国务院日前印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》），为划转部分国有资本充实社保基金设定了具体路线图和时间表。《方案》是全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，加强社会保障体系建设的重要举措。
　　财政部表示，划转部分国有资本充实社保基金，有利于实现基本养老保险制度的代际公平，避免将实施视同缴费年限政策形成的基本养老保险基金缺口，通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人。
　　那么，《方案》的主要内容有哪些？有何重要意义？有哪些需要商榷和关注的问题？《财会信报》记者就此采访了业界专家。
　　央地国有及其控股大中型企业、金融机构纳入划转
　　《方案》指出，我国统一的企业职工基本养老保险制度建立以来，各项工作取得明显成效，对建立社会主义市场经济体制、维护改革发展稳定大局、保障企业离退休人员权益发挥了重要作用。同时，受多种因素影响，形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大。在推动国有企业深化改革的同时，通过划转部分国有资本充实社保基金，使全体人民共享国有企业发展成果，增进民生福祉，促进改革和完善基本养老保险制度，实现代际公平，增强制度的可持续性。
　　《方案》提出，划转工作要坚持目标引领，与基本养老保险制度改革目标紧密结合；坚持系统规划，与深化国有企业改革目标紧密结合；坚持立足长远，与弥补企业职工基本养老保险基金缺口的目标相结合；坚持独立运营，与社保基金多渠道筹集的政策目标相结合。
　　《方案》主要内容包括：一是划转范围、对象、比例和承接主体。将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。划转比例统一为企业国有股权的10%。社保基金会和各省（区、市）国有独资公司等承接主体，作为财务投资者，不干预企业日常生产经营管理，其收益主要来源于股权分红。二是劃转程序和划转步骤。按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作。2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点；2018年及以后，分批开展。三是划转配套措施。自本方案印发之日起，划转范围内企业涉及国有股权变动的改革事项，企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑。探索建立对划转国有股权的合理分红机制。承接主体持有的国有资本收益，由同级财政部门适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。自本方案印发之日起，现行国有股转（减）持筹集社会保障基金政策停止执行。
　　《方案》对组织实施提出明确要求，并明确了各方职责，确保完成划转目标和任务。
　　增强了基本养老保险制度的财务可持续性
　　社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧在接受《财会信报》记者采访时认为，此次划转国有资本充实社保基金具有一定的现实意义。
　　首先，通过这一举措可以增强人们参保缴费的信心，对于稳定社会情绪和改革大局都大有裨益，符合我们对基本养老保险社会功能的传统定位。
　　其次，通过这一举措增加了基本养老保险基金的来源渠道，特别是体现了十九大报告“建机制”的精神，实质上也增强了基本养老保险制度的财务可持续性。
　　第三，通过对国有资本规定一定的限售期，考虑到了维护资本市场稳定的需求，在目前市场环境下这一规定显然是非常“到位”的。
　　第四，之前几年的混合所有制国有企业改革把政府从管企业、管资产转变为管资本，从而为这一措施推出提供了可能性和可行性，说明中国改革正在有条不紊地顺利推进。
　　中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受《财会信报》记者采访时表示，这是十九大之后在养老保险方面采取的重要举措。其基本背景是近年来我国养老保险收支受人口老龄化、社会保险制度改革等因素的影响，一些地区资金出现缺口，需要中央补助，特别是一些老工业基地、国有企业比较集中的地区，资金压力比较大。而养老保险涉及职工切身利益，关系到社会的稳定与和谐。
　　“《方案》的实施，将在一定程度上缓解养老保险资金支出的压力，有利于维护职工利益，维护社会稳定，并为进一步深化养老保险制度改革创造有利条件。”温来成表示。
