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摘要：江苏省万顷良田建设工程是实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的系统工程，社会保障制度是实现其目的和效果的一个必不可少的重要手段。文章以江苏省实施万顷良田建设工程的地区为例，分析了目前实施的社会保障模式，积极探索了万顷良田建设工程中的农村土地承包经营权流转方式和农民生活保障制度措施，认为建立、完善与土地流转方式相适应的农民生活保障体系是亟待解决的现实问题。
关键词：万顷良田建设工程：土地流转：农民保障
随着我国工业化城市化进程的加快和经济持续高速的发展。土地资源紧缺的矛盾日益尖锐，为有效集聚农村潜在资源，有序统筹城乡发展，优化土地利用结构，推进规模化、现代化农业的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，江苏省国土资源厅于2008年9月下发了《关于印发<江苏省“万顷良田建设工程”试点方案>的通知》，决定在全省开展万顷良田建设工程试点工作。
近年来，全省13个省辖市中大部分县(市、区)都申请并实施万顷良田建设工程试点。本文结合目前正在实施的万顷良田建设工程情况，通过分析其采取的土地承包经营权流转方式和农民生活保障方法，积极探索万顷良田建设工程中的农村土地承包经营权流转方式和农民生活保障制度措施，提出适应万顷良田建设工程建设需要的土地承包经营权流转方式，并建立完善与之相适应的农民生活保障模式。
一、万顷良田建设工程的内涵
万顷良田建设工程是指在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的前提下，依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量：将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地：建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。其中，如何通过土地承包经营权的流转等途径对农民生活进行有效保障是重要内容，更是工作重中之重。
随着经济社会的发展，农村土地的社会保障功能也发生了急剧的变化。土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障转变为具有生存保障功能和发展保障功能。在一些传统的农村地区，土地仍然起着生存、就业、养老保障的重要作用：而在一些苏南大城市以及一部分比较富裕的农村，土地已经不是农民主要的收入来源，土地更多扮演着保障农民发展的功能。万顷良田建设工程实施中，必须结合各地的实际，综合考虑农民的长远生产生活保障。
二、农民生活保障现状
(一)土地承包经营权流转方式
当前我国主要的土地承包经营权流转方式有转让、互换、转包、出租、反租倒包以及入股等。万顷良田建设工程中土地承包经营权流转的适用方式一般有出租、入股和让渡。结合万顷良田建设工程实施情况，考虑到工程区内的经济条件、劳动力外出务工情况、抛荒情况等。为更好地发挥大规模土地流转效益，工程区更宜选用让渡、入股的方式，而出租等方式一般期限较短，范围较小，更多的是农户间自发的流转方式，不能从根本上解决土地粗放利用、甚至抛荒行为。
1.让渡
让渡是指承包人在自愿的前提下，将原承包经营的土地转让给集体经济组织，由其负责转让方(承包人)的基本生活保障及其他社会保障。让渡土地承包经营权的农户，以土地承包经营权换社保，优点有以下几个方面：
首先，真正实现城乡加速互动。土地承包经营权换社保，是家庭联产承包责任制的自我完善和发展，是顺应生产力发展，实现农业第二次飞跃的有益探索，土地资源依法合理流转，可以以城带乡、以工补农，加速城乡互动进程。
其次，加快推进新农村建设进程，通过土地承包经营权的合理流转，引进业主开发，实现土地资源的整合利用，有效防止分散带来的资源浪费，推进土地的集约化、规模化、产业化经营，实现从传统农业向现代农业跨越。
再次，有效长期保证社会稳定。土地换社保后，每户每月或每季能领取到生活保障金，对没有其他收入来源的弱势群众和老龄人就显得尤为重要。
