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按照中共十九大报告的描述，产业政策和财政政策、货币政策、区域政策，共同构成中国宏观经济政策体系，这不同于我们从主流经济学教科书中学到的概念，具有明显的中国特色。报告还强调要加强这四大宏观经济政策的协调，形成政策合力。
从产业政策制定来看，政策模式及其政策工具的选择、政策机制的设计，都会受制于特定时期的内外环境、体制基础和技术支撑。在学习借鉴别国政策模式和工具时，特别需要把握本国与别国在发展阶段、技术支撑、政策环境等方面的差异。简单以别国的经验和做法作为本国政策制定的样板照搬照抄，属于政策制定领域的东施效颦，不仅难以取得成效，有时还会导致不必要的麻烦。
中国围绕产业政策的制定和实施，不仅在国内经济学家间产生了激烈争论，甚至还成为近期中美贸易争端的一个话题。如何在此基础上更好地进行产业政策实践，需要有更智慧的思考、甄别和选择。本人曾在国家发展计划委员会有过几年产业政策实践经历，参与了《九十年代国家产业政策纲要》《汽车产业政策》《建筑产业政策》《当前国家鼓励发展的产业、产品和技术目录》等重要产业政策的制定和修订，也因为涉及产业政策工作，参与了中国加入世界贸易组织的谈判，围绕产业政策制定及其产业政策转型，有过一些同事间的讨论和思考。但由于产业政策职能在部门之间的多次划转，一些政策转型思考和设想，未能有实践探索的机会。但这些思考在当今条件下，依然值得延续、探索和实践。
中国的产业政策实践和主要政策手段
对产业政策的定义有不同表达，本文更倾向于如此表达产业政策：针对特定产业实施的可能改变市场发展轨迹的产业支持或限制措施，这些措施要么基于行政权力的干预，要么基于公共资源的选择性或歧视性配置。通过市场化改革改变原有资源配置扭曲导致的产业发展或结构升级加速效应，不能被视为产业政策。
产业政策概念的正式引用是在上世纪1987年，当时国务院发展研究中心研究人员李泊溪、周林、刘鹤、林栋梁等四人，发表了《中国产业政策的初步研究》调研报告，该论文在分析日本等国产业政策实践及其成效基础上，提出在中国研究制定并实施产业政策的十二条建议，以尽快推动国内的产业结构升级，同时建议由当时的国家计委牵头组织并制定符合中国国情的产业政策。该文建议明确以产业政策来连接发展与改革的战略思想，分阶段建立中国的产业政策体系。这些建议受到了当时国家最高领导人的重视，并作出了如下批示：“此文提出了一个很重要的思路，值得认真研究，资源的合理配置，企业组织结构的合理，是决定宏观经济效益的关键所在，在中国现阶段，单靠市场的作用，单靠企业、地方、部门的自由竞争是不可能做到的，要靠国家的产业政策和企业组织结构政策进行干预，而要使干预达到预期目的，必须运用经济手段，运用一系列调控手段，以改革促进产业政策和企业组织结构政策的落实，这样就把经济发展战略同经济体制改革结合起来了，也体现了计划与市场的结合，符合有计划商品经济的要求。按照这样的思路去搞，可能会减少改革中的困难和矛盾，可能更易于显示改革促进发展的作用，而对计划的改革也就有了方向”。从批示中我们可以看出，当时国家重视制定并实施产业政策，是与市场化改革密切相关的，制定并实施产业政策是针对计划体制的一项改革举措。1988年，国家计划委员会专门成立了产业政策司，第一任司长是周才裕先生，刘鹤、杨伟民是当时产业政策司的核心成员。从此，中国正式开始了以产业政策为名的产业政策实践，学术界围绕产业政策研究也变得热络起来。
国家计委产业政策司成立后出台的第一部产业政策是国务院1989年3月发布的《关于当前产业政策要点的决定》（以下简称《决定》）。《决定》要求计划、财政、金融、稅务、物价、外贸、工商行政管理等部门，运用经济的、行政的、法律的和纪律，甚至加强政治思想工作等手段，来实现产业提出的目标。《决定》有一个很长的附录，叫做“产业发展序列”，规定了哪些产业是重点产业，要重点扶持、加快发展，哪些产业的发展要抑制、要放慢。这一以产业序列或目录形式明确国家鼓励、限制、禁止的产业政策导向，并据此歧视性配置资源的政策模式，一直延续到现在还在实践，未有实质性改变。
在经历了1989年开始的三年经济治理整顿，以及1992年国家计委的内部机构改革后，国家计委产业政策司与长期规划司合并为长期规划和产业政策司。从1994年开始，又陆续出台了《九十年代国家产业政策纲要》《汽车产业政策》《水利产业政策》《建筑产业政策》《当前国家鼓励发展的产业、技术和产品》（辅以进口设备进口环节关税和增值税免征措施配套）等产业政策。除此之外，针对能源、交通、电信、软件和集成电路、服务业等特定产业，也陆续由国务院和不同部门出台了名目不尽相同、数量可观的产业政策（包括特定领域的产业发展规划，如《中国制造2025》等），本文就不一一列出了。
从政策手段看，过去出台的各类不同的产业政策，在政策手段上可以大致归纳为以下几个方面：
一是税收减免优惠。主要包括对特定产业和企业在一定期限内的企业所得税减免、增值税减免等，企业进口设备和重要零部件进口环节关税和增值税的减免等。
二是直接财政补贴。主要由中央政府和地方政府针对特定产业和企业的直接资本金注入、贷款贴息、政府出资的创业投资引导基金和产业投资基金等股权投资支持等，还包括低于市场价格的土地使用价格补贴。
三是技术改造和设备更新激励。主要是对符合国家产业政策的技术改造项目提供技改贴息贷款、缩短设备折旧年限、对国内不能生产的进口先进技术设备和零部件减免进口环节税等。
四是研究开发补贴。主要是针对特定产业和企业的新技术、新产品研发提供的直接财政补贴，以及为研发创新成果产业化提供的各类财政支持等。
五是特殊收费政策。主要是针对基础产业瓶颈制约实施的特许收费政策，如电信企业的电话初装费政策，三峡工程的每度电两分钱附加收费政策，属于针对消费者的价外加税措施，并将收入转移至特定企业和产业的变相财政补贴。收费公路政策，则是引入市场化机制的一种消费者付费制度，不属于财政补贴。 六是产业组织政策。主要是基于合理规模经济、促进合理竞争、防止垄断等考虑实施的政策举措。比如，出于对规模经济的考虑，出台了部分行业的规模经济标准，要求新设立的投资项目必须达到最低规模经济的生产规模；出于对过度竞争和重复建设的担忧，1994年汽车产业政策试图确立的以“三大三小”为主的汽车产业组织结构，以及对石油化工行业国有企业实施的以“三桶油”为主体格局的集团化兼并重组；为促进合理竞争，对中国电信实施拆分等。
七是与贸易有关的投资措施。主要是与当地含量（local content）相关的投资政策规定，比如针对外资企业的采购一定比例国产设备或国产零部件的要求，针对国内地铁项目的采购设备国产化比例达到75%以上的要求等，这些投资政策措施因为扭曲了贸易，一般被视作与贸易有关的投资措施。
八是出口导向和进口替代补贴。主要是为了促进出口而实施的超出出口退税（出口环节增值税退税）的额外税收优惠或其他财政支持措施，以及以进口替代为目标的各类财税支持政策。
九是定价转移类补贴。主要是通过政府定价，以低于市场价格的方式为特定产业或企业提供低价投入品支持，比如水、电、原材料等政府定价，这是一种变相的专项补贴。
对于那些针对特定产业领域和企业的产业政策举措，由于具有特定指向，不面向所有产业和企业，学术界一般将这类产业政策描述为歧视性或差别性（discriminative）产业政策。对那些服务于特定目标，任何产业如果都服从特定目标，并达到相同标准就能享受的政策优惠，一般被描述为功能性产业政策。从中国过去实施的产业政策手段看，绝大多数产业政策都是歧视性产业政策。
