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[摘 要]国内外关于电子政府的理论研究已取得重要进展，尤以发展趋势、实施模型和构建战略方面的研究最具代表意义。其中，电子政府发展趋势揭示了电子政府发展的目标愿景和未来走向，电子政府实施模型阐释了电子政府发展的阶段递进和典型路径，电子政府构建战略探讨了电子政府构建的核心要素和战略框架，它们构成电子政府理论的主要内容和实证分析的重要依据。
[关键词]电子政府；发展趋势；实施模型；构建战略
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）02006507
随着公共行政改革的逐渐深入和管理科学的不断进步，近年来国内外关于电子政府的理论研究取得了重要进展，具体表现在：随着政治和管理问题逐渐取代信息技术成为电子政府理论建构的逻辑起点，关于电子政府的发展趋势、实施模型和构建战略的研究也在不断深入，这一方面对电子政府的理论体系建构注入了新的内容，另一方面也催生了许多助益于电子政府构建的实践类成果，既为电子政府的理论体系建构做出了贡献，也为电子政务的实践发展提供了有力支撑。
一、电子政府的发展趋势
当前学术界主流的观点已经将电子政府视为信息时代的政府管理模式。美国学者M.Backu认为，电子政府的目标聚焦于内部运行和外在服务之间，外在的目标是通过简化各种各样在线服务的交换过程来满足前台的公众需求和满意的期望，内部的目标是促进一个迅速的、透明的、责任的、有效率和效果的政府行政行为过程[1]。经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development）指出，电子政府“并不是单纯地把信息技术应用于政府和公共事务的处理上，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务以提高行政效率的问题，而是政府面对信息技术所带来的新的社会范式的挑战，如何进行政府的再造，促进政府的转型，建立适应信息社会需要的新的政府治理范式，促进善治，实现善政的问题”[2][P203）。也有的学者进一步指出，“电子政府指的是政府机构全面应用信息技术以及网络等信息服务设施，在进行组织变革和内外部关系转变的基础上，将其信息和管理服务职能移到网络中去运行，以改革行政体系，构建更好的政府”[3]，“电子政府是全面实现了电子政务后的政府，是现有政府机构在开展电子政务的过程中，对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后构建的新的政府形态”[4]（P4）。
建立在对电子政府目标和实质认识的基础上，大多数公共行政学者对电子政府的发展前景持乐观估计，认为电子政府超越了新公共管理，未来将出现一个以电子政府为基础的新的公共管理方式，以改变公共服务的提供方式和政府与公民之间的基本关系。在与新公共管理运动的相关性上，一些学者认为，公共管理运动已经死亡，而电子政府倡导的数字化时代的治理将基业常青[5]。也有不少学者对电子政府的发展持慎重态度。弗朗西斯·福山认为，电子政府对于传统的官僚制只具有挑战与变革的意义，还不具备完全替代的意义；那种认为正式的等级制组织随时都会消亡的说法，是很值得怀疑的；即使网络将变得越来越重要，它们也会与正式的等级制组织并存[6]（P258）。Heeks和Bhatnagar则指出，电子政府的变革有可能不会发生，并存在一个不可逾越的障碍，或许会出现来自政府内部的强烈抵制。
对于电子政府发展的终极目标，不同学者存在着分歧。Leon.J.Osterweil和Lynette I.Millett认为，未来的电子政府趋向于政府管理的所有内容过程，是各级政府被信息技术应用的全面改变，那时的电子政府将有可能被重新称为“政府”，虽然它已经是“转变”的政府或“网络”的政府，抑或是现实与虚拟相结合的政府[7]（P29）。而大多数的描述是模糊的，代表性的说法是电子政府意味着更好的治理，EContrerasBudge认为，“善治”（良好治理）的信念对于电子政府信念是重要的，“善治”被定义为民主、回应、高效、参与、包容和透明的。Sabina Castelfranco指出，电子政府绩效可以用它对于“善治”的贡献进行测量[8]。联合国电子政务2008调查报告《从电子政务到互联治理》强调了“连接性治理”（Connected Governance）的概念（来源于整体性政府理念，技术日益作为一种战略性工作或者公共服务创新和生产率增长的推动者），连接性治理将提供更好的组织、协调和通常整合的信息流、新的事务处理能力、反馈和协商的新机制、更多的民主参与形式，并将其视作电子政府的发展趋势。一些政治学学者的认识更进一步，认为建立完全开放的电子政府，目的就是让公民更能够全面参与日常政策的制定和行政过程，电子政府的未来将是数字化民主的实现，它“不仅反映出互联网兴起以来网络化取得的成就，而且反映出政策制定中协商模式在更大范围中的转变”[9]。