对于让渡土地承包经营权的农户，促进其由农民向市民身份的过渡，一般参照被征地农民保障体系进行保障。农户与村集体签订土地承包经营权让渡合同书，村集体与劳动保障部门达成协议，将这部分农户原承包地的流转收益纳入其社会保障资金。
2.入股
土地承包经营权入股，即农户将土地承包经营权作为股权，采取土地股份合作形式，参与不改变用地性质的农业开发经营。
通过“土地股份合作社”，农民可能有四种收入：土地流转后的地租收入、原有国家的政策性补贴收入、为合作社或公司务工的工资收入、以土地承包经营权入股的分红收入，
土地承包经营权入股的优点：
首先，有利于推动土地规模经营。工程区土地承包经营权入股，整合了分散的土地，扩大了土地的使用规模。为农业机械的充分高效利用和农业专职人员专长的发挥创造了条件。
其次。有利于农业土地的集约利用。土地承包经营权入股的方式使得闲置的土地得到利用，有利于在这些土地上合理增加物质与劳动投入以提高土地收益，从而有利于土地集约利用。
再次。有利于加快城市化进程。土地承包经营权入股彻底解除了土地对农业人员向城市转移的牵制，使得城市化更彻底、全面。
(二)农民生活保障模式
在实施过程中，对采取让渡土地承包经营权的农户。目前的保障方式基本都是参照被征地农民社会保障制度进行保障。这部分农民参加社会保障所需资金由政府、村集体经济组织、个人共同出资筹集。
而对采取让渡之外方式的农户，其社会保障模式是沿用各地区现行的“新农保”、农村低保等农村社会保障制度。从农民基本养老保险、最低生活保障等方面进行保障。
(三)目前农民生活保障模式存在的问题
对采取让渡土地承包经营权参照当地被征地农民社会保障制度进行保障的农户，主要是被征地农民社会保障制度存在的问题：
首先。补偿标准过低，分配和使用不合理。目前的征地补偿制度中，仅仅以产值作为征地补偿标准不尽合理，并未考虑土地的增值部分、经济发展水平差异等影响因素使得征地补偿标准过低。由于我国目前对被征土地安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地土地安置补助费的分配比较混乱。
其次，征地就业安置不到位。就业是保障被征地农民的生活、解决其后顾之忧的根本途径。目前的社会保障中虽然考虑到了就业保障，但由于制度等方面没有作明确的规定和要求，被征地农民失去土地后由农民变市民之后。按城市方式生活、生产所需要的就业安置并未到位。农民失 去土地后的就业安置等社会保障也没有落实，造成这部分劳动力生活发生困难，导致上访现象发生。影响了社会稳定。
对采取让渡之外方式沿用现行农村社会保障制度的农户，虽然从农民基本养老保险、最低生活保障等方面可以进行保障，但对由生活成本的提高而影响农民生活质量不能得到很好的保障。
三、万顷良田建设工程中农民生活保障模式建立的措施研究
(一)建立合适的土地流转方式，完善土地流转制度
土地的流转对提高土地资源的配置效率，提高农村社会生产力水平，提升我国农业在国际上的竞争力具有深远意义。土地的流转必须尊重农民的意志，真正按照“依法、自愿、有偿”的原则。结合工程区所在地域的特点进行流转。选择合适的土地流转方式，同时通过充分的宣传和引导，大力引导各类组织和个人参与土地流转。合理促进土地流转主体多元化发展，使过去单一的农户承包土地向工商企业、专业大户、农业合作组织等租赁、股份经营土地转变。促进农业规模化经营，加大农用地流转力度。
(二)合理确定土地流转收益，加强土地的收益保障作用
长期以来。诸多学者的研究比较重视的是合理分配并充分发挥土地补偿和安置费的社会保障功能，强调该费用的补偿到位、提高补偿标准和合理分配该部分费用，但往往忽视了土地流转后农地收益这部分对于农民的社会保障作用。在万顷良田建设工程中，土地进行规模经营后，基本上都采用流转的方式进行，因此需要重分析流转后农地收益对于农户的社会保障作用。目前已经开始实施和正在编制的规划中大致从以下几个方面加强土地的收益保障作用。包括入股保底分红、逐年或者分年限提高并支付租金等，在苏南部分地区除了股份合作社的方式外，还采用了土地补偿费和限额自费入股的方式，通过这一系列的措施，确保流转后土地收益的保值、增值，从收益保障方面为工程区内的农户提供长期的生活保障。
(三)提高社会支持力度，寻求多元化的农民生活保障办法
