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【摘 要】本文简要回顾了改革开放三十年民办教育的发展轨迹，并从中分析了民办教育在过去三十年中所面临的经营环境问题，并初步就如何解决这些经营环境问题进行了探究以供广大读者探讨。
【关键词】民营教育机构 民办教育促进法 公立转制学校
【中图分类号】G648.7 【文献标识码】A 【文章编号】1006－9682（2012）06－0199－02
一、改革开放三十年民办教育的发展轨迹简要回顾
中国改革开放的三十年是中国民办教育继中国私学教育中断后重新发展的三十年。民办教育在这其中从无到有，从被限制到被鼓励，到蓬勃发展，再到清理整顿，经历了在探索中前进、反复调整的过程。
在《中国教育发展与政策30年》一书中，北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰博士将中国民办教育政策演变分为四个阶段。而中国民办教育的发展也正是随着国家政策的指挥棒，经历了大致相同的四个历程。
1．1978～1991年，初步复苏：国家办学的拾遗补缺。
1978年，北京首先出现退休教师主办的考前輔导班，1982年在五届人大五次会议上提出了教育要“两条腿”走路的方针，同年在《中华人民共和国宪法》中规定：国家鼓励集体、经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依法举办各种教育事业。但这一时期，民办教育的主要贡献在非学历教育领域，发展速度不快。
2．1992～1996年，地位提升：国家办学的补充，体改主要内容。
随着邓小平南巡讲话发表，教育改革也加快步伐，民办学校开始大规模出现。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》提出要改变政府包揽办学格局，建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。民办教育开始向学历教育领域拓展。
3．1997～2002年，蓬勃发展：公立与民办共同发展。
《社会力量办学条例》的实施标志着中国民办教育进入有法可依的阶段。民办学校在数量上和在校学生人数上得到很大的提升，公立转制学校迅速发展。
4．2003年至今，整顿调整：分化、重组、优胜劣汰。
2002年实施《民办教育促进法》，民办教育进入又一个快速发展时期。但随着公办转制学校开始“名校办民校”、“校中校”、“独立学院”等转制行动，真正民办学校的生存空间开始缩小，形成了民办教育的真假之争。国家连续发文开始整顿清理改制学校，整顿工作全面展开。
二、民办教育经营环境存在的问题
从民办教育近三十年的发展历程来看，国家各项相关政策的制定和实施直接影响民办教育的发展速度和质量，也是造成民办教育经营环境中出现种种问题的最主要因素。目前民办教育面临的问题主要表现在以下几个方面：
1．公重民轻，民营教育机构没有与公立学校处于同一竞争平台。
民营教育机构按照非经营性企业进行登记注册，而非事业机构。民办教师于是成为“企业编制”而非“事业编制”，这使得民办学校在教师职称评定、教师评优、生活补贴、医疗保险、退休养老、子女就学等方面都不能享受“事业编制”教师所享受国家的财政补助和优惠。民办教师的各种福利待遇依靠学校自身的经营状况而定，没有切实保障。这直接导致优秀教师向公办学校流动。特别在2009年1月，国务院常务会议发布关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见，开始对义务教育学校正式工作人员实施绩效工资。意见提出义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，并对义务教育阶段学校离退休人员发放生活补贴。这项政策对“义务教育学校正式工作人员”的绩效工资只包括“公办学校的教师”，没有考虑到“民办中小学教师”。
与此同时，民办教育在招生政策上和学历颁发的自主权上也受到与公办学校的差别待遇。教育行政部门对民办教育的招生往往有较多的限制，同时在民办教育机构的学位学历认证上也有严格的规定。民办教育机构往往由于生源不足而陷入资金断链的情况。据《新闻晚报》统计报道2007～2009年，上海民办学校由202所萎缩到134所，上海个别民办学校的骨干教师流失率近50%。
由于民办教育机构的企业性质，民办教育机构不能像公立学校一样享受企业所得税减免。同时公立学校享受房产税和城镇土地使用税的减免，而这两项税收对于民办教育机构的是否征收要看地方各自的规定。对于公立学校的种种政策倾斜，使得民办教育的生存空间布满荆棘。
2．政策和相关法律的不完善和不明确阻碍民间资本向民办教育的流动