值得关注的是，随着中国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，与八十年代引用并实施产业政策不同，那时的产业政策是作为对计划手段的改革举措提出来的，而目前产业政策已经被部分学者视为市场经济体制的对立，受到学术界自由派学者的批判，同时也受到世界贸易组织主要西方成员国的批评和关注。他们认为产业政策导致了对市场配置资源的扭曲，不仅效率不高，也不利于公平竞争和公平竞争条件下的自由贸易。一些西方国家甚至以此为由，不承认中国的市场经济国家地位，一些针对中国出口产品的反倾销反补贴案例，也经常会以此作为借口。
国际贸易规则对产业政策的约束
今年发生了引起广泛关注的中美贸易摩擦，美国特朗普政府提出要对中国采取提高进口产品关税的措施，其主要理由大致为：一是中国对美持续贸易顺差侵害了美国国家利益并夺走了美国工人的就业机会，不仅如此，尽管中国在双边贸易中通过顺差得到了大量好处，但还在一些国际问题上与美国作对；二是WTO关于中美进口关税税率不对等，美国从中国进口的产品关税低于中国从美国进口的关税税率，并特别强调双方汽车产品进口关税的较大差异（汽车是中国加入世界贸易组织谈判时，以发展中国家身份争取到的工业制成品最高关税25%），不再认可中国的发展中国家地位和相应的贸易优惠；三是认为《中国制造2025》等产业政策，为中国高技术产业发展提供了包括补贴在内的各种支持，这些产业政策产生了扭曲市场和贸易的效果，使一些产业领域的美国企业在中美之间市场竞争时处于不利竞争地位，甚至认为这类产业政策所产生的效果可能会威胁美国的国家安全；四是中国对外资企业市场准入采取逼迫技术转让的前提性要求，侵犯美国企业的知识产权。
美国以双边贸易不平衡和所谓开放不对等为理由，完全不顾世界贸易组织规则赋予中国的应有权利，采取单边贸易保护主义措施对中国进行威胁和制裁。因为世界贸易组织规则在特朗普總统看来，是对美国利益的一种灾难（来自其推特发文）。针对美国的单边做法，中国政府一方面坚决反对，准备了针锋相对的关税报复举措。另一方面，中国政府通过海南博鳌论坛习近平主席的演讲，宣布了中国的主动对外开放举措，其中包括拟大幅降低汽车等工业制成品的关税，放宽金融等服务领域对外资的股比和业务限制，以及加强知识产权保护等举措，显示了进一步扩大对外开放是中国既定的方向和国策。与此同时，还做好了与美国进行双边全面贸易谈判的准备。但是，对美国和其他西方国家一直抱怨的中国产业政策和工业补贴等问题，没有做出直接的回应。
实际上，中国的产业政策并不是一个近几年才引起国际关注的新话题。在中国加入世界贸易组织谈判过程中，它就是世贸组织成员国关注的一个谈判话题。早在1995年，当时的美国贸易副代表德沃斯金女士在北京就专门约见了国家计委负责产业政策的有关官员，专门就中国产业政策的问题进行磋商。美方那时已经对中国产业政策进行了诸多研究，认为中国产业政策所采取的主要手段，可能对贸易产生扭曲效应，会使中国接受产业政策支持的企业特别是国有企业在国际竞争中处于相对于竞争对手来说不公平的有利地位。后来，产业政策也因此作为中国加入世界贸易组织谈判中的谈判议题。经过多次磋商，由于世界贸易组织并没有专门的针对产业政策的协定，而只有《补贴和反补贴协定》和与《贸易有关的投资措施协定》等与产业政策手段密切相关的协定，根据中国产业政策手段的属性，最终围绕产业政策问题的谈判被化解为工业补贴和与贸易有关的投资措施谈判。经过谈判，一方面要我们按照要求履行向世界贸易组织成员的工业补贴告知（notification）义务，并解释提供各类补贴和与贸易有关的投资措施的内容和原因，这是世界贸易组织有关政策透明度的要求；另一方面，还要就与贸易有关的投资措施等进行谈判和解释。实事求是地说，由于中国政府财力的局限性，那时候用于工业补贴预算规模并不大，很多补贴并不用于对特定产业的支持和发展激励，而是用于国有企业的亏损补贴和下岗人员安置，所以工业补贴问题最终并没有成为西方国家特别关注的话题，也没有成为中国加入世界贸易组织的障碍。
中国加入世界贸易组织后，中国必须无条件遵守世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》和《与贸易有关的投资措施协定》。这也意味着，国内产业政策的制定，在政策手段上不得违反上述协定的规定。 世界贸易组织关于补贴和反补贴的协定，到底对中国产业政策制定具有什么样的影响呢？按照补贴协议的规定，任何政府财政对特定产业和企业的直接或间接财政支持，都属于专项补贴。在各类补贴中，直接以促进出口和进口替代为目标的补贴措施，属于禁止性的补贴措施（forbidden subsidy），一旦实施，世界贸易组织成员国有权提出并实施反补贴措施；其他不以出口和进口替代为目标的各类专项补贴，则属于可诉性补贴（actionable subsidy），这类补贴虽然可以在有限的规模内实施，但也容易被世界贸易组织成员拿来作为反补贴和反倾销的把柄和借口。此外，对竞争性领域过多的财政支持和补贴，也会影响对该国是否属于市场经济国家地位的判断。
从与贸易有关的投资措施协定来看，国内有关产业政策对外资项目和国内投资项目的当地含量要求，因为产生扭曲市场和贸易的结果，被认为是违背协定规定的做法。
由此可见，作为世界贸易组织成员，国内产业政策的制定在手段选择上，毫无疑问会受到世贸组织有关规则的制约。因此，从专业角度来看，美国等西方国家近年来对中国产业政策的抱怨，虽然有出于谋取本国战略利益、强化与中国战略竞争优势等考虑，不希望中国的高技术产业在产业政策支持下获得更快成长和更强的竞争力，不愿意丧失自己的优势地位或技术垄断地位，但在世界贸易组织规则基础上看，他们的抱怨似乎也有一定的法理依据。
大多数人都会认为，如何制定一国的产业政策，推动本国的產业结构升级，是一国主权范围内的事情，不应受到他国的指责和抱怨。也会有人拿出当年日本、韩国甚至别的西方国家过去的做法，来证明我们效仿他们的合理性和合法性。但值得指出的是，日韩当年实施的产业政策，大都是在冷战环境下实施的，西方对这些冷战前沿国家具有一定的包容性，政策制定和实施的外部环境与我们当今有很大差异，且当年关贸总协定的有关规则，也不像当今世贸组织这么完备。中国作为一个有着持续货物贸易顺差的全球性贸易大国，国内政策是否符合世界贸易组织规则，世界贸易组织成员国特别是西方发达国家成员，是高度关注并挑剔的。因此，当我们在全球金融危机后面对越来越多贸易保护主义措施而高举自由贸易旗帜时，他们的集体回答已不同于以往，而是要捍卫公平竞争下的自由贸易，也就是所谓的公平贸易。这一点早在去年德国召开的G20峰会宣言中就得到了体现，公开发布的峰会宣言没有接受维护自由贸易的提法，而是采用了维护公平贸易的提法，这背后毫无疑问有针对中国的意味，但当时并没有受到国内有关方面的关注。
应该说，中国加入世界贸易组织后，对国内政策制定是否违背世贸组织规则的审核是认真的，各部门制定的各类产业政策，一般都要提交商务部进行世贸规则的审核，政策制定部门一般都会按商务部提出的专业意见进行调整或修改，这已经成为政策制定程序的一个必要环节。但即便如此，很多政策手段依然会引起世界贸易组织成员国的挑剔和批评。
好在世界主要经济体政府都有模式不同的产业政策，政策手段也都未必经得起世界贸易组织规则的严格挑剔，特别是在涉及到补贴议题时，主要大国恐怕没有谁敢说自己是绝对干净的，发达国家之间围绕工业补贴的争议也时有发生。由于世界贸易组织对补贴与反补贴有着明确的规定，各国对产业补贴项目还有告知义务，各国在禁止性补贴方面一般都尽可能予以杜绝，在可诉性补贴方面也会在有限的范围和额度内实施，并尽可能不给别国留下太多反补贴和反倾销的把柄。总而言之，产业政策是一个涉及世界贸易组织规则的灰色地带和领域，许多国家政府都有所作为，但政策模式各不相同，怎么做是问题的关键，也就是说，要用更聪明的办法，把产业政策做得干净有效。
实施更加聪明有效的产业政策