二、电子政府的实施模型
各国电子政府构建正在进行中，有关其实施模型的探讨也在不断深入，诸多成果显示出学术界的持续关注。K.A.Shahkoo认为电子政府的实施模型可以分为四类：描述性模型；成熟度模型；过程模型；电子政府框架[10]。娄成武认为西方国家电子政府进一步发展的模式以菲欧曼（Barry Feldman）的基于网络的公民参与模式、辰恩（YuChe Chen）的政府网上服务模式为代表。从结构和功能的角度分析，可把电子政府的实施模型归于两类。
（一）描述性理论和线式模型。这类模型以成熟理论和“阶段”模型为代表。爱森哲（Accenture）早在2000年就提出了电子政府的服务成熟度模型，将电子政府服务成熟度区分为发布、互动和处理三种形式。后来，该模型扩展并纳入政府转型的概念——以公民为中心的流程再造，涉及政府内部的结构转变和文化变迁。在2003年，该模型进一步修改成五个阶段：（1）在线业务；（2）基本功能；（3）服务有效性；（4）成熟交付；（5）服务转型。对于各阶段之间的转变，爱森哲评论：我们发现在每一个阶段的开始，国家通常进步很大，发展很快；当接近发展后的稳定状态时，进一步发展的障碍变得明显，速度逐渐变慢。Y.N.Chen阐述了一个类似的阶段模型，主张电子政府通过交互水平的四个连续发展层次实现它的内容和服务：使公民通过互联网获取信息；通过一些简单的组件功能发展为双向服务的提供者，如网页形式、电子邮件和电子公告板；促进与企业和公民的交易服务；转换的实践与服务——从政府到代理机构和社区（如电子投票和民意测验）。英国德勤咨询公司提出了电子政府发展的六阶段模式：信息发布与传播；“正式的”双向业务；多功能门户网站；门户个性化；公共服务的集中；完全整合和政府再造[11][P255256）。 诺里斯（Norris）认为21世纪初电子政府发展阶段研究共有五个代表性模型。这五个代表性模型分别为：鲍姆（Baum）模型、黑勒（Hiller）模型、罗那恩（Roaghan）模型、莱恩（Layne）和维斯卡特（Wescott）模型。鲍姆模型把电子政府的发展分为政府网站的建立、互动、交易、政府完成再造四个阶段。黑勒模型建构前两个阶段与其他模型相似，第三阶段为政府部门内部和部门之间的信息和数据的共享，第四阶段是交易阶段，最后阶段是参与式民主。罗那恩模型所设计的电子政府发展阶段是：第一阶段为政府网站的建立；第二阶段为政府网站的信息量激增；第三、四阶段分别为互动与交易阶段；最后阶段为无缝隙政府。莱恩模型的电子政府的发展阶段为：第一阶段是提供基本的静态信息；第二阶段是交易阶段；第三阶段为政府纵向层级的一体化，政府的上下级间共享信息；最后阶段是政府横向层面的一体化，政府各部门之间共享信息。维斯卡特模型是将电子政府的发展划分为提供信息、互动、交易、数字化民主和参与式政府五个阶段[12]。联合国经济和社会事务部预测全球电子政府的发展焦点是服务的可用性和增进公共决策中的公共参与，并将电子政府的在线服务区分为四个阶段：信息服务出现；增强的信息服务；事务处理；连通的服务[13][P55）。
中国学者普遍接受的观点是依据政府与其服务对象之间的互动水平将电子政府发展分为信息、互动、处理和交易等四个阶段[14]（P218219）。也有学者将治理理论应用于电子政府发展阶段，如董礼胜提出，在治理理论引导下，电子政务的发展大致要经历四个阶段：以组织为中心的电子政务阶段→以公众为中心的电子政务阶段→以组织为中心的电子化治理阶段→以公众为中心的电子化治理阶段[15]。还有的学者基于政务目标将电子政府发展分为五种依次展开和递进的阶段性策略：技术应用型电子政务建设，管理信息化型电子政务建设，扁平服务型电子政务建设，电子民主型电子政务策略，全面响应型电子政务[16]。
实际上，这些关于发展阶段的理论只存在表述上的差异，其共同的特点在于，电子政府的最终发展趋势为无缝隙政府、参与式政府、数字化民主和政府的根本性再造，其过程大多经历政府网站的建立、互动、处理和整合，发展途径是递进式的，后一阶段是在前一阶段基础上的逐步完善。当然，阶段模型有着自身的局限，它一般都有助于识别“你在哪里”，但是通常无法“指引你到下一阶段”。
（二）强调变量和选择的综合模型。政府管理的实践证明，虽然成熟理论和阶段模型对描述电子政府发展的基本方向和路径具有一定作用，但加入了变量，强调选择、外部影响和过程的综合模型更具有实际价值。新的替代模型包括：简·E.芳汀（Jane E.Fountain）的技术执行理论，该理论探索了技术发展与体制制约之间的相互影响；Brown的协作性组织方法，主张主动感知环境并进行调整；Welch的社会——技术理论，同时考虑了技术工具和官僚特性；Galliers Sutherland的六阶段模型（即灵活的组织机构、启动基础、集中独裁、民主辩证和合作、创业机会、集成的和谐关系），每一阶段的特点和七个“S”框架（即战略、结构、系统、人员、风格、技能和高阶目标）有关。Hodgkinson.S的电子政府战略一致性矩阵（见图1），突破了电子政府发展的线性路径，将电子政府发展描述为两条S型曲线，并根据电子政府发展每一阶段曲线的特点，提出了相应策略。在这些研究中，Robert M.Davison、Christian Wagner 和Louis C.K.Ma的战略一致性模型最具代表意义。
