括学术和教学事务）开展，在一定层度上也影响了高校办学自主权的落实。
2 民族地区高等教育及高校发展现状
我国民族自治区域占国土面积的近64%，但由于特殊的地缘关系及历史渊源，民族地区在经济、文化、教育领域均相对滞后[2]。高等教育是生产力的重要组成部分，地方高等教育直接推动了当地经济、社会的发展，因此国家一直非常重视民族地区高等教育问题，对民族地区高等教育的扶持力度不断加强。尽管如此，民族地区的高等教育和其他省份城市仍存在较大差距，具体体现在以下几个方面。
2.1 高校数量及办学规模不足 从目前的现状来看，无论是高校数量还是办学规模，民族地区均与其他省份尤其是发达省份保持较大差距。截至2019年，广西、云南、贵州、内蒙古、新疆、海南、西藏、青海、宁夏这9个民族省份的本科和专科高校数量（含民办）分别为78、81、72、53、54、20、7、12、19所，而江苏、广东、山东三省的高校数量（含民办）分别为167、154、146所。另外，从办学规模来看，据教育部2018年教育统计数据显示，上述9个民族地区的普通本专科在校生人数为942 227、764 659、687 530、455 284、374 944、189 179、35 717、70 288、125 253人，而江苏、山东、广东三省本专科生在校生人数分别为 1 806 277、2 040 793、1 963 170人[3-4]。由此，民族地区与发达地区的高校数量和办学规模的差距可见一斑。
2.2 高等教育经费不足
目前，虽然部分民族地区的教育经费投入占地方GDP的比例已超过国家平均水平，例如，2014年广西的占比约5.48%，大于全国教育投入占比平均值（4.15%）。然而民族地区由于地方财政GDP基数较低，加上中央财政向教育部直属高校倾斜，导致教育经费短缺现象成为民族地区高等教育长期面临的突出问题。图1比较了全国各省高校教育经费总收入[5]。由图1可知，我们清晰地发现，以广西、云南为代表的民族地区教育经费虽然已达到171亿元和159亿元，远超青海、西藏的25亿元和15亿元，但相比东部经济发达地区的经费投入，仍显得十分不足。
2.3 自主性缺失，特色不突出
尽管目前大多数民族地区高校对自身的发展有了新的认识，但总体而言，仍然对办学方向、办学理念缺乏主动思考，办学定位也不够准确[7-8]。有的照搬发达地区高校甚至国外教育模式，不能深入挖掘民族区域环境、文化特色，在总体布局和专业建设、学科结构、课程设置等方面存在严重不平衡。我国《高等教育法》给予了高校相对自主办学、民主管理的权限，《中华人民共和国民族区域自治法》更赋予了民族地区包括高等教育在内的自治权，但在现实教育过程中，这些特有的权限似乎并未得到充分利用。
2.4 人才队伍缺乏
现阶段，民族地区人才相对匮乏、引进难度大，高校师资总体落后于其他省份。在国家“双一流建设”背景下以及人才大战的今天，各省都出台了人才引进政策，东部地区以其得天独厚的条件，吸引了大量高端人才，而民族地区拥有的高端人才数量显得微乎其微。据统计，2013—2017年东部发达地区高端人才远远领先民族地区（见表1）。而随着“双一流”建设的推进，民族地区高校的一流师资、一流人才被挖到东部条件较好的高校，导致民族地区教育资源与发达地区的差距进一步拉大。
3 民族地区高校教育办学自主权落实及扩大对策
《中华人民共和国民族区域自治法》第三十六条规定：民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。第三十七条规定，民族自治地方的自治机关自主地發展民族教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。因此，民族地区高等教育的发展应结合民族区域自治特有优势和特殊政策，建立民族地区教育法规;高校依法充分利用民族区域特色、立足地方经济和人才需要，努力进行管理模式、学科建设等一系列改革。
3.1 完善民族地区高等教育法规
目前，我国“高等教育法”“民族区域自治法”以及相关法律条文大力保障和促进了民族地区高等教育事业的改革和发展。然而，现有的民族高等教育法规建设仍然滞后于少数民族教育事业的发展。有学者认为，现有的民族高等教育法规存在以下3个方面的不足：（1）法规体系不完善;（2）法规针对性差，特色不明显;（3）法规不规范[6]。
高等教育对民族地区的经济和社会贡献不容忽视，因此有学者认为亟需建立一部统领少数民族高等教育法规的《民族高等教育法》，从法律法规层面明确民族地区和民族地区高校的办学自主权，便于高校自我管理并结合当地实际状况调整学科发展、平台建设和人才队伍建设。同时通过相关民族高等教育法确定经费在地方财政支出比例及国家财政支出，从经济角度释放民族地区高校发展的束缚。
3.2 转变政府职能，构建良好的外部环境
加快民族地区高校的综合改革与发展，需转变政府职能，真正赋予高校一定的决策权与自主权。政府可优化资源配置，为高校的发展构建良好的外部环境。首先，中央政府构建有效的激励机制和监督机制，促进地方政府推进民族地区高校改革的积极性，促使地方政府将自身发展目标与高校的办学目标相耦合，真正推动高校的人才培养切实服务民族地区经济、社会发展的需求。其次，中央政府需加大对民族地区高校的财政、科研的支持力度，进一步通过民族高等教育的倾斜政策，扶持民族地区高校的发展。最后，从中央政府到地方政府，扎实推进“简政放权”，进一步转变职能，由行政管理职能转变为服务职能。