既然国际贸易规则对国家产业政策的制定，特别是政策手段的利用具有约束作用，且产业政策又受到不少国家的关注，并以此作为对我国出口产品实施贸易保护措施的借口，我们有必要认真思考并检讨中国产业政策的不同做法，看看在新的国际环境下，在世界贸易组织规则空间范围内，从更充分发挥市场配置资源的决定性作用、更有效利用政府公共资源的角度、提高政策实效性出发，哪些可以改进，哪些可以创新？
1.减少无用的产业规划和政策制定。虽然没有学者进行过严格的论证和比较，但总体上可以感觉到，中国应该是竞争性领域出台各类产业规划和政策最多的国家之一。为什么会有这么多产业规划和政策，主要原因有两个，一是过去有国务院领导说过，今后批项目都必须先有规划，于是原本在不断减少的各类规划又迅速多了起来；二是有那么多政府部门和部门内负责不同领域的司局存在，官员们都要做事情，规划是体现其工作业绩的重要表现，于是大家都忙于编制各类规划或产业政策。问题是很多产业领域编制了那么多规划和产业政策，到底有多少是有用的，对此并没有系统、专业的评估和分析，大家只是年复一年、乐此不疲地照着过去的模式在重复着过去的工作。实事求是地说，竞争性领域由于市场变化难以准确判断，并不是一个适合政府进行整体规划的领域，这也是为什么市场经济国家政府很少编制竞争性领域产业规划的主要原因。中国政府编制的各类产业规划和产业政策，大都会确定一些需要重点发展和支持的领域，但这类指引更多只带有导向性，并不具备真正的支持手段和措施，与掌握预算资源的财政部门协调政策手段时也十分困难。虽然这些规划和政策在政策举措方面一般会写上要支持这些领域的企业上市、发债、贷款等融资手段，但这些领域的企业真正要进行股权融资、债券融资和银行贷款时，都需要符合法定的发行标准或贷款的商业标准，并不会有实质性的特殊待遇。不过，一旦这样的文字在产业规划和政策中表达出来，就容易被西方国家误解为这些重点产业领域得到了政府的支持和补贴，甚至进一步误解为中国商业银行特别是国有商业银行依然是政府的钱袋子，缺乏严格的基于商业标准的约束。从过去我们向很多企业了解的情况看，实际上大多数企业也并不关心政府编制的这类产业规划，企业更多是根据自己对市场和技术变动趋势的判断在进行投资决策。像这一类产业规划和政策，实际作用不大，导致的误解反而较多，世界贸易组织每年对中国进行政策审议时，都会提出一堆问题需要澄清。这类规划和政策的实效不大，实际上没有编制的必要。 2.要改变产业政策模式。早期从事产业政策的官员和专家们曾经对产业政策模式进行过检讨，认为歧视性的产业政策在中国体制下容易产生较多负面影响：一是政府确定的产业发展和技术发展重点不见得是符合市场需求结构变动趋势，容易产生误导；二是即便鼓励导向正确，但容易导致一哄而起，很快就可能改变市场格局，导致重复建设、过度竞争和产能过剩；三是政府确定产业和技术重点并据此分配激励性资源的做法，会导致寻租行为和腐败。虽然没有对各类政策进行完整全面的实证性评价，但过去国家产业政策明确的重点真正取得成功的领域可能屈指可数，在竞争型领域尤其如此。我们可以找到足够的国家政策定点企业最终成为市场失败者，并在市场上销声匿迹的案例。国内可能只是在基础设施和基础产业领域，能看到更多成功的案例，如交通运输、电信、能源等基础设施领域，政策推动的显著成就是短期内摆脱瓶颈制约。即便如此，也有经济学家认为，成功的产业政策，效率也未必是最高的。而在竞争性领域我们看到的成功企业，其成功可能与产业政策扶持完全没有关系。我曾经就产业政策扶持的作用询问过包括格力电器董事长董明珠在内的部分竞争力较强的国内知名企业负责人，回答基本都是否定的。他们并不认为企业的成功和竞争力的提升得益于政府产业政策的支持，而主要得益于企业对市场需求趋势的前瞻性把握和研发投入的持续增加。他们有的甚至并不希望自己的企业得到政府的专项支持，而更希望政府能够维护公平的竞争环境，在政府采购中改进目前简单以低价竞标的模式，使得优质产品和服务能够中标，更好激励企业走优质发展的道路，并进一步强化对市场采购环节普遍存在的“苍蝇腐败”的治理。既然如此，减少歧视性（選择性）产业政策的制定，以功能性产业政策逐步取代歧视性产业政策的改革是值得推进的。所谓功能性产业政策，就是针对未来产业升级和提升竞争力的普遍性薄弱环节，在市场主体不愿意配置资源或难以形成合力解决的情况下，由政府发挥组织协调作用并投入资源进行扶持，在市场主体愿意配置资源去解决的领域，政府尽可能营造好的激励政策和环境，更好发挥竞争性政策的作用，鼓励市场公平竞争下的强者胜出。
以正在实施的进口设备免税政策（国务院38号文〈1998〉）为例，该政策于1998年出台实施，实施方式是对符合国家产业政策鼓励方向的内外资投资项目所需进口的自用设备和技术，提供关税和进口环节增值税全免待遇。为此，政府有关部门需要出台并修订鼓励发展的内外资项目产业目录，为了保护并维持对国内设备制造商相对公平的竞争环境，还要制定不予免税进口的产品目录，把国内能够生产的技术装备和产品纳入其中，并以此作为操作依据。在操作过程中，有关部门需要向海关提供投资项目是否符合国家产业政策鼓励方向的确认书，海关根据确认书再审核企业所需进口设备是否在不予免税进口的产品目录中，对不在目录之中的进口设备予以免税放行。这一政策模式是歧视性的，目的是鼓励符合产业政策的投资项目使用最先进的技术装备，但操作环节制度性交易成本难免，政策把握的松紧也具有一定的自由裁量权，可能滋生寻租行为，而且还需要不定期对鼓励目录进行修订。但是如果从功能性产业政策角度入手，我们可以这样思考，从中国的产业升级和提质增效角度看，目前所有产业都需要提高技术装备水平，传统产业更新技术装备的紧迫性更甚，这是提高整体产业竞争力的必要措施，而不只是对国家鼓励发展的产业领域有这样的要求。因此，这一进口设备免税政策激励应该面向所有产业领域，这对提高整个产业体系的技术装备和竞争力是有好处的。按照功能性产业政策的思维，进口设备免税政策应该改进为直接覆盖所有产业领域，国内所有产业领域企业进口自用先进设备，只要不在不予免税进口的产品目录中，都能够享受进口环节免税政策。这样做，不仅可以大大简化海关操作过程中的工作程序，企业无需再去有关部门办理企业投资项目是否符合产业政策鼓励目录的确认书，有利于降低制度性交易成本，还不会导致贸易伙伴的抱怨，因为我们的政策免除了进口关税，实质性降低了进口成本。
3.改进技术研发支持政策。中国对企业研发投入，已经具有较好的所得税加倍抵扣激励政策，这使得中国近年来企业研发投入的增长取得了较大进展，中国全年的研发投入总量已经超过了欧盟所有国家研发投入的总和，研发投入占GDP的比例已经达到2.2%左右。作为结果，中国已经成为名副其实的专利大国，连续几年成为全球第一大注册专利国，但专利质量和转化利用率与先进国家比还存在明显差距。从研发投入的结构看，中国政府研发投入占全部研发投入的比重只有20%左右，与美国有10个百分点左右的差距，这说明中国在基础研究方面的研发投入力度大大弱于美国等发达国家，需要进一步加强，以增强中国技术创新的原发动力。政府分配过多的研发资源给企业，还会带来企业间的公平竞争问题，毕竟公共研发资金投入企业后形成的成果和收益，是被企业独占并所有的。考虑到企业研发投入得到了较强税收抵扣激励和市场竞争压力的推动，未来政府科技资金的分配方向和模式要进行必要的改进，改变过于分散的同时面向科研机构和企业的撒胡椒面式的分配方式，进一步聚焦重点科学问题和与产业技术难题相关的基础研究，以及具有公益性质的研发项目，在必要时发挥组织协调作用，强化对重大研发难题和专题的产、学、研机构的资源组织整合和合理分工，提高政府科技研发投入的配置效率。与此同时，对所有研发机构需要进口的国内不能生产的实验设备和高科技零部件等，实施进口环节免税待遇。要改进科研经费使用费管理方式，按照国际惯例提高科研预算经费中研究人员工时费标准和人头费所占比例，改变科研人员为了报销费用不得不四处寻找发票甚至不得不造假沦为违规违纪违法的窘迫局面，使得科技人才的价值得到更充分的实现。