万顷良田建设工程是一项以政府为主导、多部门支持、全社会参与的系统工程，对土地流转后农民的生活保障，在政府主导支持的前提和基础上，更需要提高社会支持力度，寻求多元化的农民生活保障办法。要加大对万顷良田建设工程涉及离地农民的就业培训，引导、推荐、鼓励其到周边企业就业或自主创业。地方政府在引进农业规模经营企业时，要和其签订用工协议，优先使用当地农民从事农业生产或其他产业工作。通过福利事业、慈善事业等对一些特殊困难群体进行帮扶照顾，解决其基本生活保障。
(四)加大政府支出比例。提高社会保障的覆盖度
工程区内土地流转的农户，可继续沿用各地区现有正在实施的农村社会保障制度和江苏部分地区已经颁布的“新农保”制度，从农民基本养老保险、最低生活保障等方面进行保障。在资金筹集上，应结合部分地区社会保障覆盖不全面的现状。加大政府的出资比例，提高农民参加社会保障的积极性，确保实施工程区内社会保障全覆盖。
对其中让渡土地承包经营权的农户，则应当建立专门的社会保障专项基金制度，基金要保证其来源，各地方政府可以根据各自经济条件的不同，按照一定比例从财政中划拨资金。用于弥补这部分农民社会保障基金的不足。这部分农民参加社会保障所需资金由政府、村集体经济组织、个人共同出资筹集，并同时加大政府的出资比例，提高工程区整体社会保障的覆盖度。
对采取让渡方式外的农户，政府加大对农民生活的补贴或制定相关的土地流转经营奖励优惠制度。监督流转后的土地经营方增加农民的生活补助。
万顷良田建设工程是以实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程，它的一项重要目标就是通过土地流转，促进农地资源优化配置，促进产业结构升级，充分发挥农村土地的生产要素功能，切实提高农民的生活质量，保障农民的切身利益。目前，万顷良田建设工程正在江苏各地积极试点，各地在工程推进中，要加强研究协调，不断积累经验，综合运用各种保障方式，通过工程的实施，实现农民长远生活有保障、生活水平有提高的目标。
参考文献：
1.钟涨宝，狄金华，农村土地流转与农村社会保障体系的完善田，土壤学报,2008(1).
2.李淑梅，失地农民社会保障制度研究[M]，中国经济出版社,2007.
3.汪敏，论我国被征地农民社会保障制度的完善[J]，理论界,2006(1).
4.孔祥利，促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度盯[J]领导文萃，2009(2).
关键词：万顷良田建设工程：土地流转：农民保障
随着我国工业化城市化进程的加快和经济持续高速的发展。土地资源紧缺的矛盾日益尖锐，为有效集聚农村潜在资源，有序统筹城乡发展，优化土地利用结构，推进规模化、现代化农业的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚，江苏省国土资源厅于2008年9月下发了《关于印发<江苏省“万顷良田建设工程”试点方案>的通知》，决定在全省开展万顷良田建设工程试点工作。
近年来，全省13个省辖市中大部分县(市、区)都申请并实施万顷良田建设工程试点。本文结合目前正在实施的万顷良田建设工程情况，通过分析其采取的土地承包经营权流转方式和农民生活保障方法，积极探索万顷良田建设工程中的农村土地承包经营权流转方式和农民生活保障制度措施，提出适应万顷良田建设工程建设需要的土地承包经营权流转方式，并建立完善与之相适应的农民生活保障模式。
一、万顷良田建设工程的内涵
万顷良田建设工程是指在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的前提下，依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量：将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地：建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。其中，如何通过土地承包经营权的流转等途径对农民生活进行有效保障是重要内容，更是工作重中之重。
