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“城乡建设用地增减挂钩”始见于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），文件提出：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。随后，国土资源部开展试点。一些地方的试点经验表明，此项政策如能较好执行，能够解决耕地保护的“动力”、城镇发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题，对统筹城乡发展发挥积极作用。但试点过程中也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等问题。一些侵害农民权益的做法经媒体报道后，受到社会的诟病。2010年底，国务院专门发出《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），旨在“严格规范”增减挂钩试点。
一、增减挂钩应重视三个平衡
在最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度下，实现土地利用从增量供给向存量挖潜转变是必然趋势。增减挂钩，为存量用地挖潜提供了可行路径。重视土地、农民心理和资金的三个平衡，不仅能有效维护农民权益，缓解耕地保护的压力，而且还能满足地方政府发展经济的利益诉求，实现增减挂钩的综合效益最优化。
（一）土地平衡是基础
将农村建设用地（拆旧地块）整理复垦成耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，将节约的指标少量调剂给城镇建新区使用，转变为城镇建设用地（建新地块），拆旧建新的规模，由增减挂钩周转指标来控制。通过优化城乡建设用地空间布局，土地达到动态平衡，在保障发展用地的同时，又保护了耕地，实现双赢。
（二）农民心理平衡是根本
农村宅基地是增减挂钩中拆旧的主要来源。农民——宅基地的使用者，理应是拆旧的主体，然而，事实证明，在政府主导的这场活动中，极易忽视农民的主体地位，进而侵犯农民的权益。在保障不了农民的主体地位，做到农民的心理平衡，充分尊重农民意愿，显得至关重要。
（三）资金平衡是关键
地方政府作为主导者，较为关心的是增减挂钩的实施，资金投入和筹措能否达到平衡。在土地财政依然是地方收入主要来源的背景下，建新地块有偿供地所得收入，是政府筹资的主要来源。通过建新区土地市场的有效运转，达到资金投入和筹措的平衡，甚至有盈余，地方政府才有动力去推动增减挂钩。另外，取之于民，用之于民，将所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，通过城市支持农村，促进城乡统筹发展，也是政府应该关注的。
二、增减挂钩三个平衡的实现路径
（一）多目标实施土地的综合平衡
1、保持数量平衡
将农村建设用地复垦为耕地，通过空间上的等量调整，转变为城镇建设用地。建新虽占用耕地，但拆旧地块已经复垦为耕地，因而耕地并没有减少；同时，城乡建设用地总规模也没有增加。
2、提高土地质量
将整理腾出的农村建设用地，采用先进的土地复垦技术，复垦为高质量的耕地，甚至纳入基本农田保护区，以此提高耕地质量。
3、合理调整权属
拆旧地块原为集体所有，复垦为耕地后，仍为集体所有。建新地块，用于农民安置的，可继续保持集体所有，或转变为国家所有。相应地，可供搬迁农民选择的土地使用权包括：宅基地使用权、国有土地使用权（划拨）、国有土地使用权（出让），用于城镇建设的，经政府征收后，变更为国家所有，并可通过招拍挂出让。增减挂钩，完成了建设用地由集体所有向国有的转变，而国有建设用地的可抵押性，显化了土地的资本价值。
4、提升土地价值
通过空间调整，将建新地块安排在城镇重点发展区内，区位优势创造了级差地租I，指标的稀缺性和特许权增加了建设用地获取的难度和成本，土地价值必然得到提升，从而间接释放了农村建设用地的潜在价值。
