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摘 要：我国《土地管理法》第2条规定：“国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用。”国家征地行为是国家行使公共权力的行为，由于公共权力的特殊性，免不了侵害私人权利，进而侵害了农民的土地权益。故保护农民权益必须对公共权力及政府征地行为进行明确界定。
关键词：公权力；私人权利；产权；零和博弈；土地权益
中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1000—8772（2012）13—0131—02
一、公权和私权的界定
（一）公权的界定
权力的存在是人类社会经济运行中一个极为普遍而又十分重要的现象，它不仅呈现于政治领域，而且在社会、经济、文化等领域都渗透着影响。而由人民赋予国家及其委托人人民政府管理公共事务的公权力更是深入到经济发展的各个层面。因而对公共权力进行详细的探讨成为了必要。本文在结合前人的观点的基础上，尝试对公权力进行了以下的定义：
公权或公共权力，是为了保护公共利益和协调私人利益冲突，由公民委托给国家（政府）的，由法律界定和保护的职权和强制力，是国家处理公共事务的权力，是国家所掌控的资源控制力。笔者认为它包含以下几个要点：
第一，公权的正当性在于公民的同意，其价值在于保护私权利和协调私权利之间的冲突。公权力的存在价值根源在于私权利的具体含义如下。（1）一切公权力都应当且只能来源于私权利，其存在的唯一价值就在于保护私权利免受不法侵害；（2）公权力具有协调私权利之间的冲突、维护和促进权利平衡的价值；（3）对公权力进行限制的目的也是为了实现私权利的需要。
第二，公权必须由法律的界定，并由法律来保护其实施。它包含两层含义：（1）公权及其范围和具体实施必须由法律加以界定和约束。公权的边界上往往是模糊的，往往会偏离委托人（公民）的意愿，违背其保护私权利的目标，从而导致社会权力结构的失衡和对其他主体权力的侵害。因而必须用法律（主要是宪法）加以严格界定和约束。（2）合法的公权是由法律来保护的，其具有强制性和支配性，在其行使过程中又衍生出扩张性和侵犯性，一旦缺乏有效制约，就会形成对私权的任意干预和侵犯。
第三，公权是国家处理公共事务的权力，在具体实施表现为政府权力，是为向社会提供公共品的必然之举。人与人通过进行交往，形成了人类社会，由此产生了诸多社会公共事务。只有很好地处理这些社会公共事务，正常而相对公平的社会秩序才能得以维持。也只有在这种秩序下，每个人的包括生存权在内的基本人权才能够得以保障。而政府对社会的干涉主要包括两个方面：“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能。”[1]
第四，从经济学层面上讲，公权是国家所拥有的资源控制力。这集中体现在了国家对全社会资源配置的影响。公共财政理论认为，公共财政是服务于公共经济的财政活动，公共经济是提供公共物品和服务的活动属于公共管理的内容。公共管理是社会管理者代行公共权力的行为，公共权力是在社会契约的基础上形成的，社会契约是社会成员部门让渡私人权利的承诺，私人权利来源于人权即人的基本权利，人权属于人本主义哲学的概念范畴。而从交易成本的角度来看，公权是从社会角度考虑节约成本考虑的，甚至在决策中的某个“独裁权”就是一种避免讨价还价的方式。
（二）私人权利和经济权利（产权）的界定
人本主义认为人天生的具有权——人权，包括生存权、自由权、发展权等；人天生的具有与生俱来的利益——物质利益、精神利益；人天生具有追求个人利益的动机和权力；人人生而平等——人的基本权利是平等的，每个人都不能损害其他人的权利。
私人权利是社会中人的基本权利的具体化。私权和私利，包括人身权利、政治权利和经济权利。
在各种私权中，最为重要的应属经济权利，即产权。产权经济学家，从各个角度对其进行了详细的论述。
在诸多产权定义中，一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究者基本同意的产权定义为：产权不是人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系[2]。私人产权需要国家加以界定，因为产权具有明晰性和模糊性。产权的明晰性就是为了建立所有权、激励与经济行为的内在联系。产权的明晰是有条件的：一是产权的明晰需要费用，有些产权由于界定和实施所有权的费用太高而不得不采用模糊产权的形式；二是产权的明晰需要一定的社会制度条件[3]。由于国家在界定产权方面有“第三方实施”的规模经济效应，同时国家是制度的主要供给者，所以国家是产权界定和保护的主要第三方。结合上文分析可知，国家界定和保护产权的权力就是由人民赋予国家及其委托人人民政府的公共权力。
