农地发展权的内涵、价值及在我国创设的必要性

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  基金项目:南京农业大学国家大学生创新性实验计划基金项目《农地发展权及其在耕地保护中的作用研究》
  (编号:201310307059)
  【内容摘要】:随着我国经济社会的发展和城市化进程的不断加快,对于土地的需求不断增强,土地资源利用的瓶颈逐渐显现。此时,农地发展权作为一项新的土地产权被学者们提出。农地发展权的提出和创设有利于解决我国目前愈演愈烈的农地非农化问题,保护土地资源,缓解人地矛盾,同时也为附着于土地上各利益主体的权益进行公平合理配置提供了新思路。
  【关键词】:农地发展权 内涵 价值 必要性
  随着我国工业化和城镇化进程的不断加快,经济社会发展对于土地资源的需求与日俱增,当巨大的需求没有得到有效控制的情况下,农地非农化问题日益突显并且愈演愈烈。我国现行的农地保护的法律和政策并未使这一状况得到有效改善,因此农地发展权作为一项新的土地权利类型被学界提出,旨在能够有效阻止我国当前的农地非农化陷入失控、混乱的状况,解决因过度开发而造成的土地资源严重浪费,生态环境遭受到严重的破坏的问题。本文拟从土地发展权的内涵分析入手,分析土地发展权的制度价值,在此基础上论证我国构建土地发展权制度的必要性。
  一、农地发展权内涵分析
  虽然农地发展权的概念和制度早已在国外确立,但我国学界对农地发展权的概念和特征尚存在不同的看法。正确理解并确定农地发展权的内涵和特征是研究农地发展权的前提。
  (一)农地发展权的概念
  20世纪50年代,英国率先创设了农地发展权。英国在1941年成立的损害补偿受益付费的专家委员会提出了发展权的制度构想,并通过法律的形式确定下来。随后美、法、日等国也先后引入发展权制度来保护耕地,科学规范城市建设用地的过度扩张问题。此后农地发展权制度在不断被不同国家的引用建立中日渐成熟起来。
  近年来,我国理论界中已经有很多学者对农地发展权或者土地发展权进行定义。沈守愚将农地发展权定义为,“将农地变更为非农用地的变更利用权” [1]。而王小映则认为,“土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利。这种权利由土地利用规划所限定和设立,是所有农业经营者都应当参与共享的权利,它独立于土地承包经营权,也并非完全属于某一集体经济组织的土地所有权的范畴” [2]。江平认为,“由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地,保护自然资源,保护生态环境,保护社会公共利益,因而土地发展权又称为农地发展权” [3]。本文认为,土地发展权是个上位概念,农地发展权包含在土地发展权的概念中。所谓土地发展权,就是土地变更为不同使用性质之权[4]。
  (二)农地发展权的特征
  第一,农地发展权具有广泛适用性。第二,农地发展权具有潜在性。第三,农地发展权具有私权属性。
  本文认为,农地发展权是一种私权。农民作为农业生产的主体,其与土地的关系十分紧密,土地在很大程度上决定着农民的命运。
  二、农地发展权的制度价值
  农地发展权在域外创设以来,在保护自然资源和生态环境、保护农民土地权利方面发挥了巨大的作用。具体来讲,该制度的价值体现在以下几个方面:
  (一)有利于保护农地资源与生态环境
  农地发展权的创设及运行可以增强对土地利用的限制,提高土地的征收成本,从而达到对土地利用进行科学规范的目的,有效实现对农地、环境敏感地带等的保护。随着经济社会的快速发展,城市建设的规模越来越大,呈现出“摊大饼”式的扩张模式,工业化和城市化的发展对农业用地的挤占日趋严重。土地资源天然的稀缺性就必然导致了其发展的瓶颈。农地发展权的创设可以有效遏制农用地向建设用地的转化,减少农地资源的流失,有利于保持农用地的自然属性,维持生态平衡,增强生态系统的稳定性。
  (二)有利于对土地利益进行合理配置
  传统的土地用途分区管制制度造成了被限制发展地区和可发展地区利益的两极分化,被限制发展地区的土地权利人发展遭到限制并且得不到有效补偿,损失巨大;而为可发展地区在政策的支持下快速的集中发展起来,利益可观。可见,传统的土地分区管制造成两种相差悬殊的后果致使利益分配不均衡而造成社会矛盾。农地发展权创设后,能够通过农地发展权的移转来增加对被限制的地区的权利补偿,使利益的差距最小化,平衡各区域权利主体的利益,实现社会公平。
  (三)有利于使稀缺的土地资源得到充分有效的利用
  随着城市集约化程度的不断加强,在土地总量固定但土地需求又不断增加的前提下,土地的立体开发已经成为一种最佳选择。但因传统的土地使用分区管制或建筑容积率制度,使得一些地区的土地用途的使用受到严格的限制。此时,便可以让农地发展权移转至有合理开发需求的地区,如此,通过灵活运用农发展权,提高土地的利用效率。
  (四)有利于丰富土地权利理论