在民办教育发展的近三十年中，国家曾对民办教育大力鼓励，也因此促进了民办教育的蓬勃发展。但随着社会对择校难、收费高问题的激烈反应，国家政策似乎开始由鼓励转为管理规范为主。自《民办教育促进法实施条例》颁布以来，教育部未出台过以鼓励民办教育发展的政策，所有出台的政策，例如2003年《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》、2006年《治理教育乱收费工作实施意见》、2007年《民办高等教育办学者管理若干规定》等，都以加强规范为主要的目的。
目前民办教育主要依据《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》进行管理和运作。《民办教育促进法》中明确了民办教育的公益性，同时允许举办者可以取得合理回报，但对于“合理回报”没有给出明确的有法律依据的合理解释。这使得以投资为目的民间资本在不明确投资回报率的前提下不敢贸然流向民办教育机构。
同时，民办教育的产权问题在相关政策中仍然存在不清晰的问题，这使民办学校投资人对自己投入资产的所有权和对办学增值校产的权利心存疑虑。
教育的投资存在前期投入大，收效周期长的特点。由于国家民办教育政策的不明确、不完善导致民办教育总体上资金投入不足的局面。
3．公立转制学校的出现，使完全意义上的民办学校更大的失去竞争优势，生存空间进一步缩小。
从1992年北京十一所学校的改制试验以来，公立转制学校在全国展开。改制的类型也从最初的基础较好学校改制，薄弱学校改制和新建学校改制发展演变到后来的名校、重点学校开办“民校”、“校中校”和高校设立“独立学院”。这些学校很多没有严格意义上做到国家规定的“四独立”——独立法人、独立校园校舍、独立核算、独立办学，既享有民办学校自主办学的各项政策，又享受政府经济帮助的全民所有制、收费制、全日制学校的政策。受益于两套政策的好处，再加上其公立学校多年建立的名气，使得优秀的师资和大量的生源从完全意义上的民办教育机构流向这些公立转制学校。 三、民办教育经营环境问题改善的办法
从历史的经验看，国家的政策干预直接影响和决定了民办教育的发展道路。而在政策制定的过程中，不同利益和舆论的争论，改革发展的阶段性等往往左右政策制定的公平性、合理性和可行性。2008年8月底，由温家宝总理担任组长，全面启动面向2020年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定工作，温总理强调《纲要》四大原则：推进教育体制改革；落实和扩大学校办学自主权；促进教育公平倡导办校特色；倡导教育家办学。纲要的四大原则对民办教育的改革具有指导性的作用。
对比与中国相似的美国特许学校，笔者认为政府在对教育机构的职能定位上应该首先有更进一步的认识。不论公办、民办，都是国家实现教育公平性，优化教育资源，创新教育模式和理念，提高素质教育水平的重要方式，都应该在同一平台上给与相等的财政支持、技术帮扶和正确引导，而并非是解决财政紧张，减轻财政负担的一个途径。这其中要求政府转变自己的职能，正如温总理所言，落实和扩大学校的办学自主权。政府从控制干预转变为帮扶引导，可向美国特许学校机制学习，进入第三方中介评估机制，对民办、公办学校都实行透明财政评估和绩效评估。这样做有利于形成公平和良性的市场竞争机制，用市场来引导教育的发展，同时可以建立信息对称的市场，引导教育消费者正确选择好的学校而反作用于市场向质量要生命。
同时，进一步完善明确相关的法律法规，使办学者的权益有法律保障，办学者的行为有法律规范。用积极的鼓励政策引导资本向教育流域的流动并引导资金的正确使用。考虑中国农村和边远山区的教育资源短缺和经济发展落后的客观原因，政府应在这些地区的财政支助和政策帮扶上加大力度。这也正是教育作为公共品不同于一般商品的特殊性。政府绝不是将政府的公众服务性在权力放开的过程中减弱，而是在更需要实现教育公平性的特殊环节和加强政府服务性的地区加强其政府职能的力度。
2008年5月17日，经国务院同意，国家教育部和民政部正式批准，中国民办教育协会正式成立。该协会属于国家一级社团法人单位，在2008～2009年积极参与了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》调研工作和组织开展了一系列学术交流和民办教育发展的实际问题。我们期待随着经济改革的进一步深入、教育改革的深化，民办教育可以真正为中国教育的发展创新做出更卓越的贡献。
参考文献
1 张秀兰.中国教育发展与政策30年［M］.北京：社會科学文献出版社，2008
2 张忠元、向洪.教育资本［M］.北京：中国时代经济出版社，2002
3 薛涌.精英的阶梯——美国教育考查［M］.北京：新星出版社，2006
4 《中国民办教育协会2009工作总结和2010工作要点》：http://www.cange.org.cn/page/listshow.asp?ID=958