（二）多措施维护农民合法权益
1、提高农民对政策的认知
承包地、宅基地及其上房屋，是农民最有价值的财产，特别是房屋，往往会花费农民不少积蓄。当前，外出务工所得虽已成为多数农民的收入来源之一，但一旦这种不稳定的劳务关系解除，承包地能让农民维持生计，宅基地及其上房屋，能给予其稳定居所，体现出明显的保障功能。因此，让农民离开原居住地，他们往往态度谨慎。
增减挂钩提供了这样一个安排：腾出农民的宅基地，同时设计多种安置模式供农民自愿选择，农民并没有失去居所，新的居住地，只是在空间上和形式上做了调整，综合条件只会比以前更好。农民搬迁后，还可以继续拥有原有的承包地，甚至原宅基地复垦后的耕地，也归农民集体所有。其目的就是让农民认知增减挂钩并不会侵犯其自身利益。
2、确保农民对安置补偿的认可
腾出宅基地的农民，可自愿选择两种补偿方式：货币补偿和房屋置换。
宅基地及其上房屋，因不可上市交易，是一种“沉淀资产”。通过增减挂钩，政府调整出的可用于城镇建设的建设用地指标，招拍挂后能够获得不菲的土地出让收益。该收益不能简单视为农民宅基地权益的损失，事实上其由三部分构成：农民宅基地的市场化价值、城市土地的区位价格、建设用地指标的稀缺性和特许权。农民选择货币补偿，就等于放弃了宅基地的使用权和潜在的收益权，以及房屋本身，因而补偿应包括宅基地权益现有价值及资本化后收益权损失的补偿，还有房屋实物的补偿。
房屋置换，有多种形式：异地提供宅基地建房、部分产权房、完全产权房。政府首先按房屋类型和结构确定有效置换面积，然后根据实际情况制定置换标准，一视同仁，以示公平。现实中，为了节约出更多的建设用地指标，政府并不热衷异地提供宅基地建房，多为统一规划安置小区，集中安置搬迁农民，让农民上楼成为常态，受利益驱动的这一做法，成为侵犯农民权益的主要根源。另外，政府就提供部分产权房还是完全产权房，也有所顾虑。政府一直都在维护农民权益和获取最大土地收益之间寻找最佳平衡点。合理的安置补偿方案是政府和农民博弈的结果，只有大多数农民意见统一，才能确保形成主流认可。
3、让农民对未来生活充满期望
持续的收入来源和居有定所，保证农民生产生活水平有提高，是实施增减挂钩的一个目标，也是农民所关切。
当前，农民收入主要有三个来源：农产品收益、劳动力所得、分享城乡土地统筹的增值收益。搬迁农民的承包地，自己耕种获得农产品收益，或者集中流转规模经营，农民获得土地流转费用；增减挂钩节余的建设用地指标，缓解了城镇建设和产业发展的用地需求，产业得到发展，为当地农民带来就业机会，通过优先吸引搬迁农民就业，能有效增加农民的劳动性收入；具有产权证的安置房，让搬迁农民居有定所，也保证了一份潜在的房屋权益收益。
（三）多途径确保资金平衡
资金投入主要用于农民搬迁安置和拆旧区整理复垦，体现在三个方面：一是拆旧区拆迁费用，包括房屋拆迁补偿费、地上附着物补偿费和农民搬迁补助费；二是拆旧区土地整理复垦费用；三是农民安置区费用，包括安置区的土地征收补偿费和基础设施配套建设费。实践来看，挂钩周转指标归还的3年周期内，前期农民房屋拆迁和安置、土地复垦同步进行，启动资金一般较大，随着过程的推进，资金投入也相应减少，因此在资金筹措上，应尽量与投入保持联动，形成一致步伐。
虽然当前提倡引导部门资金、社会资金、个人资金参与，但政府主导、主要依靠土地出让收入来推动增减挂钩的实施这一现实，在短期内还没有更好的可行方案可以代替。因而，地方政府在建新地块的选择上，应尽可能安排在地价已经较高，或者升值空间较大区域，用途的设定也倾向于住宅、商业等，这样一来，通过招牌挂，可获得更多的出让收入，增值收益效果明显。
三、政策建议
（一）强化增减挂钩的平衡控制
当前，“重建新、轻拆旧”现象较为突出，一些地方单纯追求城镇建设用地指标，忽视拆旧区农村建设用地的复垦，突破城乡建设用地总规模控制，给土地的平衡带来风险。因此，一旦纳入试点，必须对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，只有拆旧区土地完成复垦并通过验收，才能获得周转指标用于建新。