  农地发展权作为一项可转移的权利,体现的是动态的土地权利配置,而传统土地权利体系主要以所有权,使用权,收益权等静态土地权利的设置为主,它的提出不仅使土地权利理论得到充实和丰富,并且使土地权利得到进一步细分从而有利于土地产权的明晰,最终促进土地资源得到有效利用。农地发展权的创设有利于解决随着经济发展土地因用途的转换增值后的利益分配问题,而传统的土地权利制度无法有效解决这一问题。
  三、国外的农地发展权制度及其启示
  (一)国外农地发展权制度概览
  目前,许多发达国家都相继设立了农地发展权。农地发展权的设置也因各国国情的不同而不尽相同。其中以英国和美国为代表。英国是世界上最早设立农地发展权的国家,当时的英国因过度发展工业而限制了其城市的发展,此项制度一经提出便顺利解决了这个问题,之后也一直沿用至今,但英国为了使政府能够高效合理的疏散工业,由国家掌控农地发展权。因此,英国采取的是农地发展权国有化模式。   在农地发展权制度的设立上,不同于英国的国有化,美国将农地发展权归土地所有者所有。因此美国的农地发展权具有私权属性,但这并不意味着美国政府会放任农地非农化而不加以监督控制,美国政府采取抢先购买那些很有可能被非农化的城乡结合部的土地的措施,但也必须保证国家购买发展权是建立在自愿基础上,必须是确保与农地所有者协商一致的前提下,在城市规划决定改变这些土地的用途之前,那些农地已经没有机会被转为建设用地。
  法国推行的是以土地优先购买权和土地征用权为主的先由地方政府预先购买土地以拥有控制土地价格的机制,最终利用财政手段或法律手段抢占市场,独享土地增值的利益.
  (二)国外农地发展权的制度比较及对我国的启示
  本文认为,英国实行的农地发展权国有化制度,对保护农地发挥了一定的作用,国家可以通过相关手段对土地用途的随意变更进行控制和调节,进而保护耕地,但是英国的制度模式也有其弊端,即农地发展权国有化,会造成国家与农民之间对于土地利益分配不均,影响农民土地权利的实现。美国的农地发展权配置模式下,政府表面上只要控制一部分农地发展权就可以收到制度效果。
  综合上述几个国家的农地发展权配置模式,本文认为,我国应将农地发展权配置给农民集体所有。因为如果采用农地发展权国有化的模式,它与我国现有制度所规定的土地用途管制在功能上是重叠的,这最终必然导致土地管理权力的冲突,会导致农地发展权制度效率的降低。因此,从私权的角度出发,将农地发展权归属于农民集体体现的是公权对私权的尊重,这种权利配置方式,既能够有效保护农民的土地财产权利,又能够国家对农地资源的有效控制,最大程度地实现农地发展权的制度价值。
  四、我国创设农地发展权的必要性
  我国目前正处于工业化和城市化高速发展阶段,城镇规模的迅速扩大导致我国的农地资源流失严重,因此我国创设农地发展权制度十分必要。
  (一)创设农地发展权是完善农地保护法制的需要
  目前我国的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等都缺少对农地发展权的相关规定。现行的土地管理政策因为缺少法律的威慑力而使得土地管理无法有效实施,导致农地非农化、土地资源浪费以及生态退化问题愈发严重,同时又引发一系列的社会问题。
  (二)创设农地发展权是有效保护耕地的需要
  通过法律明确规定农地发展权不但能改善充实我国目前与农地相关的法律,而且对非法占用耕地现象能做到真正有效的约束和限制,提高征用土地所要付出的代价,从而达到保护耕地的效果耕地资源得到有效控制,为我国粮食安全提供了有效保障。因此通过利用农地发展权的限制与补偿,提高征地成本,对耕地资源起到间接的保护作用。
  (三)创设农地发展权解决现行土地法律法规内在矛盾的需要
  农地发展权创设以后,那些因经济发展需要而不得不占用农用地的项目,国家可以用农地发展权来代替土地征收权,保证其更符合法律程序的要求。
  (四)创设农地发展权是有效解决土地利益分配不均的需要
  我国目前的土地征收制度中,国家以其强制力占主导地位,其权利不受限制和控制的行使将农民置身于一个弱势的地位,因此在对征收农地所得收益进行分配时农民会因其自身的弱势而得不到公平的分配。
  【参考文献】
  [1]沈守愚.土地法学通论[M].北京:中国大地出版社,2002.
  [2]王小映.全面保护农民的土地财产权益[J].中国农村经济,2003,(10).
  [3]江平.中国土地立法研究(修订版)[M].北京:中国政法法大学出版社,1999.384.
  [4]孙弘.中国土地发展权研究:土地开发与资源保护的新视角[M].北京:中国人民大学出版社.2004.8.
  [5]周诚.论我国农地自然增值公平分配的全面产权观[J].中国地产市场,2006,(08).
  [6]完宁宁.农地发展权的法律制度研究[J].法制与社会,2011,(07):45-46.
  【作者简介】
  付坚强 (1972.11—) 男 ,汉族,籍贯: 安徽六安,学历:博士,职称:副教授,现任职务:南京农业大学人文学院副院长,研究方向:土地法。
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