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20世纪初,沙皇尼古拉二世在俄国建立了两院制的立法机关——国务会议和国家杜马。根据1906年新版国家《根本法》,议会上下两院享有同等的立法权,但是通过全面认知和分析上院国务会议的立法程序和运行机制,可以看出国务会议较之国家杜马存在一定的立法优势,而且国家最终的立法权仍然掌握在沙皇手中,国务会议实际上成为沙皇和杜马之间的缓冲器,成为国家杜马的"立法保险丝"。