图1 Hodgkinson.S的政府应用信息技术成熟度曲线[17]
Robert M.Davison、Christian Wagner 和Louis C.K.Ma在Henderson，J.C.和Venkatraman.N的商业组织战略一致性模型的基础上，提出了电子政府发展的战略一致性模型（见图2）。这一模型展现了战略一致性涉及的四个领域：（1）“政府战略”主要是关于政府定位的选择；（2）“政府基础设施、过程、文化”是指与特定的政府内部安排和配置有关的选择，它与受影响的政府文化一起支持政府的角色定位选择；（3）“电子政府战略”是指与信息技术应用的范围、系统能力和IT管理相关的广泛选择；（4）“电子政府基础设施和流程”是指用来实现必要的电子政府服务的相关数据、应用软件和技术基础设施的内部安排和配置的选择。这一模型将电子政府发展表示成四个领域的互动关系，解释了政府战略与电子政府战略之间的相互依存关系，以及它们之间的战略一致性对于信息系统和技术驱动作用的影响。战略耦合（政府战略与电子政府战略的契合）说明政府转型与电子政府转型所分别代表的外部和内部领域是一致的。政府的战略整合是外部要素，即政府战略与电子政府战略领域的连接；操作的集成是内部要素，即政府基础设施、流程与电子政府基础设施、流程之间的连接。交叉领域（图中沿着矩阵的两条对角线）的一致性涉及的是政府战略与电子政府基础设施和流程之间，以及电子政府战略与政府基础设施和流程之间的关联。
图2 电子政府的战略一致性模型
Robert M.Davison，Christian Wagner 和Louis C.K.Ma吸收了成熟理论的部分观点和研究方法，进一步发展出一个更为完备的从政府转变到电子政府的基于战略一致性的综合模型。该模型描述了一套具有一致性或者不一致性的方案以及它们之间的转换。每个方案用一个四个角各有一个小盒子的正方形表示（分别代表政府战略，电子政府战略，电子政府结构和政府结构，该模型的程式化描述（见图3）。积极的规划和实施的区域如暗色盒子所示，而未管理的或者未一致的区域如同空盒子，如白色盒子所示。方案间的单向箭头标志过渡路径。该模型概述了几种可能的发展路径，每一个路径追踪电子政务的阶段发展。强一致性的用暗色盒子之间的双向箭头实线描绘。弱一致性的用双向箭头的虚线来表示。各阶段之间的实线显示一个优选的或者更可能的过渡路径；各阶段之间的虚线显示的与实线正好相反，显示的是次优的路径。该模型将电子政府的发展区分为五个层次，自低到高分别代表了四个领域相互之间的战略一致性从0到4的递增；以某一个单一领域的战略为起点，提供了三个视角的发展路径省略起始于政府结构变革的战略，是因为他们认为起始于政府运作结构变化的战略等同于做任何其他电子政务活动之前就试图改变政府的结构和文化，这将是非常危险的尝试，几乎毫无价值，因为它表示在没有任何具体的规划和未能预见电子政务服务提供过程中的任何直接的或可见的好处之前就对政府结构和价值观念做出改变。尽管这种过渡路径在理论上是可行的，但在现实中是不可能实现的。，即政府政策驱动、电子政府政策驱动和自动化驱动，分析了三种典型路径——战略一致、IT引领、业务驱动的各自的优缺点[18]。基于战略一致性的模型是一个综合模型，它展示了电子政府的发展战略，表达了不同的政府不一定以相同的路径进行电子政府的转型，可以说明某一电子政府相对于其他电子政府的当前状况，并被用来表示电子政府应如何紧跟当前形势进一步发展，但这一模型是假设性的而非实证性的，是说明性的而非操作性的。因此，在对实践的指导上，还需要其他具体的运作模型与之相配合。 三、电子政府构建的战略框架
电子政府构建战略是政府组织为了实现电子政府长期生存和发展，达到电子政府构建的总体目标和阶段目标，在分析外部环境和内部条件的基础上，做出的与政府行为相关的具体措施和实施途径。由于涉及各国电子政府发展的环境和条件既是普遍的又是具体的，电子政府的实施战略也相应地表现为通用的和特殊的两个方面，这里主要阐释通用的战略。
图3 基于一致性的电子政府成熟模型[18]