3.3 高校充分利用自主权进行改革
在已有的高等教育自主性政策基础上，民族地区高等教育应充分利用民族自治特点和相关民族政策，克服“等、靠、要”等陈旧观念，积极寻求国家政策和发达地区的支援、积极进行自主性改革。民族地区高校要依法办学，同时主动与各级政府积极沟通，反映自身发展需要与面临的困境，争取自主权的落实与扩大;同时，民族地区高校充分利用现有教育资源，通过联合、调整等途径优化高校教育结构、机构设置、师生结构比例、学科平台、招生规模、招生模式、人才奖励和职称评定，在管理模式和学科平台建设、科研发展方向方面发挥自主性，以社会需求、学术和学科发展为导向，摆脱各级行政部门的低效甚至是无效管理。
此外，民族地区的高校可借鉴发达地区高校改革的成功经验，调整学科结构及专业设置， 合理确定办学规模和发展速度， 提高教学质量和改善办学条件，强化办学特色，建立民族地域特色学科。在科研方面，应结合地区科研优势和特色，针对民族地区特有的学科和研究方向开展科学研究。在确保重点的情况下，往区域环境下的自然科学、民族社会科学以及民族医学方向研究倾斜， 同时也要致力于民族地区生态环境的保护、旅游经济的开发、资源开发和能源利用方面的研究。在服务社会和人才培养方面，应紧接地方经济、社会发展需求，培养民族地区急需的各类专业人才，尤其是少数民族专业人才。
4 结语
民族地区高等教育是我国高等教育的一部分，民族地区高校的发展体现了民族地区高等教育的发展水平。在协调发展的大背景下，民族地区高等教育发展需要各级政府加大办学自主权的下放力度;同时，也需要高校充分利用地区优势及民族特色，在办学自主权和区域自治、综合改革上下功夫，开创新时代民族地区高等教育事业新局面。
参考文献
[1] 张振华.高校办学自主权及其落实问题研究[D].南京农业大学，2012.
[2] 朱书祥，石钰.落实和扩大高校办学自主权的对策——以广西高校为例[J].中国市场，2016（43）：108-109.
[3] 张金福.落实地方高校办学自主权需要管理创新[J].教育发展研究，2016，36（21）：3.
[4] 蒋利和，阳娇娆.民族地区高等教育的立法建议[J].广西大学学报：哲学社会科学版，2014，36（1）：64-67.
[5] 龚成.管办评分离与高校办学自主权的落实[J].江苏高教，2018（10）：58-62.
[6] 蒋辉，刘仁贵，张旺.民族地区高校学科结构调整改革：基本原则与路径取向[J].教育现代化， 2017，4（23）：21-24.
关键词：民族地区 高校 办学自主权 发展策略
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2021）01（a）-0166-03
Strategies for Implementing and Expanding the Autonomy of Universities in Minority Concentrated Regions
CHENG Yingqing
（Postgraduate Management Office， Guangxi University of Finance and Economics， Nanning， Guangxi Zhuang Autonomous Region， 530003 China）
Abstract： The development of higher education in minority concentrated regions （MCR） always falls behind due to economic weakness and location disadvantage. Implementing and expanding autonomy in running schools is the guarantee of accelerating the development of universities in MCR. Based on the analysis of higher education in MCR and the present situation of university development， this paper discusses how to make full use of regional characteristics and ethnic regional autonomy to carry out discipline development， platform construction and talent management， which finally puts forward some corresponding development strategies from the perspective of autonomy and comprehensive reform of universities in MCR.