4.改进金融机构的产业扶持政策。在实施歧视性产业政策模式的环境下，政策本身一般都会要求金融部门在融资方面进行支持，但商业性金融机构并不见得会真正放宽标准提供融资支持。金融监管部门过去曾经独自或联合发文，要求金融机构在信贷、股权投资、企业上市等方面对国家产业政策明确的重点给予支持，考虑到政府鼓励发展的产业领域在投资项目审批方面具有更大的地方政府审批权和便利性，这样做的后果是极容易导致那些被产业政策鼓励的产业领域迅速成为过度竞争、重复建设、产能过剩的领域。如果金融机构真正响应监管部门要求提供融资的更多便利性或放宽标准，极容易累积潜在的金融风险，这不是金融监管部门应有的作为。解决这个问题最好的办法就是金融监管部门保持监管规则的产业中性政策，坚持按标准监管金融机构或金融行为的合规性和风险控制，让金融机构坚持按商业标准为企业提供融资服务而不是按国家政策重点提供融资服务。国家政策性金融的服务领域，主要应聚集在按市场标准难以得到融资但经济社会发展又不能或缺的重要领域，政策性金融服务需要得到的政府补偿不能被忽略，但政策性领域的服务领域不能过宽。 5.改进进口替代政策模式。中国是一个市场巨大的超大经济体，在发展过程中具备通过进口替代建立完备的产业体系的条件。这是超大经济体不可比拟的优势。不仅如此，中国还是一个至今仍面临西方发达国家技术封锁的国家，这是冷战时期延续下来的敌对举措。本来全球自由贸易体系需要西方国家取消针对中国在高技术领域的出口管制，但在当时特殊的政治背景下，中国加入世界贸易组织谈判并没有将这一话题作为谈判议题，也没有作为中国加入世界贸易组织的前提条件。考虑到西方国家在部分高技术领域针对中国的出口管制依然存在，这意味着在这些领域不存在自由贸易的环境，中国不仅有权利也有必要在这些领域实施进口替代，而且政府也有权利根据需要提供进口替代支持。这一点无论是在世界贸易组织框架内，还是在区域和双边贸易谈判范畴内，都应该成为中国必须据理力争的权利，放弃这一权利的前提是西方国家取消所有针对中国的高技术出口限制。尽管如此，这并不意味着我们可以随心所欲地实施进口替代补贴举措，毕竟一旦进口替代能力形成，接踵而来的就是在满足国内需求后，去竞争出口市场，依然会受到西方国家的高度关注和批判。因此，仍然需要在国际规则许可的范围内，采取可被接受的支持手段。此外，从政策福利结构来看，过度支持进口替代的政策举措，可能会导致对出口部门的不公，特别是一旦进口替代政策导致贸易竞争对手采取针对出口部门的贸易保护，使出口部门利益受损，对出口部门是不公平的，也是不必要的利益扭曲，并可能导致资源配置效率的损失。
至于如何实施进口替代补贴，中国可以更多研究借鉴西方市场经济国家的做法，通过军事装备采购、政府采购、首台套设备采购政策等，转移为对重点领域进口替代的补贴。这是一个值得深入研究、探索、模仿、借鉴，但不值得高调议论宣传的政策话题。
6.改进产业组织政策实施机制。基于市场竞争形成的产业组织结构总体上会表现出更高的市场效率和产业竞争力。在中国，由于地方政府的独特作用，中国众多产业极容易出现过度竞争的市场结构。过去在汽车产业、石油石化、电信服务等领域，政府出于维护合理竞争格局的考虑，曾经实施过产业组织结构调整的行政干预。比如，中国电信拆分、石油石化“三桶油”、电力行业重组等形成的寡头垄断格局，都是行政干预后形成的市场格局。在去产能过程中政府也实施了干预，推进了钢铁、煤炭等领域一定程度的市场结构调整。政府干预推动的产业组织结构调整，虽然提高了实施过程的组织效率，但也存在“拉郎配”导致的错配效率损失，这类非市场化手段推进的组织结构调整应该尽可能少作为。还是应该更多通过市场竞争优胜劣汰、资本市场兼并重组、并购基金参与推动等市场化手段来实现。政府重点关注企业兼并重组过程中出现的下岗失业、转岗就业、债务处置、产权交易纠纷等问题，为市场化产业重组提供更好的社會环境、商业环境和法制环境。政府应该更多关注行政垄断、地方保护等阻碍全国统一市场竞争的不当行为。对市场垄断案的判案应实施更透明的决策程序和争辩程序，增强垄断判案的专业性，减少误判带来的不服抱怨和误解误导，特别要注意防范在内外资垄断案例中不当判案引起的对外资的歧视性担忧。
7.改进军民融合发展机制。政府高度重视军民融合问题，不仅提升到了战略高度，还成立习近平总书记为组长的领导小组和相应的组织机构。倡导军民融合发展的目的是促进军用技术和民用技术的相互促进提高和相互融合使用，使得军用技术不单能用于军事国防，也能为经济社会发展服务，使得民用技术的进步有利于提高国防军事技术的水平。上世纪八十年代，由于军工企业军事装备生产能力过剩，利用自身技术优势生产了大量民用产品，国内很多民用机电产品的生产都来自军工企业，如电视、电扇、电冰箱、摩托车等，有着很好的市场口碑和效益，但后来大多数在市场竞争中都败给了民营企业和外资企业，这些企业或许不是败于技不如人，而是败于体制机制的低效。从美国等西方发达国家的经验看，军民融合发展更多需要的是建立有利于融合的体制机制，一是确保军工企业研发出来的可解密军用技术的民用化转移和交易能得到市场激励和法律保护，不存在任何体制性转用障碍；二是军事采购在国有军工企业和民营企业之间实行公平竞标的制度，使得民用技术企业或民营企业能够凭借自己的技术能力和优势公平参与竞争；三是军用技术研发资源在军工企业和民用企业之间实行竞争性配置。有了好的体制机制，军民融合发展就会水到渠成，或许并不需要制定专门的军民融合规划。此外，作为一个备受关注的全球性大国，我们可能不宜对军民融合发展问题过于高调，这样做有可能给西方国家针对我国民用产业领域的技术封锁提供新的借口。根据别国通行的做法和经验，军民融合是一个建立好体制机制就可以少说多做、水到渠成的政策领域。
8.改进海外人才引进政策。以科技创新为核心的产业升级政策毫无疑问应该包括人才引进。中国目前的海外人才引进虽然用人单位占据了更主导的地位，但也采取了政府站在前台的做法，这类人才引进计划当然会有其效果。但值得注意的是，由政府主导的人才引进计划有时也会有负面影响，那就是会引起竞争对手国家的顾虑和担忧，以及由此导致的反制措施。那些被冠以“某某计划”的学者可能就会受到国外有关部门的额外“关照”，甚至一些海外大学敏感专业也会限制招录中国学生等。应该更多让企业和用人机构根据其自身需要，自主招录海外人才，让用人单位站在人才市场的前台，政府要做的就是为用人单位引进人才的流动就业、安家置业、入籍落户、子女就学入托等，提供更好的服务，为海外人才提供更开放包容便利的人尽其才的环境。目前国内有些城市的落户门槛高得连海外留学回国就业的研究生都没有资格了，这是一种人力资源市场化配置的倒退，只会降低人才引进效率。因此，按照符合规律、国际通行的做法吸引海外人才，让用人单位自主选择，不仅会提高人才引进的配置效率，还会减少很多不必要的麻烦。
综上所述，根据国际规则的约束来创新产业政策模式和政策实施机制，是我们今后不得不面对的一个现实问题，这是因为我们作为一个全球性大国，具有榜样的力量，容易受到更多关注和挑剔。在开放环境下制定公共政策的复杂性在于，我们不仅要保持政策在专业和技术上的合理性，在政治上要尽可能在政策影响的利益相关者之间取得利益协调或平衡，还要顾及国际规则的约束和国际利益相关者的可能反应，这需要政策制定者具有更开阔的国际视野和更专业的政策分析和协调能力。在国内政策主权和国际规则之间，如果我们认为维护现行多边贸易体制对中国未来发展和人类命运共同体建设是有利的，我们就有必要顺应国际贸易规则的约束，对自己的政策手段加以创新和改进，这并非出于化解与美国等国双边贸易摩擦的短期实用主义考虑，而是维护并改善国际多边贸易体制的长期需要，值得为之付出努力和尝试。