随着经济社会的发展，农村土地的社会保障功能也发生了急剧的变化。土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障转变为具有生存保障功能和发展保障功能。在一些传统的农村地区，土地仍然起着生存、就业、养老保障的重要作用：而在一些苏南大城市以及一部分比较富裕的农村，土地已经不是农民主要的收入来源，土地更多扮演着保障农民发展的功能。万顷良田建设工程实施中，必须结合各地的实际，综合考虑农民的长远生产生活保障。
二、农民生活保障现状
(一)土地承包经营权流转方式
当前我国主要的土地承包经营权流转方式有转让、互换、转包、出租、反租倒包以及入股等。万顷良田建设工程中土地承包经营权流转的适用方式一般有出租、入股和让渡。结合万顷良田建设工程实施情况，考虑到工程区内的经济条件、劳动力外出务工情况、抛荒情况等。为更好地发挥大规模土地流转效益，工程区更宜选用让渡、入股的方式，而出租等方式一般期限较短，范围较小，更多的是农户间自发的流转方式，不能从根本上解决土地粗放利用、甚至抛荒行为。
1.让渡
让渡是指承包人在自愿的前提下，将原承包经营的土地转让给集体经济组织，由其负责转让方(承包人)的基本生活保障及其他社会保障。让渡土地承包经营权的农户，以土地承包经营权换社保，优点有以下几个方面：
首先，真正实现城乡加速互动。土地承包经营权换社保，是家庭联产承包责任制的自我完善和发展，是顺应生产力发展，实现农业第二次飞跃的有益探索，土地资源依法合理流转，可以以城带乡、以工补农，加速城乡互动进程。
其次，加快推进新农村建设进程，通过土地承包经营权的合理流转，引进业主开发，实现土地资源的整合利用，有效防止分散带来的资源浪费，推进土地的集约化、规模化、产业化经营，实现从传统农业向现代农业跨越。
再次，有效长期保证社会稳定。土地换社保后，每户每月或每季能领取到生活保障金，对没有其他收入来源的弱势群众和老龄人就显得尤为重要。
对于让渡土地承包经营权的农户，促进其由农民向市民身份的过渡，一般参照被征地农民保障体系进行保障。农户与村集体签订土地承包经营权让渡合同书，村集体与劳动保障部门达成协议，将这部分农户原承包地的流转收益纳入其社会保障资金。
2.入股
土地承包经营权入股，即农户将土地承包经营权作为股权，采取土地股份合作形式，参与不改变用地性质的农业开发经营。
通过“土地股份合作社”，农民可能有四种收入：土地流转后的地租收入、原有国家的政策性补贴收入、为合作社或公司务工的工资收入、以土地承包经营权入股的分红收入，
土地承包经营权入股的优点：
首先，有利于推动土地规模经营。工程区土地承包经营权入股，整合了分散的土地，扩大了土地的使用规模。为农业机械的充分高效利用和农业专职人员专长的发挥创造了条件。
其次。有利于农业土地的集约利用。土地承包经营权入股的方式使得闲置的土地得到利用，有利于在这些土地上合理增加物质与劳动投入以提高土地收益，从而有利于土地集约利用。
再次。有利于加快城市化进程。土地承包经营权入股彻底解除了土地对农业人员向城市转移的牵制，使得城市化更彻底、全面。
(二)农民生活保障模式
在实施过程中，对采取让渡土地承包经营权的农户。目前的保障方式基本都是参照被征地农民社会保障制度进行保障。这部分农民参加社会保障所需资金由政府、村集体经济组织、个人共同出资筹集。
而对采取让渡之外方式的农户，其社会保障模式是沿用各地区现行的“新农保”、农村低保等农村社会保障制度。从农民基本养老保险、最低生活保障等方面进行保障。
(三)目前农民生活保障模式存在的问题
对采取让渡土地承包经营权参照当地被征地农民社会保障制度进行保障的农户，主要是被征地农民社会保障制度存在的问题：
首先。补偿标准过低，分配和使用不合理。目前的征地补偿制度中，仅仅以产值作为征地补偿标准不尽合理，并未考虑土地的增值部分、经济发展水平差异等影响因素使得征地补偿标准过低。由于我国目前对被征土地安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地土地安置补助费的分配比较混乱。
其次，征地就业安置不到位。就业是保障被征地农民的生活、解决其后顾之忧的根本途径。目前的社会保障中虽然考虑到了就业保障，但由于制度等方面没有作明确的规定和要求，被征地农民失去土地后由农民变市民之后。按城市方式生活、生产所需要的就业安置并未到位。农民失 去土地后的就业安置等社会保障也没有落实，造成这部分劳动力生活发生困难，导致上访现象发生。影响了社会稳定。