5 中国民办学校网：http://www.hrmbedu.com.cn/
【关键词】民营教育机构 民办教育促进法 公立转制学校
【中图分类号】G648.7 【文献标识码】A 【文章编号】1006－9682（2012）06－0199－02
一、改革开放三十年民办教育的发展轨迹简要回顾
中国改革开放的三十年是中国民办教育继中国私学教育中断后重新发展的三十年。民办教育在这其中从无到有，从被限制到被鼓励，到蓬勃发展，再到清理整顿，经历了在探索中前进、反复调整的过程。
在《中国教育发展与政策30年》一书中，北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰博士将中国民办教育政策演变分为四个阶段。而中国民办教育的发展也正是随着国家政策的指挥棒，经历了大致相同的四个历程。
1．1978～1991年，初步复苏：国家办学的拾遗补缺。
1978年，北京首先出现退休教师主办的考前輔导班，1982年在五届人大五次会议上提出了教育要“两条腿”走路的方针，同年在《中华人民共和国宪法》中规定：国家鼓励集体、经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依法举办各种教育事业。但这一时期，民办教育的主要贡献在非学历教育领域，发展速度不快。
2．1992～1996年，地位提升：国家办学的补充，体改主要内容。
随着邓小平南巡讲话发表，教育改革也加快步伐，民办学校开始大规模出现。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》提出要改变政府包揽办学格局，建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。民办教育开始向学历教育领域拓展。
3．1997～2002年，蓬勃发展：公立与民办共同发展。
《社会力量办学条例》的实施标志着中国民办教育进入有法可依的阶段。民办学校在数量上和在校学生人数上得到很大的提升，公立转制学校迅速发展。
4．2003年至今，整顿调整：分化、重组、优胜劣汰。
2002年实施《民办教育促进法》，民办教育进入又一个快速发展时期。但随着公办转制学校开始“名校办民校”、“校中校”、“独立学院”等转制行动，真正民办学校的生存空间开始缩小，形成了民办教育的真假之争。国家连续发文开始整顿清理改制学校，整顿工作全面展开。
二、民办教育经营环境存在的问题
从民办教育近三十年的发展历程来看，国家各项相关政策的制定和实施直接影响民办教育的发展速度和质量，也是造成民办教育经营环境中出现种种问题的最主要因素。目前民办教育面临的问题主要表现在以下几个方面：
1．公重民轻，民营教育机构没有与公立学校处于同一竞争平台。
民营教育机构按照非经营性企业进行登记注册，而非事业机构。民办教师于是成为“企业编制”而非“事业编制”，这使得民办学校在教师职称评定、教师评优、生活补贴、医疗保险、退休养老、子女就学等方面都不能享受“事业编制”教师所享受国家的财政补助和优惠。民办教师的各种福利待遇依靠学校自身的经营状况而定，没有切实保障。这直接导致优秀教师向公办学校流动。特别在2009年1月，国务院常务会议发布关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见，开始对义务教育学校正式工作人员实施绩效工资。意见提出义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，并对义务教育阶段学校离退休人员发放生活补贴。这项政策对“义务教育学校正式工作人员”的绩效工资只包括“公办学校的教师”，没有考虑到“民办中小学教师”。
与此同时，民办教育在招生政策上和学历颁发的自主权上也受到与公办学校的差别待遇。教育行政部门对民办教育的招生往往有较多的限制，同时在民办教育机构的学位学历认证上也有严格的规定。民办教育机构往往由于生源不足而陷入资金断链的情况。据《新闻晚报》统计报道2007～2009年，上海民办学校由202所萎缩到134所，上海个别民办学校的骨干教师流失率近50%。
由于民办教育机构的企业性质，民办教育机构不能像公立学校一样享受企业所得税减免。同时公立学校享受房产税和城镇土地使用税的减免，而这两项税收对于民办教育机构的是否征收要看地方各自的规定。对于公立学校的种种政策倾斜，使得民办教育的生存空间布满荆棘。
2．政策和相关法律的不完善和不明确阻碍民间资本向民办教育的流动