（一）基于核心驱动要素的电子政府战略。从各国理论研究和实践做法看，电子政府战略可分为三种。（1）以电子管理为核心的发展战略。将电子政府构建视为IT在政府领域的应用，由此带来政府工作的流程再造以至政府管理方式和制度的变革。这一战略的核心在于“电子化”，即不断采用先进的IT重新设计政府的业务流程，以提高政府的效能。这一战略也被称为“政府流程再造”，其主要的措施包括：减少传统的管理层次，压缩职位分类，创建工作团队，开发行政人员的综合技能，缩短和简化各种业务程序，使管理流水线化等。（2）以电子服务为核心的发展战略。将电子政府看做政府管理和服务方式的创新，即利用IT来实施公共管理、提供公共服务的一种新型的途径。因而电子政府的实施，要以政府管理和服务创新为出发点，以创建服务型行政的新行政模式为目标，措施则是在行政理念、职能、组织结构、程序、人员和管理方式等方面做出适合电子政府服务的改革，并利用IT促进这些方面的改进。（3）以电子社会为核心的发展战略。从更宽的视角看待电子政府的发展，将电子政府视为国家和社会信息化的组成内容，制定电子政府战略应与其他领域的信息化战略一起考虑，从社会信息基础设施建设、教育和培训、IT的开发和应用、信息产业的培育、法律和制度建设等方面进行努力[19][P122131）。近年来，随着新公共服务理论的流行，服务导向的电子政府战略日益占据重要地位，有的学者进一步提出，电子政府战略与服务政府建设是相互支撑的，如佟德志建构了以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式，构成了电子政府与服务型政府相契合的“三位一体”架构，成为政府与电子政府发展的共同战略[20]。
（二）电子政府发展战略规划。这方面的研究以Kolsoom Abbasi Shahkooh和Ali Abdollahi的电子政府战略规划模型为代表。Kolsoom Abbasi Shahkooh和Ali Abdollahi在综合不同的电子政府转化模型之后得出结论：电子政府战略设计主要受到11个方面因素的影响，每一方面都需要相应的策略，构成了电子战略规划的完整内容（见图4）。（1）资金。因为不能期望在短期内使电子政府成为一种提供服务的更为节约的途径，政府应据此制定合适的立足长远的预算政策。（2）管理。在初始阶段，电子政府项目管理需要授权和决策的集中领导；之后，与电子政府项目相关的不同的机构和部门应遵循同样的数据系统和网站标准；集中的领导层对于全程都是必需的。（3）法律。关于数据收集和隐私保护的法规支持。（4）流程。包括规划、执行和控制从源点到顾客需求的有效率、效果的服务以及相关信息的流动和存储。（5）安全。必须考虑信息传递和存放的物理安全的逻辑安全。（6）技术。包括两个方面，回应新技术挑战的政策和电子政府项目领导者的技术、技能和专门知识。（7）竞争。促进政府在线服务的竞争。（8）文化。包括公务员、顾客和组织的文化。（9）人力资源。培训具有专业知识的职员。（10）技术基础设施。发展必需的技术基础设施。（11）信息和数据。一个管理数据和信息产品的整体规划[21]。
图4 电子政府战略规划模型
（三）电子政府战略实现的影响因素。由于电子政府战略受到政府组织内外部因素的综合影响，因而电子政府战略规划就必须重新进行设计和执行。现有的研究形成了两条思路：一个是在技术演绎研究路径上，李鹏等学者从制度理论视角，通过耦合政府系统和信息技术系统的相关影响因素，重新提出电子政府战略规划中的技术、组织、制度因素[22]；另一条路径获得了更多认可，主要是以Y.N.Chen的概念性电子政府战略框架（见图5）为代表。该框架将更广泛的文化因素、情景要素与电子政府基础设施因素统一纳入到整体性的战略框架之中。电子政府基础设施是电子政府战略考虑的核心因素，主要包括四个要素。（1）网络通路。信息和通信技术网络、服务和设备的可用性、费用和质量。（2）网络学习。教育系统是否运用信息和通信技术来改进学习，社会是否有技术培训项目能够培训和准备信息技术劳动力。（3）网络经济。企业和政府怎样使用信息和通信技术实现互动，以及实现与社会的互动。关键的议题是合作、合伙企业、公私伙伴关系和电子社区创建。（4）网络政策。主要是促进或者阻碍信息和通信技术应用的政策环境，包括法律、法规、战略（目标和任务）、责任等，政府机构的流程和职能的梳理再造是必不可少的。文化和社会因素尽管也是电子政府战略必须考虑的内容，但更主要的是用来比较不同国家电子政府战略的差异，作为政策借鉴的参考。概念性的电子政府战略框架说明了电子政府战略的构成以及战略制定和执行过程中必须考虑的因素。这一模型也可用于评估和指导电子政府实现过程中的战略发展[23]。
四、结 语