地方政府的不规范操作、媒体的舆论报道，极易引发农民心理的不平衡，进而形成社会问题。应建立维护农民权益的相关机制，在一些涉及农民利益的关键环节，如农民退出宅基地、农民安置补偿、土地增值收益分配等，保障农民的知情权、参与权和受益权，充分尊重农民意愿，防止农民权益受到侵害。
资金平衡与经济发展情况紧密相关，其周期要长于土地平衡周期。前期农民安置补偿和拆旧区复垦投入较大，这部分主要依靠地方财政先期垫付，政府后期用建新地块出让所得或向银行抵押所得，用于平衡前期支出。一旦整体经济环境不佳，建新地块出让或抵押所得会低于预期收益，给地方带来资金平衡风险，如此易引发财政和金融风险。因而建议设立增减挂钩专项资金，用于项目前期启动及全过程的风险防范，同时引导和规范民间资本参与。
（二）重视增减挂钩的土地权属保护
土地权属调整贯穿于整个增减挂钩过程之中，清晰的权属关系，是保证增减挂钩顺利实施的基础。农民的宅基地及其上房屋，有了清晰界定的产权，并获得产权证书，农民就有一份维护自身合法权益的凭证。对于是否参加增减挂钩项目，农民都会权衡利弊得失。实践中，既有农民自愿选择上楼，也有自愿选择留在原居住地，而选择留下的农民，其权益并没有因为挂钩项目的实施而受到损害。有了产权凭证，一旦出现纠纷，有据可依，如受到侵犯，还可要求赔偿。因此，应加快确权颁证，清楚界定农民宅基地及其上房屋的权属，加强产权保护，从而在增减挂钩中切实维护农民合法权益。
（三）发挥部门联动作用
增减挂钩的实施综合且复杂，诸如资金筹措、安置房建设和分配等多个环节，单靠国土部门一家难以有效运转，只能就土地论土地，完成土地平衡，而农民心态平衡和资金平衡，很难实现。各地经验表明，由地方政府统一领导，其他各相关部门协同推进，能体现最优效率。
（四）增减挂钩应由“政府主导”逐渐向“政府引导”转变
处于试点阶段的增减挂钩，政府主导还有必要。但长远来看，政府权力应逐渐退出，可尝试在政府引导之下，将增减挂钩的操作主体适度交予农民，给予其知情权、参与权，让农民自主决定，并在增减挂钩实施的整个过程中发挥其主观能动性。
（鲍家伟，1982年生，湖北麻城人，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员。研究方向：土地规划。陈霄，1980年生，重庆黔江人，中共重庆市委党校经济社会发展研究所讲师。研究方向：土地经济）
一、增减挂钩应重视三个平衡
在最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度下，实现土地利用从增量供给向存量挖潜转变是必然趋势。增减挂钩，为存量用地挖潜提供了可行路径。重视土地、农民心理和资金的三个平衡，不仅能有效维护农民权益，缓解耕地保护的压力，而且还能满足地方政府发展经济的利益诉求，实现增减挂钩的综合效益最优化。
（一）土地平衡是基础
将农村建设用地（拆旧地块）整理复垦成耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，将节约的指标少量调剂给城镇建新区使用，转变为城镇建设用地（建新地块），拆旧建新的规模，由增减挂钩周转指标来控制。通过优化城乡建设用地空间布局，土地达到动态平衡，在保障发展用地的同时，又保护了耕地，实现双赢。
（二）农民心理平衡是根本
农村宅基地是增减挂钩中拆旧的主要来源。农民——宅基地的使用者，理应是拆旧的主体，然而，事实证明，在政府主导的这场活动中，极易忽视农民的主体地位，进而侵犯农民的权益。在保障不了农民的主体地位，做到农民的心理平衡，充分尊重农民意愿，显得至关重要。
（三）资金平衡是关键