Key Words： Minority concentrated regions; Higher education; Autonomy in running schools; Development strategies
改革開放以来，随着办学自主权的落实，高校发展加快，服务经济社会发展的能力进一步提升。然而，由于基础弱势、区位劣势，民族地区的高等教育发展滞后;同时，高等教育改革中对民族地区的高等教育重视不够，加剧了民族地区高等教育与发达地区的差距。为了平衡地区间的教育资源，国家在不断地进行努力和调整，比如，近年来提出的“中西部高校综合提升计划”;将中西部14所高校（Z14）由此前的“省部共建”升级为“以部为主、部省合建”高校行列等。随着新一轮高等教育领域综合改革的启动，民族地区的高校须抓住机遇，落实并扩大办学自主权，探索改革发展出路，推动民族地区高等教育“又快又好”的发展。
1 高校办学自主权
“高校办学自主权”一词在国外普遍被称为“大学自治”，作为科学前沿和社会发展的研究机构，自治是西方大学最基本的办学理念和内在发展逻辑[1]。我国《高等教育法》规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。“高校办学自主权”的实质就是要使学校具备能主动适应经济社会发展需求的自我发展和自我约束的能力，而不是在封闭系统里搞自我完善的所谓自治权力。现阶段，我国高校的办学自主权主要包含招生自主权、学科和专业设置与调整权、教学权、科学研究与社会服务权、对外交流与合作权、校内机构设置与人事权、财产权7项权利。但在现实的高等教育管理过程中，由于法律虚置、政府主导、高校本体缺失、社会干扰等问题，导致高校在办学自主权所包含的领域招所拥有的自主权非常有限。同时，现有高校运行主要围绕行政管理（包括学术和教学事务）开展，在一定层度上也影响了高校办学自主权的落实。
2 民族地区高等教育及高校发展现状
我国民族自治区域占国土面积的近64%，但由于特殊的地缘关系及历史渊源，民族地区在经济、文化、教育领域均相对滞后[2]。高等教育是生产力的重要组成部分，地方高等教育直接推动了当地经济、社会的发展，因此国家一直非常重视民族地区高等教育问题，对民族地区高等教育的扶持力度不断加强。尽管如此，民族地区的高等教育和其他省份城市仍存在较大差距，具体体现在以下几个方面。
2.1 高校数量及办学规模不足 从目前的现状来看，无论是高校数量还是办学规模，民族地区均与其他省份尤其是发达省份保持较大差距。截至2019年，广西、云南、贵州、内蒙古、新疆、海南、西藏、青海、宁夏这9个民族省份的本科和专科高校数量（含民办）分别为78、81、72、53、54、20、7、12、19所，而江苏、广东、山东三省的高校数量（含民办）分别为167、154、146所。另外，从办学规模来看，据教育部2018年教育统计数据显示，上述9个民族地区的普通本专科在校生人数为942 227、764 659、687 530、455 284、374 944、189 179、35 717、70 288、125 253人，而江苏、山东、广东三省本专科生在校生人数分别为 1 806 277、2 040 793、1 963 170人[3-4]。由此，民族地区与发达地区的高校数量和办学规模的差距可见一斑。
2.2 高等教育经费不足
目前，虽然部分民族地区的教育经费投入占地方GDP的比例已超过国家平均水平，例如，2014年广西的占比约5.48%，大于全国教育投入占比平均值（4.15%）。然而民族地区由于地方财政GDP基数较低，加上中央财政向教育部直属高校倾斜，导致教育经费短缺现象成为民族地区高等教育长期面临的突出问题。图1比较了全国各省高校教育经费总收入[5]。由图1可知，我们清晰地发现，以广西、云南为代表的民族地区教育经费虽然已达到171亿元和159亿元，远超青海、西藏的25亿元和15亿元，但相比东部经济发达地区的经费投入，仍显得十分不足。
2.3 自主性缺失，特色不突出
尽管目前大多数民族地区高校对自身的发展有了新的认识，但总体而言，仍然对办学方向、办学理念缺乏主动思考，办学定位也不够准确[7-8]。有的照搬发达地区高校甚至国外教育模式，不能深入挖掘民族区域环境、文化特色，在总体布局和专业建设、学科结构、课程设置等方面存在严重不平衡。我国《高等教育法》给予了高校相对自主办学、民主管理的权限，《中华人民共和国民族区域自治法》更赋予了民族地区包括高等教育在内的自治权，但在现实教育过程中，这些特有的权限似乎并未得到充分利用。
2.4 人才队伍缺乏
现阶段，民族地区人才相对匮乏、引进难度大，高校师资总体落后于其他省份。在国家“双一流建设”背景下以及人才大战的今天，各省都出台了人才引进政策，东部地区以其得天独厚的条件，吸引了大量高端人才，而民族地区拥有的高端人才数量显得微乎其微。据统计，2013—2017年东部发达地区高端人才远远领先民族地区（见表1）。而随着“双一流”建设的推进，民族地区高校的一流师资、一流人才被挖到东部条件较好的高校，导致民族地区教育资源与发达地区的差距进一步拉大。