对采取让渡之外方式沿用现行农村社会保障制度的农户，虽然从农民基本养老保险、最低生活保障等方面可以进行保障，但对由生活成本的提高而影响农民生活质量不能得到很好的保障。
三、万顷良田建设工程中农民生活保障模式建立的措施研究
(一)建立合适的土地流转方式，完善土地流转制度
土地的流转对提高土地资源的配置效率，提高农村社会生产力水平，提升我国农业在国际上的竞争力具有深远意义。土地的流转必须尊重农民的意志，真正按照“依法、自愿、有偿”的原则。结合工程区所在地域的特点进行流转。选择合适的土地流转方式，同时通过充分的宣传和引导，大力引导各类组织和个人参与土地流转。合理促进土地流转主体多元化发展，使过去单一的农户承包土地向工商企业、专业大户、农业合作组织等租赁、股份经营土地转变。促进农业规模化经营，加大农用地流转力度。
(二)合理确定土地流转收益，加强土地的收益保障作用
长期以来。诸多学者的研究比较重视的是合理分配并充分发挥土地补偿和安置费的社会保障功能，强调该费用的补偿到位、提高补偿标准和合理分配该部分费用，但往往忽视了土地流转后农地收益这部分对于农民的社会保障作用。在万顷良田建设工程中，土地进行规模经营后，基本上都采用流转的方式进行，因此需要重分析流转后农地收益对于农户的社会保障作用。目前已经开始实施和正在编制的规划中大致从以下几个方面加强土地的收益保障作用。包括入股保底分红、逐年或者分年限提高并支付租金等，在苏南部分地区除了股份合作社的方式外，还采用了土地补偿费和限额自费入股的方式，通过这一系列的措施，确保流转后土地收益的保值、增值，从收益保障方面为工程区内的农户提供长期的生活保障。
(三)提高社会支持力度，寻求多元化的农民生活保障办法
万顷良田建设工程是一项以政府为主导、多部门支持、全社会参与的系统工程，对土地流转后农民的生活保障，在政府主导支持的前提和基础上，更需要提高社会支持力度，寻求多元化的农民生活保障办法。要加大对万顷良田建设工程涉及离地农民的就业培训，引导、推荐、鼓励其到周边企业就业或自主创业。地方政府在引进农业规模经营企业时，要和其签订用工协议，优先使用当地农民从事农业生产或其他产业工作。通过福利事业、慈善事业等对一些特殊困难群体进行帮扶照顾，解决其基本生活保障。
(四)加大政府支出比例。提高社会保障的覆盖度
工程区内土地流转的农户，可继续沿用各地区现有正在实施的农村社会保障制度和江苏部分地区已经颁布的“新农保”制度，从农民基本养老保险、最低生活保障等方面进行保障。在资金筹集上，应结合部分地区社会保障覆盖不全面的现状。加大政府的出资比例，提高农民参加社会保障的积极性，确保实施工程区内社会保障全覆盖。
对其中让渡土地承包经营权的农户，则应当建立专门的社会保障专项基金制度，基金要保证其来源，各地方政府可以根据各自经济条件的不同，按照一定比例从财政中划拨资金。用于弥补这部分农民社会保障基金的不足。这部分农民参加社会保障所需资金由政府、村集体经济组织、个人共同出资筹集，并同时加大政府的出资比例，提高工程区整体社会保障的覆盖度。
对采取让渡方式外的农户，政府加大对农民生活的补贴或制定相关的土地流转经营奖励优惠制度。监督流转后的土地经营方增加农民的生活补助。
万顷良田建设工程是以实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程，它的一项重要目标就是通过土地流转，促进农地资源优化配置，促进产业结构升级，充分发挥农村土地的生产要素功能，切实提高农民的生活质量，保障农民的切身利益。目前，万顷良田建设工程正在江苏各地积极试点，各地在工程推进中，要加强研究协调，不断积累经验，综合运用各种保障方式，通过工程的实施，实现农民长远生活有保障、生活水平有提高的目标。
参考文献：
1.钟涨宝，狄金华，农村土地流转与农村社会保障体系的完善田，土壤学报,2008(1).
2.李淑梅，失地农民社会保障制度研究[M]，中国经济出版社,2007.
3.汪敏，论我国被征地农民社会保障制度的完善[J]，理论界,2006(1).
4.孔祥利，促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度盯[J]领导文萃，2009(2).