在民办教育发展的近三十年中，国家曾对民办教育大力鼓励，也因此促进了民办教育的蓬勃发展。但随着社会对择校难、收费高问题的激烈反应，国家政策似乎开始由鼓励转为管理规范为主。自《民办教育促进法实施条例》颁布以来，教育部未出台过以鼓励民办教育发展的政策，所有出台的政策，例如2003年《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》、2006年《治理教育乱收费工作实施意见》、2007年《民办高等教育办学者管理若干规定》等，都以加强规范为主要的目的。
目前民办教育主要依据《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》进行管理和运作。《民办教育促进法》中明确了民办教育的公益性，同时允许举办者可以取得合理回报，但对于“合理回报”没有给出明确的有法律依据的合理解释。这使得以投资为目的民间资本在不明确投资回报率的前提下不敢贸然流向民办教育机构。
同时，民办教育的产权问题在相关政策中仍然存在不清晰的问题，这使民办学校投资人对自己投入资产的所有权和对办学增值校产的权利心存疑虑。
教育的投资存在前期投入大，收效周期长的特点。由于国家民办教育政策的不明确、不完善导致民办教育总体上资金投入不足的局面。
3．公立转制学校的出现，使完全意义上的民办学校更大的失去竞争优势，生存空间进一步缩小。
从1992年北京十一所学校的改制试验以来，公立转制学校在全国展开。改制的类型也从最初的基础较好学校改制，薄弱学校改制和新建学校改制发展演变到后来的名校、重点学校开办“民校”、“校中校”和高校设立“独立学院”。这些学校很多没有严格意义上做到国家规定的“四独立”——独立法人、独立校园校舍、独立核算、独立办学，既享有民办学校自主办学的各项政策，又享受政府经济帮助的全民所有制、收费制、全日制学校的政策。受益于两套政策的好处，再加上其公立学校多年建立的名气，使得优秀的师资和大量的生源从完全意义上的民办教育机构流向这些公立转制学校。 三、民办教育经营环境问题改善的办法
从历史的经验看，国家的政策干预直接影响和决定了民办教育的发展道路。而在政策制定的过程中，不同利益和舆论的争论，改革发展的阶段性等往往左右政策制定的公平性、合理性和可行性。2008年8月底，由温家宝总理担任组长，全面启动面向2020年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定工作，温总理强调《纲要》四大原则：推进教育体制改革；落实和扩大学校办学自主权；促进教育公平倡导办校特色；倡导教育家办学。纲要的四大原则对民办教育的改革具有指导性的作用。
对比与中国相似的美国特许学校，笔者认为政府在对教育机构的职能定位上应该首先有更进一步的认识。不论公办、民办，都是国家实现教育公平性，优化教育资源，创新教育模式和理念，提高素质教育水平的重要方式，都应该在同一平台上给与相等的财政支持、技术帮扶和正确引导，而并非是解决财政紧张，减轻财政负担的一个途径。这其中要求政府转变自己的职能，正如温总理所言，落实和扩大学校的办学自主权。政府从控制干预转变为帮扶引导，可向美国特许学校机制学习，进入第三方中介评估机制，对民办、公办学校都实行透明财政评估和绩效评估。这样做有利于形成公平和良性的市场竞争机制，用市场来引导教育的发展，同时可以建立信息对称的市场，引导教育消费者正确选择好的学校而反作用于市场向质量要生命。
同时，进一步完善明确相关的法律法规，使办学者的权益有法律保障，办学者的行为有法律规范。用积极的鼓励政策引导资本向教育流域的流动并引导资金的正确使用。考虑中国农村和边远山区的教育资源短缺和经济发展落后的客观原因，政府应在这些地区的财政支助和政策帮扶上加大力度。这也正是教育作为公共品不同于一般商品的特殊性。政府绝不是将政府的公众服务性在权力放开的过程中减弱，而是在更需要实现教育公平性的特殊环节和加强政府服务性的地区加强其政府职能的力度。
2008年5月17日，经国务院同意，国家教育部和民政部正式批准，中国民办教育协会正式成立。该协会属于国家一级社团法人单位，在2008～2009年积极参与了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》调研工作和组织开展了一系列学术交流和民办教育发展的实际问题。我们期待随着经济改革的进一步深入、教育改革的深化，民办教育可以真正为中国教育的发展创新做出更卓越的贡献。
参考文献
1 张秀兰.中国教育发展与政策30年［M］.北京：社會科学文献出版社，2008
2 张忠元、向洪.教育资本［M］.北京：中国时代经济出版社，2002
3 薛涌.精英的阶梯——美国教育考查［M］.北京：新星出版社，2006
4 《中国民办教育协会2009工作总结和2010工作要点》：http://www.cange.org.cn/page/listshow.asp?ID=958
5 中国民办学校网：http://www.hrmbedu.com.cn/