“电子政务研究过去10年的发展与信息技术不断进步、信息技术在政务环境中发挥越来越重要的作用相生相伴。”[24]随着电子政务日益成为政府管理的组成部分，并成为公众触手可及的事物，电子政府概念已经不再新鲜，并成为人们耳熟能详的事物和活动。但伴随现有政府组织结构和制度对电子政府发展制约性的不断增强，电子政府本身的价值和意义受到了挑战。电子政府该向何处去，应以怎样的路径发展，如何融入并支撑政府管理的宏观战略，渐次成为国内外理论界和实践界共同关注的焦点问题。国内外学者关于电子政府发展趋势、实施模型和构建战略方面的理论研究体现了对这一焦点问题的关注、思考和回应，对中国电子政府构建有着重要的指导价值和启发意义。 电子政府是电子和政府的结合体，“是一个复杂的综合性问题”[25]，或者说本质上是政治和管理的问题，政治的复杂性和管理的泛在性决定了电子政府发展必定是一个充满曲折性、竞争性、协商性和创新性的螺旋上升的变革过程。这一变革过程中面对的新问题和新挑战，需要电子政府与政府变革和公共生活的更广泛联系和深度配合，这些新的实践内容亟须理论的提供和指导。总的来说，有关电子政府发展趋势、实施模型和构建战略的理论研究尚需深入，有许多难题亟待学者们关注和解决。
图5 概念性的电子政府战略框架参考文献：
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责任编辑：何敬文
[关键词]电子政府；发展趋势；实施模型；构建战略
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）02006507
随着公共行政改革的逐渐深入和管理科学的不断进步，近年来国内外关于电子政府的理论研究取得了重要进展，具体表现在：随着政治和管理问题逐渐取代信息技术成为电子政府理论建构的逻辑起点，关于电子政府的发展趋势、实施模型和构建战略的研究也在不断深入，这一方面对电子政府的理论体系建构注入了新的内容，另一方面也催生了许多助益于电子政府构建的实践类成果，既为电子政府的理论体系建构做出了贡献，也为电子政务的实践发展提供了有力支撑。
一、电子政府的发展趋势
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建立在对电子政府目标和实质认识的基础上，大多数公共行政学者对电子政府的发展前景持乐观估计，认为电子政府超越了新公共管理，未来将出现一个以电子政府为基础的新的公共管理方式，以改变公共服务的提供方式和政府与公民之间的基本关系。在与新公共管理运动的相关性上，一些学者认为，公共管理运动已经死亡，而电子政府倡导的数字化时代的治理将基业常青[5]。也有不少学者对电子政府的发展持慎重态度。弗朗西斯·福山认为，电子政府对于传统的官僚制只具有挑战与变革的意义，还不具备完全替代的意义；那种认为正式的等级制组织随时都会消亡的说法，是很值得怀疑的；即使网络将变得越来越重要，它们也会与正式的等级制组织并存[6]（P258）。Heeks和Bhatnagar则指出，电子政府的变革有可能不会发生，并存在一个不可逾越的障碍，或许会出现来自政府内部的强烈抵制。
对于电子政府发展的终极目标，不同学者存在着分歧。Leon.J.Osterweil和Lynette I.Millett认为，未来的电子政府趋向于政府管理的所有内容过程，是各级政府被信息技术应用的全面改变，那时的电子政府将有可能被重新称为“政府”，虽然它已经是“转变”的政府或“网络”的政府，抑或是现实与虚拟相结合的政府[7]（P29）。而大多数的描述是模糊的，代表性的说法是电子政府意味着更好的治理，EContrerasBudge认为，“善治”（良好治理）的信念对于电子政府信念是重要的，“善治”被定义为民主、回应、高效、参与、包容和透明的。Sabina Castelfranco指出，电子政府绩效可以用它对于“善治”的贡献进行测量[8]。联合国电子政务2008调查报告《从电子政务到互联治理》强调了“连接性治理”（Connected Governance）的概念（来源于整体性政府理念，技术日益作为一种战略性工作或者公共服务创新和生产率增长的推动者），连接性治理将提供更好的组织、协调和通常整合的信息流、新的事务处理能力、反馈和协商的新机制、更多的民主参与形式，并将其视作电子政府的发展趋势。一些政治学学者的认识更进一步，认为建立完全开放的电子政府，目的就是让公民更能够全面参与日常政策的制定和行政过程，电子政府的未来将是数字化民主的实现，它“不仅反映出互联网兴起以来网络化取得的成就，而且反映出政策制定中协商模式在更大范围中的转变”[9]。
二、电子政府的实施模型
各国电子政府构建正在进行中，有关其实施模型的探讨也在不断深入，诸多成果显示出学术界的持续关注。K.A.Shahkoo认为电子政府的实施模型可以分为四类：描述性模型；成熟度模型；过程模型；电子政府框架[10]。娄成武认为西方国家电子政府进一步发展的模式以菲欧曼（Barry Feldman）的基于网络的公民参与模式、辰恩（YuChe Chen）的政府网上服务模式为代表。从结构和功能的角度分析，可把电子政府的实施模型归于两类。