（摘自财新《中国改革》2018年第4期。作者为国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任）
从产业政策制定来看，政策模式及其政策工具的选择、政策机制的设计，都会受制于特定时期的内外环境、体制基础和技术支撑。在学习借鉴别国政策模式和工具时，特别需要把握本国与别国在发展阶段、技术支撑、政策环境等方面的差异。简单以别国的经验和做法作为本国政策制定的样板照搬照抄，属于政策制定领域的东施效颦，不仅难以取得成效，有时还会导致不必要的麻烦。
中国围绕产业政策的制定和实施，不仅在国内经济学家间产生了激烈争论，甚至还成为近期中美贸易争端的一个话题。如何在此基础上更好地进行产业政策实践，需要有更智慧的思考、甄别和选择。本人曾在国家发展计划委员会有过几年产业政策实践经历，参与了《九十年代国家产业政策纲要》《汽车产业政策》《建筑产业政策》《当前国家鼓励发展的产业、产品和技术目录》等重要产业政策的制定和修订，也因为涉及产业政策工作，参与了中国加入世界贸易组织的谈判，围绕产业政策制定及其产业政策转型，有过一些同事间的讨论和思考。但由于产业政策职能在部门之间的多次划转，一些政策转型思考和设想，未能有实践探索的机会。但这些思考在当今条件下，依然值得延续、探索和实践。
中国的产业政策实践和主要政策手段
对产业政策的定义有不同表达，本文更倾向于如此表达产业政策：针对特定产业实施的可能改变市场发展轨迹的产业支持或限制措施，这些措施要么基于行政权力的干预，要么基于公共资源的选择性或歧视性配置。通过市场化改革改变原有资源配置扭曲导致的产业发展或结构升级加速效应，不能被视为产业政策。
产业政策概念的正式引用是在上世纪1987年，当时国务院发展研究中心研究人员李泊溪、周林、刘鹤、林栋梁等四人，发表了《中国产业政策的初步研究》调研报告，该论文在分析日本等国产业政策实践及其成效基础上，提出在中国研究制定并实施产业政策的十二条建议，以尽快推动国内的产业结构升级，同时建议由当时的国家计委牵头组织并制定符合中国国情的产业政策。该文建议明确以产业政策来连接发展与改革的战略思想，分阶段建立中国的产业政策体系。这些建议受到了当时国家最高领导人的重视，并作出了如下批示：“此文提出了一个很重要的思路，值得认真研究，资源的合理配置，企业组织结构的合理，是决定宏观经济效益的关键所在，在中国现阶段，单靠市场的作用，单靠企业、地方、部门的自由竞争是不可能做到的，要靠国家的产业政策和企业组织结构政策进行干预，而要使干预达到预期目的，必须运用经济手段，运用一系列调控手段，以改革促进产业政策和企业组织结构政策的落实，这样就把经济发展战略同经济体制改革结合起来了，也体现了计划与市场的结合，符合有计划商品经济的要求。按照这样的思路去搞，可能会减少改革中的困难和矛盾，可能更易于显示改革促进发展的作用，而对计划的改革也就有了方向”。从批示中我们可以看出，当时国家重视制定并实施产业政策，是与市场化改革密切相关的，制定并实施产业政策是针对计划体制的一项改革举措。1988年，国家计划委员会专门成立了产业政策司，第一任司长是周才裕先生，刘鹤、杨伟民是当时产业政策司的核心成员。从此，中国正式开始了以产业政策为名的产业政策实践，学术界围绕产业政策研究也变得热络起来。
国家计委产业政策司成立后出台的第一部产业政策是国务院1989年3月发布的《关于当前产业政策要点的决定》（以下简称《决定》）。《决定》要求计划、财政、金融、稅务、物价、外贸、工商行政管理等部门，运用经济的、行政的、法律的和纪律，甚至加强政治思想工作等手段，来实现产业提出的目标。《决定》有一个很长的附录，叫做“产业发展序列”，规定了哪些产业是重点产业，要重点扶持、加快发展，哪些产业的发展要抑制、要放慢。这一以产业序列或目录形式明确国家鼓励、限制、禁止的产业政策导向，并据此歧视性配置资源的政策模式，一直延续到现在还在实践，未有实质性改变。
在经历了1989年开始的三年经济治理整顿，以及1992年国家计委的内部机构改革后，国家计委产业政策司与长期规划司合并为长期规划和产业政策司。从1994年开始，又陆续出台了《九十年代国家产业政策纲要》《汽车产业政策》《水利产业政策》《建筑产业政策》《当前国家鼓励发展的产业、技术和产品》（辅以进口设备进口环节关税和增值税免征措施配套）等产业政策。除此之外，针对能源、交通、电信、软件和集成电路、服务业等特定产业，也陆续由国务院和不同部门出台了名目不尽相同、数量可观的产业政策（包括特定领域的产业发展规划，如《中国制造2025》等），本文就不一一列出了。
从政策手段看，过去出台的各类不同的产业政策，在政策手段上可以大致归纳为以下几个方面：
一是税收减免优惠。主要包括对特定产业和企业在一定期限内的企业所得税减免、增值税减免等，企业进口设备和重要零部件进口环节关税和增值税的减免等。
二是直接财政补贴。主要由中央政府和地方政府针对特定产业和企业的直接资本金注入、贷款贴息、政府出资的创业投资引导基金和产业投资基金等股权投资支持等，还包括低于市场价格的土地使用价格补贴。
三是技术改造和设备更新激励。主要是对符合国家产业政策的技术改造项目提供技改贴息贷款、缩短设备折旧年限、对国内不能生产的进口先进技术设备和零部件减免进口环节税等。
四是研究开发补贴。主要是针对特定产业和企业的新技术、新产品研发提供的直接财政补贴，以及为研发创新成果产业化提供的各类财政支持等。
五是特殊收费政策。主要是针对基础产业瓶颈制约实施的特许收费政策，如电信企业的电话初装费政策，三峡工程的每度电两分钱附加收费政策，属于针对消费者的价外加税措施，并将收入转移至特定企业和产业的变相财政补贴。收费公路政策，则是引入市场化机制的一种消费者付费制度，不属于财政补贴。 六是产业组织政策。主要是基于合理规模经济、促进合理竞争、防止垄断等考虑实施的政策举措。比如，出于对规模经济的考虑，出台了部分行业的规模经济标准，要求新设立的投资项目必须达到最低规模经济的生产规模；出于对过度竞争和重复建设的担忧，1994年汽车产业政策试图确立的以“三大三小”为主的汽车产业组织结构，以及对石油化工行业国有企业实施的以“三桶油”为主体格局的集团化兼并重组；为促进合理竞争，对中国电信实施拆分等。
七是与贸易有关的投资措施。主要是与当地含量（local content）相关的投资政策规定，比如针对外资企业的采购一定比例国产设备或国产零部件的要求，针对国内地铁项目的采购设备国产化比例达到75%以上的要求等，这些投资政策措施因为扭曲了贸易，一般被视作与贸易有关的投资措施。
八是出口导向和进口替代补贴。主要是为了促进出口而实施的超出出口退税（出口环节增值税退税）的额外税收优惠或其他财政支持措施，以及以进口替代为目标的各类财税支持政策。
九是定价转移类补贴。主要是通过政府定价，以低于市场价格的方式为特定产业或企业提供低价投入品支持，比如水、电、原材料等政府定价，这是一种变相的专项补贴。
对于那些针对特定产业领域和企业的产业政策举措，由于具有特定指向，不面向所有产业和企业，学术界一般将这类产业政策描述为歧视性或差别性（discriminative）产业政策。对那些服务于特定目标，任何产业如果都服从特定目标，并达到相同标准就能享受的政策优惠，一般被描述为功能性产业政策。从中国过去实施的产业政策手段看，绝大多数产业政策都是歧视性产业政策。
值得关注的是，随着中国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，与八十年代引用并实施产业政策不同，那时的产业政策是作为对计划手段的改革举措提出来的，而目前产业政策已经被部分学者视为市场经济体制的对立，受到学术界自由派学者的批判，同时也受到世界贸易组织主要西方成员国的批评和关注。他们认为产业政策导致了对市场配置资源的扭曲，不仅效率不高，也不利于公平竞争和公平竞争条件下的自由贸易。一些西方国家甚至以此为由，不承认中国的市场经济国家地位，一些针对中国出口产品的反倾销反补贴案例，也经常会以此作为借口。