3 民族地区高校教育办学自主权落实及扩大对策
《中华人民共和国民族区域自治法》第三十六条规定：民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。第三十七条规定，民族自治地方的自治机关自主地發展民族教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。因此，民族地区高等教育的发展应结合民族区域自治特有优势和特殊政策，建立民族地区教育法规;高校依法充分利用民族区域特色、立足地方经济和人才需要，努力进行管理模式、学科建设等一系列改革。
3.1 完善民族地区高等教育法规
目前，我国“高等教育法”“民族区域自治法”以及相关法律条文大力保障和促进了民族地区高等教育事业的改革和发展。然而，现有的民族高等教育法规建设仍然滞后于少数民族教育事业的发展。有学者认为，现有的民族高等教育法规存在以下3个方面的不足：（1）法规体系不完善;（2）法规针对性差，特色不明显;（3）法规不规范[6]。
高等教育对民族地区的经济和社会贡献不容忽视，因此有学者认为亟需建立一部统领少数民族高等教育法规的《民族高等教育法》，从法律法规层面明确民族地区和民族地区高校的办学自主权，便于高校自我管理并结合当地实际状况调整学科发展、平台建设和人才队伍建设。同时通过相关民族高等教育法确定经费在地方财政支出比例及国家财政支出，从经济角度释放民族地区高校发展的束缚。
3.2 转变政府职能，构建良好的外部环境
加快民族地区高校的综合改革与发展，需转变政府职能，真正赋予高校一定的决策权与自主权。政府可优化资源配置，为高校的发展构建良好的外部环境。首先，中央政府构建有效的激励机制和监督机制，促进地方政府推进民族地区高校改革的积极性，促使地方政府将自身发展目标与高校的办学目标相耦合，真正推动高校的人才培养切实服务民族地区经济、社会发展的需求。其次，中央政府需加大对民族地区高校的财政、科研的支持力度，进一步通过民族高等教育的倾斜政策，扶持民族地区高校的发展。最后，从中央政府到地方政府，扎实推进“简政放权”，进一步转变职能，由行政管理职能转变为服务职能。
3.3 高校充分利用自主权进行改革
在已有的高等教育自主性政策基础上，民族地区高等教育应充分利用民族自治特点和相关民族政策，克服“等、靠、要”等陈旧观念，积极寻求国家政策和发达地区的支援、积极进行自主性改革。民族地区高校要依法办学，同时主动与各级政府积极沟通，反映自身发展需要与面临的困境，争取自主权的落实与扩大;同时，民族地区高校充分利用现有教育资源，通过联合、调整等途径优化高校教育结构、机构设置、师生结构比例、学科平台、招生规模、招生模式、人才奖励和职称评定，在管理模式和学科平台建设、科研发展方向方面发挥自主性，以社会需求、学术和学科发展为导向，摆脱各级行政部门的低效甚至是无效管理。
此外，民族地区的高校可借鉴发达地区高校改革的成功经验，调整学科结构及专业设置， 合理确定办学规模和发展速度， 提高教学质量和改善办学条件，强化办学特色，建立民族地域特色学科。在科研方面，应结合地区科研优势和特色，针对民族地区特有的学科和研究方向开展科学研究。在确保重点的情况下，往区域环境下的自然科学、民族社会科学以及民族医学方向研究倾斜， 同时也要致力于民族地区生态环境的保护、旅游经济的开发、资源开发和能源利用方面的研究。在服务社会和人才培养方面，应紧接地方经济、社会发展需求，培养民族地区急需的各类专业人才，尤其是少数民族专业人才。
4 结语
民族地区高等教育是我国高等教育的一部分，民族地区高校的发展体现了民族地区高等教育的发展水平。在协调发展的大背景下，民族地区高等教育发展需要各级政府加大办学自主权的下放力度;同时，也需要高校充分利用地区优势及民族特色，在办学自主权和区域自治、综合改革上下功夫，开创新时代民族地区高等教育事业新局面。
参考文献
[1] 张振华.高校办学自主权及其落实问题研究[D].南京农业大学，2012.
[2] 朱书祥，石钰.落实和扩大高校办学自主权的对策——以广西高校为例[J].中国市场，2016（43）：108-109.
[3] 张金福.落实地方高校办学自主权需要管理创新[J].教育发展研究，2016，36（21）：3.
[4] 蒋利和，阳娇娆.民族地区高等教育的立法建议[J].广西大学学报：哲学社会科学版，2014，36（1）：64-67.
[5] 龚成.管办评分离与高校办学自主权的落实[J].江苏高教，2018（10）：58-62.
[6] 蒋辉，刘仁贵，张旺.民族地区高校学科结构调整改革：基本原则与路径取向[J].教育现代化， 2017，4（23）：21-24.