（一）描述性理论和线式模型。这类模型以成熟理论和“阶段”模型为代表。爱森哲（Accenture）早在2000年就提出了电子政府的服务成熟度模型，将电子政府服务成熟度区分为发布、互动和处理三种形式。后来，该模型扩展并纳入政府转型的概念——以公民为中心的流程再造，涉及政府内部的结构转变和文化变迁。在2003年，该模型进一步修改成五个阶段：（1）在线业务；（2）基本功能；（3）服务有效性；（4）成熟交付；（5）服务转型。对于各阶段之间的转变，爱森哲评论：我们发现在每一个阶段的开始，国家通常进步很大，发展很快；当接近发展后的稳定状态时，进一步发展的障碍变得明显，速度逐渐变慢。Y.N.Chen阐述了一个类似的阶段模型，主张电子政府通过交互水平的四个连续发展层次实现它的内容和服务：使公民通过互联网获取信息；通过一些简单的组件功能发展为双向服务的提供者，如网页形式、电子邮件和电子公告板；促进与企业和公民的交易服务；转换的实践与服务——从政府到代理机构和社区（如电子投票和民意测验）。英国德勤咨询公司提出了电子政府发展的六阶段模式：信息发布与传播；“正式的”双向业务；多功能门户网站；门户个性化；公共服务的集中；完全整合和政府再造[11][P255256）。 诺里斯（Norris）认为21世纪初电子政府发展阶段研究共有五个代表性模型。这五个代表性模型分别为：鲍姆（Baum）模型、黑勒（Hiller）模型、罗那恩（Roaghan）模型、莱恩（Layne）和维斯卡特（Wescott）模型。鲍姆模型把电子政府的发展分为政府网站的建立、互动、交易、政府完成再造四个阶段。黑勒模型建构前两个阶段与其他模型相似，第三阶段为政府部门内部和部门之间的信息和数据的共享，第四阶段是交易阶段，最后阶段是参与式民主。罗那恩模型所设计的电子政府发展阶段是：第一阶段为政府网站的建立；第二阶段为政府网站的信息量激增；第三、四阶段分别为互动与交易阶段；最后阶段为无缝隙政府。莱恩模型的电子政府的发展阶段为：第一阶段是提供基本的静态信息；第二阶段是交易阶段；第三阶段为政府纵向层级的一体化，政府的上下级间共享信息；最后阶段是政府横向层面的一体化，政府各部门之间共享信息。维斯卡特模型是将电子政府的发展划分为提供信息、互动、交易、数字化民主和参与式政府五个阶段[12]。联合国经济和社会事务部预测全球电子政府的发展焦点是服务的可用性和增进公共决策中的公共参与，并将电子政府的在线服务区分为四个阶段：信息服务出现；增强的信息服务；事务处理；连通的服务[13][P55）。
中国学者普遍接受的观点是依据政府与其服务对象之间的互动水平将电子政府发展分为信息、互动、处理和交易等四个阶段[14]（P218219）。也有学者将治理理论应用于电子政府发展阶段，如董礼胜提出，在治理理论引导下，电子政务的发展大致要经历四个阶段：以组织为中心的电子政务阶段→以公众为中心的电子政务阶段→以组织为中心的电子化治理阶段→以公众为中心的电子化治理阶段[15]。还有的学者基于政务目标将电子政府发展分为五种依次展开和递进的阶段性策略：技术应用型电子政务建设，管理信息化型电子政务建设，扁平服务型电子政务建设，电子民主型电子政务策略，全面响应型电子政务[16]。
实际上，这些关于发展阶段的理论只存在表述上的差异，其共同的特点在于，电子政府的最终发展趋势为无缝隙政府、参与式政府、数字化民主和政府的根本性再造，其过程大多经历政府网站的建立、互动、处理和整合，发展途径是递进式的，后一阶段是在前一阶段基础上的逐步完善。当然，阶段模型有着自身的局限，它一般都有助于识别“你在哪里”，但是通常无法“指引你到下一阶段”。
（二）强调变量和选择的综合模型。政府管理的实践证明，虽然成熟理论和阶段模型对描述电子政府发展的基本方向和路径具有一定作用，但加入了变量，强调选择、外部影响和过程的综合模型更具有实际价值。新的替代模型包括：简·E.芳汀（Jane E.Fountain）的技术执行理论，该理论探索了技术发展与体制制约之间的相互影响；Brown的协作性组织方法，主张主动感知环境并进行调整；Welch的社会——技术理论，同时考虑了技术工具和官僚特性；Galliers Sutherland的六阶段模型（即灵活的组织机构、启动基础、集中独裁、民主辩证和合作、创业机会、集成的和谐关系），每一阶段的特点和七个“S”框架（即战略、结构、系统、人员、风格、技能和高阶目标）有关。Hodgkinson.S的电子政府战略一致性矩阵（见图1），突破了电子政府发展的线性路径，将电子政府发展描述为两条S型曲线，并根据电子政府发展每一阶段曲线的特点，提出了相应策略。在这些研究中，Robert M.Davison、Christian Wagner 和Louis C.K.Ma的战略一致性模型最具代表意义。
图1 Hodgkinson.S的政府应用信息技术成熟度曲线[17]