国际贸易规则对产业政策的约束
今年发生了引起广泛关注的中美贸易摩擦，美国特朗普政府提出要对中国采取提高进口产品关税的措施，其主要理由大致为：一是中国对美持续贸易顺差侵害了美国国家利益并夺走了美国工人的就业机会，不仅如此，尽管中国在双边贸易中通过顺差得到了大量好处，但还在一些国际问题上与美国作对；二是WTO关于中美进口关税税率不对等，美国从中国进口的产品关税低于中国从美国进口的关税税率，并特别强调双方汽车产品进口关税的较大差异（汽车是中国加入世界贸易组织谈判时，以发展中国家身份争取到的工业制成品最高关税25%），不再认可中国的发展中国家地位和相应的贸易优惠；三是认为《中国制造2025》等产业政策，为中国高技术产业发展提供了包括补贴在内的各种支持，这些产业政策产生了扭曲市场和贸易的效果，使一些产业领域的美国企业在中美之间市场竞争时处于不利竞争地位，甚至认为这类产业政策所产生的效果可能会威胁美国的国家安全；四是中国对外资企业市场准入采取逼迫技术转让的前提性要求，侵犯美国企业的知识产权。
美国以双边贸易不平衡和所谓开放不对等为理由，完全不顾世界贸易组织规则赋予中国的应有权利，采取单边贸易保护主义措施对中国进行威胁和制裁。因为世界贸易组织规则在特朗普總统看来，是对美国利益的一种灾难（来自其推特发文）。针对美国的单边做法，中国政府一方面坚决反对，准备了针锋相对的关税报复举措。另一方面，中国政府通过海南博鳌论坛习近平主席的演讲，宣布了中国的主动对外开放举措，其中包括拟大幅降低汽车等工业制成品的关税，放宽金融等服务领域对外资的股比和业务限制，以及加强知识产权保护等举措，显示了进一步扩大对外开放是中国既定的方向和国策。与此同时，还做好了与美国进行双边全面贸易谈判的准备。但是，对美国和其他西方国家一直抱怨的中国产业政策和工业补贴等问题，没有做出直接的回应。
实际上，中国的产业政策并不是一个近几年才引起国际关注的新话题。在中国加入世界贸易组织谈判过程中，它就是世贸组织成员国关注的一个谈判话题。早在1995年，当时的美国贸易副代表德沃斯金女士在北京就专门约见了国家计委负责产业政策的有关官员，专门就中国产业政策的问题进行磋商。美方那时已经对中国产业政策进行了诸多研究，认为中国产业政策所采取的主要手段，可能对贸易产生扭曲效应，会使中国接受产业政策支持的企业特别是国有企业在国际竞争中处于相对于竞争对手来说不公平的有利地位。后来，产业政策也因此作为中国加入世界贸易组织谈判中的谈判议题。经过多次磋商，由于世界贸易组织并没有专门的针对产业政策的协定，而只有《补贴和反补贴协定》和与《贸易有关的投资措施协定》等与产业政策手段密切相关的协定，根据中国产业政策手段的属性，最终围绕产业政策问题的谈判被化解为工业补贴和与贸易有关的投资措施谈判。经过谈判，一方面要我们按照要求履行向世界贸易组织成员的工业补贴告知（notification）义务，并解释提供各类补贴和与贸易有关的投资措施的内容和原因，这是世界贸易组织有关政策透明度的要求；另一方面，还要就与贸易有关的投资措施等进行谈判和解释。实事求是地说，由于中国政府财力的局限性，那时候用于工业补贴预算规模并不大，很多补贴并不用于对特定产业的支持和发展激励，而是用于国有企业的亏损补贴和下岗人员安置，所以工业补贴问题最终并没有成为西方国家特别关注的话题，也没有成为中国加入世界贸易组织的障碍。
中国加入世界贸易组织后，中国必须无条件遵守世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》和《与贸易有关的投资措施协定》。这也意味着，国内产业政策的制定，在政策手段上不得违反上述协定的规定。 世界贸易组织关于补贴和反补贴的协定，到底对中国产业政策制定具有什么样的影响呢？按照补贴协议的规定，任何政府财政对特定产业和企业的直接或间接财政支持，都属于专项补贴。在各类补贴中，直接以促进出口和进口替代为目标的补贴措施，属于禁止性的补贴措施（forbidden subsidy），一旦实施，世界贸易组织成员国有权提出并实施反补贴措施；其他不以出口和进口替代为目标的各类专项补贴，则属于可诉性补贴（actionable subsidy），这类补贴虽然可以在有限的规模内实施，但也容易被世界贸易组织成员拿来作为反补贴和反倾销的把柄和借口。此外，对竞争性领域过多的财政支持和补贴，也会影响对该国是否属于市场经济国家地位的判断。
从与贸易有关的投资措施协定来看，国内有关产业政策对外资项目和国内投资项目的当地含量要求，因为产生扭曲市场和贸易的结果，被认为是违背协定规定的做法。
由此可见，作为世界贸易组织成员，国内产业政策的制定在手段选择上，毫无疑问会受到世贸组织有关规则的制约。因此，从专业角度来看，美国等西方国家近年来对中国产业政策的抱怨，虽然有出于谋取本国战略利益、强化与中国战略竞争优势等考虑，不希望中国的高技术产业在产业政策支持下获得更快成长和更强的竞争力，不愿意丧失自己的优势地位或技术垄断地位，但在世界贸易组织规则基础上看，他们的抱怨似乎也有一定的法理依据。
大多数人都会认为，如何制定一国的产业政策，推动本国的產业结构升级，是一国主权范围内的事情，不应受到他国的指责和抱怨。也会有人拿出当年日本、韩国甚至别的西方国家过去的做法，来证明我们效仿他们的合理性和合法性。但值得指出的是，日韩当年实施的产业政策，大都是在冷战环境下实施的，西方对这些冷战前沿国家具有一定的包容性，政策制定和实施的外部环境与我们当今有很大差异，且当年关贸总协定的有关规则，也不像当今世贸组织这么完备。中国作为一个有着持续货物贸易顺差的全球性贸易大国，国内政策是否符合世界贸易组织规则，世界贸易组织成员国特别是西方发达国家成员，是高度关注并挑剔的。因此，当我们在全球金融危机后面对越来越多贸易保护主义措施而高举自由贸易旗帜时，他们的集体回答已不同于以往，而是要捍卫公平竞争下的自由贸易，也就是所谓的公平贸易。这一点早在去年德国召开的G20峰会宣言中就得到了体现，公开发布的峰会宣言没有接受维护自由贸易的提法，而是采用了维护公平贸易的提法，这背后毫无疑问有针对中国的意味，但当时并没有受到国内有关方面的关注。
应该说，中国加入世界贸易组织后，对国内政策制定是否违背世贸组织规则的审核是认真的，各部门制定的各类产业政策，一般都要提交商务部进行世贸规则的审核，政策制定部门一般都会按商务部提出的专业意见进行调整或修改，这已经成为政策制定程序的一个必要环节。但即便如此，很多政策手段依然会引起世界贸易组织成员国的挑剔和批评。
好在世界主要经济体政府都有模式不同的产业政策，政策手段也都未必经得起世界贸易组织规则的严格挑剔，特别是在涉及到补贴议题时，主要大国恐怕没有谁敢说自己是绝对干净的，发达国家之间围绕工业补贴的争议也时有发生。由于世界贸易组织对补贴与反补贴有着明确的规定，各国对产业补贴项目还有告知义务，各国在禁止性补贴方面一般都尽可能予以杜绝，在可诉性补贴方面也会在有限的范围和额度内实施，并尽可能不给别国留下太多反补贴和反倾销的把柄。总而言之，产业政策是一个涉及世界贸易组织规则的灰色地带和领域，许多国家政府都有所作为，但政策模式各不相同，怎么做是问题的关键，也就是说，要用更聪明的办法，把产业政策做得干净有效。
实施更加聪明有效的产业政策
既然国际贸易规则对国家产业政策的制定，特别是政策手段的利用具有约束作用，且产业政策又受到不少国家的关注，并以此作为对我国出口产品实施贸易保护措施的借口，我们有必要认真思考并检讨中国产业政策的不同做法，看看在新的国际环境下，在世界贸易组织规则空间范围内，从更充分发挥市场配置资源的决定性作用、更有效利用政府公共资源的角度、提高政策实效性出发，哪些可以改进，哪些可以创新？