　　清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心副主任胡乃军在接受《财会信报》记者采访时表示，我国养老金存在隐形负债（但是请注意负债不等于当期赤字，这是个财务概念），原因在于所谓隐形负债就是理念上的权责发生制而不是真正的收付实现制。所谓权责发生制就是现在的高龄老人都在领取养老金，但是历史上他们并没有缴费，原因不是他们不缴费而是那时候没有社保制度，并且那时候我国的企业也没有健全的财务制度，完全是计划经济的所有利润上缴国家，因此没有任何储备和积累留下来。那么这些积累和红利去了哪里？就成为了我国国有企业利润，所以现在划拨也是合理的，是为历史隐形负债支付。
　　胡乃军认为，此次划转一是减轻了现在工作人员的缴费压力，也就是说现在我们的养老保险筹资除了在职工作的人缴费之外还有国有企业利润的拨付；二是更加强调了我们国家养老保险制度所谓的责任和义务的匹配，在保险原则之下没有充足的缴费不可能获得很好的待遇，这也启示年青一代，今后要想拿到较高的养老保险待遇就必须要进行足够的缴费。
　　央地分开划转不利于全国统筹
　　齐传钧表示，划转国有资本充实社保基金的措施意义重大，但仍然有一些值得商榷和思考的地方。
　　第一，《方案》把历史上视同缴费作为推出这一措施的主要背景，也成为了当前制度财务陷入困境的主要原因之一，这是值得商榷的。因为虽然基本养老保险是统账结合模式，但个人账户从来就没有做实过，所以制度本质上还是现收现付的。理论上讲，现收现付制下的第一代是不缴费的，而是有工作的第二代进行缴费，这就有了所谓的“现收现付”，显然历史上视同缴费人群是可以看作第一代人，所以就无所谓“历史欠账”问题。退一步，换一个角度来说，如果历史上不存在视同缴费，或者我们把视同缴费那代人的欠账补上，那么我们的基本养老保险不就成为了积累制了吗，这难道不与我们采用的制度模式自相矛盾吗？似乎这一争论已经搁置，并显得毫无实用价值。但如果原因找的不对，逻辑上不能自洽，会“医”错地方，短期减轻痛苦，但长期错失改革机会窗口。 　　第二，国有资本划转方式背后体现的中央和地方之间权责关系，却与基本养老保险所应体现的央地关系有着根本性冲突。我们知道，基本养老保险本质上要求全国统筹（保证劳动力的自由流动），但目前却是高度碎片化的，实现全国统筹已经成为下一步改革的主要目标和重点领域，这也是十九大提出的要求。但是，这次划转国有资本在持有机构上仍然是央地分开的，即中央政府通过社保基金会持有央企的划转部分，地方政府持有当地国企资本的划转部分，表明仍然维持现有的央地利益格局。但是，一般来说，经济好的省份，国有资本增值能力也越强，基本养老保险基金的财务状况也越好，反之亦然。那么，这种划转模式是在解决基本养老保险的全国统筹问题，还是在加剧这一问题，值得商榷。
　　第三，国有资本划转是否等价于中央财政补贴，进一步是否等价于“减税降费”所带来的理论效果，也是值得商榷的。理论上讲，国有资本属于全民的，其收益应该成为国家财政收入的一部分（至于是否或多大比例留在国有企业则是另外一个问题）。试想，如果把国有资本收益先纳入到财政，然后通过财政转给基本养老保险基金，效果是否等价于直接划转？进一步，如果把国有资本转移到财政，并同时加大“减税缴费”力度，是否会做大经济蛋糕，做大社保缴费费基，从而不用将国有资本转给基本养老保险基金？这不仅是纯理论上的争议，而是在国外有过实践交锋的。2004年澳大利亚为了应对人口老龄化推出了“未来基金”，但推出之前在澳大利亚国内是有着广泛争议的，其中反对建立的一方提出的反对依据就是，与其依靠當期财政之结余建立未来之养老基金，不如通过当期减税消除财政结余而做大未来之经济蛋糕。不管结果怎么样，至少这不是一个伪命题。
　　第四，国有资本划转是否带来了公平性问题。
　　齐传钧表示，这次国有资本划转基本养老保险基金是一次明显的利好，从总体上来说是值得肯定的。但是，我们不应该、也不可能因此觉得基本养老保险制度财务可持续性问题已经得到了基本解决，从而放缓改革的步伐，而是要借助这一方案可能赢得的宝贵时间，在十九大精神的指引下，继续加快基本养老保险制度本身的改革。
　　胡乃军表示，下一步需要关注的是具体的实施细节以及实施过程。从理论上说这个方案是合理的，就是需要国有资本拨转进入养老保险基金，但是哪一部分拨入、拨入多少、拨入之后具体如何让已经领取养老金的老人得到实惠、补偿的作用怎么去体现，这都是需要注意的细节问题。此外，胡乃军表示，充实养老保险筹资来源不只有国有资本拨出划转，还有其他的方式包括资本市场运作、财政补贴等。所以需要做好扎实、全面的养老保险基金的筹资工作。
　　温来成指出，在实施的过程中，还需要注意资产的保值、增值，充分发挥资金使用效益的问题。如资产划转中的价值评估，在市场上处置资产时的价格、时机、程序等，防止国有资产流失和滋生腐败行为等。他提醒，从以前的经验教训看，也要防止过度炒作，甚至引起股市重大波动等消极现象。