地方政府作为主导者，较为关心的是增减挂钩的实施，资金投入和筹措能否达到平衡。在土地财政依然是地方收入主要来源的背景下，建新地块有偿供地所得收入，是政府筹资的主要来源。通过建新区土地市场的有效运转，达到资金投入和筹措的平衡，甚至有盈余，地方政府才有动力去推动增减挂钩。另外，取之于民，用之于民，将所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，通过城市支持农村，促进城乡统筹发展，也是政府应该关注的。
二、增减挂钩三个平衡的实现路径
（一）多目标实施土地的综合平衡
1、保持数量平衡
将农村建设用地复垦为耕地，通过空间上的等量调整，转变为城镇建设用地。建新虽占用耕地，但拆旧地块已经复垦为耕地，因而耕地并没有减少；同时，城乡建设用地总规模也没有增加。
2、提高土地质量
将整理腾出的农村建设用地，采用先进的土地复垦技术，复垦为高质量的耕地，甚至纳入基本农田保护区，以此提高耕地质量。
3、合理调整权属
拆旧地块原为集体所有，复垦为耕地后，仍为集体所有。建新地块，用于农民安置的，可继续保持集体所有，或转变为国家所有。相应地，可供搬迁农民选择的土地使用权包括：宅基地使用权、国有土地使用权（划拨）、国有土地使用权（出让），用于城镇建设的，经政府征收后，变更为国家所有，并可通过招拍挂出让。增减挂钩，完成了建设用地由集体所有向国有的转变，而国有建设用地的可抵押性，显化了土地的资本价值。
4、提升土地价值
通过空间调整，将建新地块安排在城镇重点发展区内，区位优势创造了级差地租I，指标的稀缺性和特许权增加了建设用地获取的难度和成本，土地价值必然得到提升，从而间接释放了农村建设用地的潜在价值。
（二）多措施维护农民合法权益
1、提高农民对政策的认知
承包地、宅基地及其上房屋，是农民最有价值的财产，特别是房屋，往往会花费农民不少积蓄。当前，外出务工所得虽已成为多数农民的收入来源之一，但一旦这种不稳定的劳务关系解除，承包地能让农民维持生计，宅基地及其上房屋，能给予其稳定居所，体现出明显的保障功能。因此，让农民离开原居住地，他们往往态度谨慎。
增减挂钩提供了这样一个安排：腾出农民的宅基地，同时设计多种安置模式供农民自愿选择，农民并没有失去居所，新的居住地，只是在空间上和形式上做了调整，综合条件只会比以前更好。农民搬迁后，还可以继续拥有原有的承包地，甚至原宅基地复垦后的耕地，也归农民集体所有。其目的就是让农民认知增减挂钩并不会侵犯其自身利益。
2、确保农民对安置补偿的认可
腾出宅基地的农民，可自愿选择两种补偿方式：货币补偿和房屋置换。
宅基地及其上房屋，因不可上市交易，是一种“沉淀资产”。通过增减挂钩，政府调整出的可用于城镇建设的建设用地指标，招拍挂后能够获得不菲的土地出让收益。该收益不能简单视为农民宅基地权益的损失，事实上其由三部分构成：农民宅基地的市场化价值、城市土地的区位价格、建设用地指标的稀缺性和特许权。农民选择货币补偿，就等于放弃了宅基地的使用权和潜在的收益权，以及房屋本身，因而补偿应包括宅基地权益现有价值及资本化后收益权损失的补偿，还有房屋实物的补偿。
房屋置换，有多种形式：异地提供宅基地建房、部分产权房、完全产权房。政府首先按房屋类型和结构确定有效置换面积，然后根据实际情况制定置换标准，一视同仁，以示公平。现实中，为了节约出更多的建设用地指标，政府并不热衷异地提供宅基地建房，多为统一规划安置小区，集中安置搬迁农民，让农民上楼成为常态，受利益驱动的这一做法，成为侵犯农民权益的主要根源。另外，政府就提供部分产权房还是完全产权房，也有所顾虑。政府一直都在维护农民权益和获取最大土地收益之间寻找最佳平衡点。合理的安置补偿方案是政府和农民博弈的结果，只有大多数农民意见统一，才能确保形成主流认可。
3、让农民对未来生活充满期望
持续的收入来源和居有定所，保证农民生产生活水平有提高，是实施增减挂钩的一个目标，也是农民所关切。
当前，农民收入主要有三个来源：农产品收益、劳动力所得、分享城乡土地统筹的增值收益。搬迁农民的承包地，自己耕种获得农产品收益，或者集中流转规模经营，农民获得土地流转费用；增减挂钩节余的建设用地指标，缓解了城镇建设和产业发展的用地需求，产业得到发展，为当地农民带来就业机会，通过优先吸引搬迁农民就业，能有效增加农民的劳动性收入；具有产权证的安置房，让搬迁农民居有定所，也保证了一份潜在的房屋权益收益。