1.减少无用的产业规划和政策制定。虽然没有学者进行过严格的论证和比较，但总体上可以感觉到，中国应该是竞争性领域出台各类产业规划和政策最多的国家之一。为什么会有这么多产业规划和政策，主要原因有两个，一是过去有国务院领导说过，今后批项目都必须先有规划，于是原本在不断减少的各类规划又迅速多了起来；二是有那么多政府部门和部门内负责不同领域的司局存在，官员们都要做事情，规划是体现其工作业绩的重要表现，于是大家都忙于编制各类规划或产业政策。问题是很多产业领域编制了那么多规划和产业政策，到底有多少是有用的，对此并没有系统、专业的评估和分析，大家只是年复一年、乐此不疲地照着过去的模式在重复着过去的工作。实事求是地说，竞争性领域由于市场变化难以准确判断，并不是一个适合政府进行整体规划的领域，这也是为什么市场经济国家政府很少编制竞争性领域产业规划的主要原因。中国政府编制的各类产业规划和产业政策，大都会确定一些需要重点发展和支持的领域，但这类指引更多只带有导向性，并不具备真正的支持手段和措施，与掌握预算资源的财政部门协调政策手段时也十分困难。虽然这些规划和政策在政策举措方面一般会写上要支持这些领域的企业上市、发债、贷款等融资手段，但这些领域的企业真正要进行股权融资、债券融资和银行贷款时，都需要符合法定的发行标准或贷款的商业标准，并不会有实质性的特殊待遇。不过，一旦这样的文字在产业规划和政策中表达出来，就容易被西方国家误解为这些重点产业领域得到了政府的支持和补贴，甚至进一步误解为中国商业银行特别是国有商业银行依然是政府的钱袋子，缺乏严格的基于商业标准的约束。从过去我们向很多企业了解的情况看，实际上大多数企业也并不关心政府编制的这类产业规划，企业更多是根据自己对市场和技术变动趋势的判断在进行投资决策。像这一类产业规划和政策，实际作用不大，导致的误解反而较多，世界贸易组织每年对中国进行政策审议时，都会提出一堆问题需要澄清。这类规划和政策的实效不大，实际上没有编制的必要。 2.要改变产业政策模式。早期从事产业政策的官员和专家们曾经对产业政策模式进行过检讨，认为歧视性的产业政策在中国体制下容易产生较多负面影响：一是政府确定的产业发展和技术发展重点不见得是符合市场需求结构变动趋势，容易产生误导；二是即便鼓励导向正确，但容易导致一哄而起，很快就可能改变市场格局，导致重复建设、过度竞争和产能过剩；三是政府确定产业和技术重点并据此分配激励性资源的做法，会导致寻租行为和腐败。虽然没有对各类政策进行完整全面的实证性评价，但过去国家产业政策明确的重点真正取得成功的领域可能屈指可数，在竞争型领域尤其如此。我们可以找到足够的国家政策定点企业最终成为市场失败者，并在市场上销声匿迹的案例。国内可能只是在基础设施和基础产业领域，能看到更多成功的案例，如交通运输、电信、能源等基础设施领域，政策推动的显著成就是短期内摆脱瓶颈制约。即便如此，也有经济学家认为，成功的产业政策，效率也未必是最高的。而在竞争性领域我们看到的成功企业，其成功可能与产业政策扶持完全没有关系。我曾经就产业政策扶持的作用询问过包括格力电器董事长董明珠在内的部分竞争力较强的国内知名企业负责人，回答基本都是否定的。他们并不认为企业的成功和竞争力的提升得益于政府产业政策的支持，而主要得益于企业对市场需求趋势的前瞻性把握和研发投入的持续增加。他们有的甚至并不希望自己的企业得到政府的专项支持，而更希望政府能够维护公平的竞争环境，在政府采购中改进目前简单以低价竞标的模式，使得优质产品和服务能够中标，更好激励企业走优质发展的道路，并进一步强化对市场采购环节普遍存在的“苍蝇腐败”的治理。既然如此，减少歧视性（選择性）产业政策的制定，以功能性产业政策逐步取代歧视性产业政策的改革是值得推进的。所谓功能性产业政策，就是针对未来产业升级和提升竞争力的普遍性薄弱环节，在市场主体不愿意配置资源或难以形成合力解决的情况下，由政府发挥组织协调作用并投入资源进行扶持，在市场主体愿意配置资源去解决的领域，政府尽可能营造好的激励政策和环境，更好发挥竞争性政策的作用，鼓励市场公平竞争下的强者胜出。
以正在实施的进口设备免税政策（国务院38号文〈1998〉）为例，该政策于1998年出台实施，实施方式是对符合国家产业政策鼓励方向的内外资投资项目所需进口的自用设备和技术，提供关税和进口环节增值税全免待遇。为此，政府有关部门需要出台并修订鼓励发展的内外资项目产业目录，为了保护并维持对国内设备制造商相对公平的竞争环境，还要制定不予免税进口的产品目录，把国内能够生产的技术装备和产品纳入其中，并以此作为操作依据。在操作过程中，有关部门需要向海关提供投资项目是否符合国家产业政策鼓励方向的确认书，海关根据确认书再审核企业所需进口设备是否在不予免税进口的产品目录中，对不在目录之中的进口设备予以免税放行。这一政策模式是歧视性的，目的是鼓励符合产业政策的投资项目使用最先进的技术装备，但操作环节制度性交易成本难免，政策把握的松紧也具有一定的自由裁量权，可能滋生寻租行为，而且还需要不定期对鼓励目录进行修订。但是如果从功能性产业政策角度入手，我们可以这样思考，从中国的产业升级和提质增效角度看，目前所有产业都需要提高技术装备水平，传统产业更新技术装备的紧迫性更甚，这是提高整体产业竞争力的必要措施，而不只是对国家鼓励发展的产业领域有这样的要求。因此，这一进口设备免税政策激励应该面向所有产业领域，这对提高整个产业体系的技术装备和竞争力是有好处的。按照功能性产业政策的思维，进口设备免税政策应该改进为直接覆盖所有产业领域，国内所有产业领域企业进口自用先进设备，只要不在不予免税进口的产品目录中，都能够享受进口环节免税政策。这样做，不仅可以大大简化海关操作过程中的工作程序，企业无需再去有关部门办理企业投资项目是否符合产业政策鼓励目录的确认书，有利于降低制度性交易成本，还不会导致贸易伙伴的抱怨，因为我们的政策免除了进口关税，实质性降低了进口成本。
3.改进技术研发支持政策。中国对企业研发投入，已经具有较好的所得税加倍抵扣激励政策，这使得中国近年来企业研发投入的增长取得了较大进展，中国全年的研发投入总量已经超过了欧盟所有国家研发投入的总和，研发投入占GDP的比例已经达到2.2%左右。作为结果，中国已经成为名副其实的专利大国，连续几年成为全球第一大注册专利国，但专利质量和转化利用率与先进国家比还存在明显差距。从研发投入的结构看，中国政府研发投入占全部研发投入的比重只有20%左右，与美国有10个百分点左右的差距，这说明中国在基础研究方面的研发投入力度大大弱于美国等发达国家，需要进一步加强，以增强中国技术创新的原发动力。政府分配过多的研发资源给企业，还会带来企业间的公平竞争问题，毕竟公共研发资金投入企业后形成的成果和收益，是被企业独占并所有的。考虑到企业研发投入得到了较强税收抵扣激励和市场竞争压力的推动，未来政府科技资金的分配方向和模式要进行必要的改进，改变过于分散的同时面向科研机构和企业的撒胡椒面式的分配方式，进一步聚焦重点科学问题和与产业技术难题相关的基础研究，以及具有公益性质的研发项目，在必要时发挥组织协调作用，强化对重大研发难题和专题的产、学、研机构的资源组织整合和合理分工，提高政府科技研发投入的配置效率。与此同时，对所有研发机构需要进口的国内不能生产的实验设备和高科技零部件等，实施进口环节免税待遇。要改进科研经费使用费管理方式，按照国际惯例提高科研预算经费中研究人员工时费标准和人头费所占比例，改变科研人员为了报销费用不得不四处寻找发票甚至不得不造假沦为违规违纪违法的窘迫局面，使得科技人才的价值得到更充分的实现。