Robert M.Davison、Christian Wagner 和Louis C.K.Ma在Henderson，J.C.和Venkatraman.N的商业组织战略一致性模型的基础上，提出了电子政府发展的战略一致性模型（见图2）。这一模型展现了战略一致性涉及的四个领域：（1）“政府战略”主要是关于政府定位的选择；（2）“政府基础设施、过程、文化”是指与特定的政府内部安排和配置有关的选择，它与受影响的政府文化一起支持政府的角色定位选择；（3）“电子政府战略”是指与信息技术应用的范围、系统能力和IT管理相关的广泛选择；（4）“电子政府基础设施和流程”是指用来实现必要的电子政府服务的相关数据、应用软件和技术基础设施的内部安排和配置的选择。这一模型将电子政府发展表示成四个领域的互动关系，解释了政府战略与电子政府战略之间的相互依存关系，以及它们之间的战略一致性对于信息系统和技术驱动作用的影响。战略耦合（政府战略与电子政府战略的契合）说明政府转型与电子政府转型所分别代表的外部和内部领域是一致的。政府的战略整合是外部要素，即政府战略与电子政府战略领域的连接；操作的集成是内部要素，即政府基础设施、流程与电子政府基础设施、流程之间的连接。交叉领域（图中沿着矩阵的两条对角线）的一致性涉及的是政府战略与电子政府基础设施和流程之间，以及电子政府战略与政府基础设施和流程之间的关联。
图2 电子政府的战略一致性模型
Robert M.Davison，Christian Wagner 和Louis C.K.Ma吸收了成熟理论的部分观点和研究方法，进一步发展出一个更为完备的从政府转变到电子政府的基于战略一致性的综合模型。该模型描述了一套具有一致性或者不一致性的方案以及它们之间的转换。每个方案用一个四个角各有一个小盒子的正方形表示（分别代表政府战略，电子政府战略，电子政府结构和政府结构，该模型的程式化描述（见图3）。积极的规划和实施的区域如暗色盒子所示，而未管理的或者未一致的区域如同空盒子，如白色盒子所示。方案间的单向箭头标志过渡路径。该模型概述了几种可能的发展路径，每一个路径追踪电子政务的阶段发展。强一致性的用暗色盒子之间的双向箭头实线描绘。弱一致性的用双向箭头的虚线来表示。各阶段之间的实线显示一个优选的或者更可能的过渡路径；各阶段之间的虚线显示的与实线正好相反，显示的是次优的路径。该模型将电子政府的发展区分为五个层次，自低到高分别代表了四个领域相互之间的战略一致性从0到4的递增；以某一个单一领域的战略为起点，提供了三个视角的发展路径省略起始于政府结构变革的战略，是因为他们认为起始于政府运作结构变化的战略等同于做任何其他电子政务活动之前就试图改变政府的结构和文化，这将是非常危险的尝试，几乎毫无价值，因为它表示在没有任何具体的规划和未能预见电子政务服务提供过程中的任何直接的或可见的好处之前就对政府结构和价值观念做出改变。尽管这种过渡路径在理论上是可行的，但在现实中是不可能实现的。，即政府政策驱动、电子政府政策驱动和自动化驱动，分析了三种典型路径——战略一致、IT引领、业务驱动的各自的优缺点[18]。基于战略一致性的模型是一个综合模型，它展示了电子政府的发展战略，表达了不同的政府不一定以相同的路径进行电子政府的转型，可以说明某一电子政府相对于其他电子政府的当前状况，并被用来表示电子政府应如何紧跟当前形势进一步发展，但这一模型是假设性的而非实证性的，是说明性的而非操作性的。因此，在对实践的指导上，还需要其他具体的运作模型与之相配合。 三、电子政府构建的战略框架
电子政府构建战略是政府组织为了实现电子政府长期生存和发展，达到电子政府构建的总体目标和阶段目标，在分析外部环境和内部条件的基础上，做出的与政府行为相关的具体措施和实施途径。由于涉及各国电子政府发展的环境和条件既是普遍的又是具体的，电子政府的实施战略也相应地表现为通用的和特殊的两个方面，这里主要阐释通用的战略。
图3 基于一致性的电子政府成熟模型[18]
（一）基于核心驱动要素的电子政府战略。从各国理论研究和实践做法看，电子政府战略可分为三种。（1）以电子管理为核心的发展战略。将电子政府构建视为IT在政府领域的应用，由此带来政府工作的流程再造以至政府管理方式和制度的变革。这一战略的核心在于“电子化”，即不断采用先进的IT重新设计政府的业务流程，以提高政府的效能。这一战略也被称为“政府流程再造”，其主要的措施包括：减少传统的管理层次，压缩职位分类，创建工作团队，开发行政人员的综合技能，缩短和简化各种业务程序，使管理流水线化等。（2）以电子服务为核心的发展战略。将电子政府看做政府管理和服务方式的创新，即利用IT来实施公共管理、提供公共服务的一种新型的途径。因而电子政府的实施，要以政府管理和服务创新为出发点，以创建服务型行政的新行政模式为目标，措施则是在行政理念、职能、组织结构、程序、人员和管理方式等方面做出适合电子政府服务的改革，并利用IT促进这些方面的改进。（3）以电子社会为核心的发展战略。从更宽的视角看待电子政府的发展，将电子政府视为国家和社会信息化的组成内容，制定电子政府战略应与其他领域的信息化战略一起考虑，从社会信息基础设施建设、教育和培训、IT的开发和应用、信息产业的培育、法律和制度建设等方面进行努力[19][P122131）。近年来，随着新公共服务理论的流行，服务导向的电子政府战略日益占据重要地位，有的学者进一步提出，电子政府战略与服务政府建设是相互支撑的，如佟德志建构了以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式，构成了电子政府与服务型政府相契合的“三位一体”架构，成为政府与电子政府发展的共同战略[20]。