（三）多途径确保资金平衡
资金投入主要用于农民搬迁安置和拆旧区整理复垦，体现在三个方面：一是拆旧区拆迁费用，包括房屋拆迁补偿费、地上附着物补偿费和农民搬迁补助费；二是拆旧区土地整理复垦费用；三是农民安置区费用，包括安置区的土地征收补偿费和基础设施配套建设费。实践来看，挂钩周转指标归还的3年周期内，前期农民房屋拆迁和安置、土地复垦同步进行，启动资金一般较大，随着过程的推进，资金投入也相应减少，因此在资金筹措上，应尽量与投入保持联动，形成一致步伐。
虽然当前提倡引导部门资金、社会资金、个人资金参与，但政府主导、主要依靠土地出让收入来推动增减挂钩的实施这一现实，在短期内还没有更好的可行方案可以代替。因而，地方政府在建新地块的选择上，应尽可能安排在地价已经较高，或者升值空间较大区域，用途的设定也倾向于住宅、商业等，这样一来，通过招牌挂，可获得更多的出让收入，增值收益效果明显。
三、政策建议
（一）强化增减挂钩的平衡控制
当前，“重建新、轻拆旧”现象较为突出，一些地方单纯追求城镇建设用地指标，忽视拆旧区农村建设用地的复垦，突破城乡建设用地总规模控制，给土地的平衡带来风险。因此，一旦纳入试点，必须对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管，只有拆旧区土地完成复垦并通过验收，才能获得周转指标用于建新。
地方政府的不规范操作、媒体的舆论报道，极易引发农民心理的不平衡，进而形成社会问题。应建立维护农民权益的相关机制，在一些涉及农民利益的关键环节，如农民退出宅基地、农民安置补偿、土地增值收益分配等，保障农民的知情权、参与权和受益权，充分尊重农民意愿，防止农民权益受到侵害。
资金平衡与经济发展情况紧密相关，其周期要长于土地平衡周期。前期农民安置补偿和拆旧区复垦投入较大，这部分主要依靠地方财政先期垫付，政府后期用建新地块出让所得或向银行抵押所得，用于平衡前期支出。一旦整体经济环境不佳，建新地块出让或抵押所得会低于预期收益，给地方带来资金平衡风险，如此易引发财政和金融风险。因而建议设立增减挂钩专项资金，用于项目前期启动及全过程的风险防范，同时引导和规范民间资本参与。
（二）重视增减挂钩的土地权属保护
土地权属调整贯穿于整个增减挂钩过程之中，清晰的权属关系，是保证增减挂钩顺利实施的基础。农民的宅基地及其上房屋，有了清晰界定的产权，并获得产权证书，农民就有一份维护自身合法权益的凭证。对于是否参加增减挂钩项目，农民都会权衡利弊得失。实践中，既有农民自愿选择上楼，也有自愿选择留在原居住地，而选择留下的农民，其权益并没有因为挂钩项目的实施而受到损害。有了产权凭证，一旦出现纠纷，有据可依，如受到侵犯，还可要求赔偿。因此，应加快确权颁证，清楚界定农民宅基地及其上房屋的权属，加强产权保护，从而在增减挂钩中切实维护农民合法权益。
（三）发挥部门联动作用
增减挂钩的实施综合且复杂，诸如资金筹措、安置房建设和分配等多个环节，单靠国土部门一家难以有效运转，只能就土地论土地，完成土地平衡，而农民心态平衡和资金平衡，很难实现。各地经验表明，由地方政府统一领导，其他各相关部门协同推进，能体现最优效率。
（四）增减挂钩应由“政府主导”逐渐向“政府引导”转变
处于试点阶段的增减挂钩，政府主导还有必要。但长远来看，政府权力应逐渐退出，可尝试在政府引导之下，将增减挂钩的操作主体适度交予农民，给予其知情权、参与权，让农民自主决定，并在增减挂钩实施的整个过程中发挥其主观能动性。
（鲍家伟，1982年生，湖北麻城人，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员。研究方向：土地规划。陈霄，1980年生，重庆黔江人，中共重庆市委党校经济社会发展研究所讲师。研究方向：土地经济）