4.改进金融机构的产业扶持政策。在实施歧视性产业政策模式的环境下，政策本身一般都会要求金融部门在融资方面进行支持，但商业性金融机构并不见得会真正放宽标准提供融资支持。金融监管部门过去曾经独自或联合发文，要求金融机构在信贷、股权投资、企业上市等方面对国家产业政策明确的重点给予支持，考虑到政府鼓励发展的产业领域在投资项目审批方面具有更大的地方政府审批权和便利性，这样做的后果是极容易导致那些被产业政策鼓励的产业领域迅速成为过度竞争、重复建设、产能过剩的领域。如果金融机构真正响应监管部门要求提供融资的更多便利性或放宽标准，极容易累积潜在的金融风险，这不是金融监管部门应有的作为。解决这个问题最好的办法就是金融监管部门保持监管规则的产业中性政策，坚持按标准监管金融机构或金融行为的合规性和风险控制，让金融机构坚持按商业标准为企业提供融资服务而不是按国家政策重点提供融资服务。国家政策性金融的服务领域，主要应聚集在按市场标准难以得到融资但经济社会发展又不能或缺的重要领域，政策性金融服务需要得到的政府补偿不能被忽略，但政策性领域的服务领域不能过宽。 5.改进进口替代政策模式。中国是一个市场巨大的超大经济体，在发展过程中具备通过进口替代建立完备的产业体系的条件。这是超大经济体不可比拟的优势。不仅如此，中国还是一个至今仍面临西方发达国家技术封锁的国家，这是冷战时期延续下来的敌对举措。本来全球自由贸易体系需要西方国家取消针对中国在高技术领域的出口管制，但在当时特殊的政治背景下，中国加入世界贸易组织谈判并没有将这一话题作为谈判议题，也没有作为中国加入世界贸易组织的前提条件。考虑到西方国家在部分高技术领域针对中国的出口管制依然存在，这意味着在这些领域不存在自由贸易的环境，中国不仅有权利也有必要在这些领域实施进口替代，而且政府也有权利根据需要提供进口替代支持。这一点无论是在世界贸易组织框架内，还是在区域和双边贸易谈判范畴内，都应该成为中国必须据理力争的权利，放弃这一权利的前提是西方国家取消所有针对中国的高技术出口限制。尽管如此，这并不意味着我们可以随心所欲地实施进口替代补贴举措，毕竟一旦进口替代能力形成，接踵而来的就是在满足国内需求后，去竞争出口市场，依然会受到西方国家的高度关注和批判。因此，仍然需要在国际规则许可的范围内，采取可被接受的支持手段。此外，从政策福利结构来看，过度支持进口替代的政策举措，可能会导致对出口部门的不公，特别是一旦进口替代政策导致贸易竞争对手采取针对出口部门的贸易保护，使出口部门利益受损，对出口部门是不公平的，也是不必要的利益扭曲，并可能导致资源配置效率的损失。
至于如何实施进口替代补贴，中国可以更多研究借鉴西方市场经济国家的做法，通过军事装备采购、政府采购、首台套设备采购政策等，转移为对重点领域进口替代的补贴。这是一个值得深入研究、探索、模仿、借鉴，但不值得高调议论宣传的政策话题。
6.改进产业组织政策实施机制。基于市场竞争形成的产业组织结构总体上会表现出更高的市场效率和产业竞争力。在中国，由于地方政府的独特作用，中国众多产业极容易出现过度竞争的市场结构。过去在汽车产业、石油石化、电信服务等领域，政府出于维护合理竞争格局的考虑，曾经实施过产业组织结构调整的行政干预。比如，中国电信拆分、石油石化“三桶油”、电力行业重组等形成的寡头垄断格局，都是行政干预后形成的市场格局。在去产能过程中政府也实施了干预，推进了钢铁、煤炭等领域一定程度的市场结构调整。政府干预推动的产业组织结构调整，虽然提高了实施过程的组织效率，但也存在“拉郎配”导致的错配效率损失，这类非市场化手段推进的组织结构调整应该尽可能少作为。还是应该更多通过市场竞争优胜劣汰、资本市场兼并重组、并购基金参与推动等市场化手段来实现。政府重点关注企业兼并重组过程中出现的下岗失业、转岗就业、债务处置、产权交易纠纷等问题，为市场化产业重组提供更好的社會环境、商业环境和法制环境。政府应该更多关注行政垄断、地方保护等阻碍全国统一市场竞争的不当行为。对市场垄断案的判案应实施更透明的决策程序和争辩程序，增强垄断判案的专业性，减少误判带来的不服抱怨和误解误导，特别要注意防范在内外资垄断案例中不当判案引起的对外资的歧视性担忧。
7.改进军民融合发展机制。政府高度重视军民融合问题，不仅提升到了战略高度，还成立习近平总书记为组长的领导小组和相应的组织机构。倡导军民融合发展的目的是促进军用技术和民用技术的相互促进提高和相互融合使用，使得军用技术不单能用于军事国防，也能为经济社会发展服务，使得民用技术的进步有利于提高国防军事技术的水平。上世纪八十年代，由于军工企业军事装备生产能力过剩，利用自身技术优势生产了大量民用产品，国内很多民用机电产品的生产都来自军工企业，如电视、电扇、电冰箱、摩托车等，有着很好的市场口碑和效益，但后来大多数在市场竞争中都败给了民营企业和外资企业，这些企业或许不是败于技不如人，而是败于体制机制的低效。从美国等西方发达国家的经验看，军民融合发展更多需要的是建立有利于融合的体制机制，一是确保军工企业研发出来的可解密军用技术的民用化转移和交易能得到市场激励和法律保护，不存在任何体制性转用障碍；二是军事采购在国有军工企业和民营企业之间实行公平竞标的制度，使得民用技术企业或民营企业能够凭借自己的技术能力和优势公平参与竞争；三是军用技术研发资源在军工企业和民用企业之间实行竞争性配置。有了好的体制机制，军民融合发展就会水到渠成，或许并不需要制定专门的军民融合规划。此外，作为一个备受关注的全球性大国，我们可能不宜对军民融合发展问题过于高调，这样做有可能给西方国家针对我国民用产业领域的技术封锁提供新的借口。根据别国通行的做法和经验，军民融合是一个建立好体制机制就可以少说多做、水到渠成的政策领域。
8.改进海外人才引进政策。以科技创新为核心的产业升级政策毫无疑问应该包括人才引进。中国目前的海外人才引进虽然用人单位占据了更主导的地位，但也采取了政府站在前台的做法，这类人才引进计划当然会有其效果。但值得注意的是，由政府主导的人才引进计划有时也会有负面影响，那就是会引起竞争对手国家的顾虑和担忧，以及由此导致的反制措施。那些被冠以“某某计划”的学者可能就会受到国外有关部门的额外“关照”，甚至一些海外大学敏感专业也会限制招录中国学生等。应该更多让企业和用人机构根据其自身需要，自主招录海外人才，让用人单位站在人才市场的前台，政府要做的就是为用人单位引进人才的流动就业、安家置业、入籍落户、子女就学入托等，提供更好的服务，为海外人才提供更开放包容便利的人尽其才的环境。目前国内有些城市的落户门槛高得连海外留学回国就业的研究生都没有资格了，这是一种人力资源市场化配置的倒退，只会降低人才引进效率。因此，按照符合规律、国际通行的做法吸引海外人才，让用人单位自主选择，不仅会提高人才引进的配置效率，还会减少很多不必要的麻烦。
综上所述，根据国际规则的约束来创新产业政策模式和政策实施机制，是我们今后不得不面对的一个现实问题，这是因为我们作为一个全球性大国，具有榜样的力量，容易受到更多关注和挑剔。在开放环境下制定公共政策的复杂性在于，我们不仅要保持政策在专业和技术上的合理性，在政治上要尽可能在政策影响的利益相关者之间取得利益协调或平衡，还要顾及国际规则的约束和国际利益相关者的可能反应，这需要政策制定者具有更开阔的国际视野和更专业的政策分析和协调能力。在国内政策主权和国际规则之间，如果我们认为维护现行多边贸易体制对中国未来发展和人类命运共同体建设是有利的，我们就有必要顺应国际贸易规则的约束，对自己的政策手段加以创新和改进，这并非出于化解与美国等国双边贸易摩擦的短期实用主义考虑，而是维护并改善国际多边贸易体制的长期需要，值得为之付出努力和尝试。
（摘自财新《中国改革》2018年第4期。作者为国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任）