（二）电子政府发展战略规划。这方面的研究以Kolsoom Abbasi Shahkooh和Ali Abdollahi的电子政府战略规划模型为代表。Kolsoom Abbasi Shahkooh和Ali Abdollahi在综合不同的电子政府转化模型之后得出结论：电子政府战略设计主要受到11个方面因素的影响，每一方面都需要相应的策略，构成了电子战略规划的完整内容（见图4）。（1）资金。因为不能期望在短期内使电子政府成为一种提供服务的更为节约的途径，政府应据此制定合适的立足长远的预算政策。（2）管理。在初始阶段，电子政府项目管理需要授权和决策的集中领导；之后，与电子政府项目相关的不同的机构和部门应遵循同样的数据系统和网站标准；集中的领导层对于全程都是必需的。（3）法律。关于数据收集和隐私保护的法规支持。（4）流程。包括规划、执行和控制从源点到顾客需求的有效率、效果的服务以及相关信息的流动和存储。（5）安全。必须考虑信息传递和存放的物理安全的逻辑安全。（6）技术。包括两个方面，回应新技术挑战的政策和电子政府项目领导者的技术、技能和专门知识。（7）竞争。促进政府在线服务的竞争。（8）文化。包括公务员、顾客和组织的文化。（9）人力资源。培训具有专业知识的职员。（10）技术基础设施。发展必需的技术基础设施。（11）信息和数据。一个管理数据和信息产品的整体规划[21]。
图4 电子政府战略规划模型
（三）电子政府战略实现的影响因素。由于电子政府战略受到政府组织内外部因素的综合影响，因而电子政府战略规划就必须重新进行设计和执行。现有的研究形成了两条思路：一个是在技术演绎研究路径上，李鹏等学者从制度理论视角，通过耦合政府系统和信息技术系统的相关影响因素，重新提出电子政府战略规划中的技术、组织、制度因素[22]；另一条路径获得了更多认可，主要是以Y.N.Chen的概念性电子政府战略框架（见图5）为代表。该框架将更广泛的文化因素、情景要素与电子政府基础设施因素统一纳入到整体性的战略框架之中。电子政府基础设施是电子政府战略考虑的核心因素，主要包括四个要素。（1）网络通路。信息和通信技术网络、服务和设备的可用性、费用和质量。（2）网络学习。教育系统是否运用信息和通信技术来改进学习，社会是否有技术培训项目能够培训和准备信息技术劳动力。（3）网络经济。企业和政府怎样使用信息和通信技术实现互动，以及实现与社会的互动。关键的议题是合作、合伙企业、公私伙伴关系和电子社区创建。（4）网络政策。主要是促进或者阻碍信息和通信技术应用的政策环境，包括法律、法规、战略（目标和任务）、责任等，政府机构的流程和职能的梳理再造是必不可少的。文化和社会因素尽管也是电子政府战略必须考虑的内容，但更主要的是用来比较不同国家电子政府战略的差异，作为政策借鉴的参考。概念性的电子政府战略框架说明了电子政府战略的构成以及战略制定和执行过程中必须考虑的因素。这一模型也可用于评估和指导电子政府实现过程中的战略发展[23]。
四、结 语
“电子政务研究过去10年的发展与信息技术不断进步、信息技术在政务环境中发挥越来越重要的作用相生相伴。”[24]随着电子政务日益成为政府管理的组成部分，并成为公众触手可及的事物，电子政府概念已经不再新鲜，并成为人们耳熟能详的事物和活动。但伴随现有政府组织结构和制度对电子政府发展制约性的不断增强，电子政府本身的价值和意义受到了挑战。电子政府该向何处去，应以怎样的路径发展，如何融入并支撑政府管理的宏观战略，渐次成为国内外理论界和实践界共同关注的焦点问题。国内外学者关于电子政府发展趋势、实施模型和构建战略方面的理论研究体现了对这一焦点问题的关注、思考和回应，对中国电子政府构建有着重要的指导价值和启发意义。 电子政府是电子和政府的结合体，“是一个复杂的综合性问题”[25]，或者说本质上是政治和管理的问题，政治的复杂性和管理的泛在性决定了电子政府发展必定是一个充满曲折性、竞争性、协商性和创新性的螺旋上升的变革过程。这一变革过程中面对的新问题和新挑战，需要电子政府与政府变革和公共生活的更广泛联系和深度配合，这些新的实践内容亟须理论的提供和指导。总的来说，有关电子政府发展趋势、实施模型和构建战略的理论研究尚需深入，有许多难题亟待学者们关注和解决。
图5 概念性的电子政府战略框架参考文献：
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责任编辑：何敬文