二、从零和博弈角度思考公私权关系
（一）公权“异化”和公私权冲突
从上文分析中可知公权存在的正当性在于公民的同意，其价值在于保护私权利和协调私权利之间的冲突；公权是界定和保护产权（经济权利）的最为重要的“第三方实施”。从这一角度看似乎公权和私权并没有存在着冲突。但是在一定社会法律制度条件下，由于公权的界定模糊，从而给予公权行使者——国家及委托人政府——以寻租的机会，即公权产生了“异化”。公权异化是指，公权不再是保护私权利和协调私权利之间的冲突的“神圣权力”，而是政府违背委托人（人民）意愿，谋求政府或某些官员私人利益的工具，是公然“寻租”的工具。公权异化的严重后果是公民的私人权益受到侵害，从而公权和私权存在着利益上的冲突，也就增加社会成本。
（二）公私权的零和博弈
零和博弈是这样的一个博弈，不管两个局中人采取什么样的策略向量，他们的盈利总是相加为零；就是说对所有的策略s1和s2，成立
∏1（s1，s2）+∏2（s1，s2）=0[4]
公权（注：这里的公权是异化后的公权）和私权的关系是处于零和博弈的状态，因为在一定社会经济条件下，社会利益（尤其是经济利益）是确定的一个常量，而获取利益的双方——公权方和私权方，分别利用各自的权力（公私权）参与社会资源及利益的分配，因而是一个“一方所得即一方所失”的状态，即零和博弈状态。举例而言，在国家征地过程中（至少在每一次征地交易中），由市场决定的土地使用价格是一定的，私权方农民只获得了数额微忽其微的征地补偿，而公权方中央政府和地方政府则获得了为数巨大扣除征地补偿后的溢价收益。 三、政府征地行为对农民土地权益侵害的具体阐释
（一）农地征用过程中公权“异化”和农民土地权益流失
农地被征用为非农用地是在土地用作农业还是非农业时，根据土地的使用比较利益的原则，两者相应竞争的结果。由于农业在竞争中，其经济收益较非农用地状态下的收益低，因此，在追求土地生产要素效益最大化的情况下，农地被用作非农用途就变成必然。
在我国土地所有权二元结构下，农村土地由农民集体经济组织所有和使用，城镇土地则由国家所有，以出让或者划拨的方式由单位和个人使用。因而，国家如果要对农村土地进行处分，首先就要将农民集体所有的土地通过一定的法定程序转变为国家所有，这一程序就是土地的征收（亦有人称为土地征用）。因而，我国征地市场是一个垄断竞争市场，政府是城乡结合部城市化过程中集体土地所有权的唯一购买者和国有土地的唯一供给者，政府征地行为实质上已经取代了市场，成为由农村农业用地向城市建设用地流转的唯一合法的配置方式。
1998年修订的《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可依法对集体土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足公共利益的需要。在实际操作中，国家进行经济建设以及商业开发也归为公共利益的行为，将公共利益的范围扩大化。同时由于土地用途的转变会导致土地收益的急剧上升，而全部的增值收益都归政府占有，这就必然引发征地权的滥用，出现多征少用、征而不用的现象发生。也就是说，在征地这一公权行使过程中，由于“理性人”政府出于自身利益，例如非农单位的利益和政府官员自己的利益（受贿或分赃）的考虑，公权“异化”了，违背了保护农民合法的土地权利的目的，从而侵害了农民的土地权益。
由于经济快速发展对于资源优化配置的要求，农业用地必然要向非农业用途转移，而缺乏法律规范的政府征地行为或“异化”后的公权已成为侵害农民权益的主要方式之一。
（二）结论及政策建议
结论：保护农民土地权益是经济发展过程中维护合理的权益格局的必然要求，因而必须对政府征地行为进行限制，防止公权“异化”。笔者认为可采取以下措施：
1.可从政府征地的目的进行限制，对公共利益进行严格的法律界定。公共利益在法律具体条文可规定为：“公共利益是指涉及国家安全、文化、教育、体育、卫生、宗教、环保等方面的内容的以不特定多数人为受益对象的社会公共事业。某些虽有部分公益内容但就其行为目的来说具有营利性的行为不属于公共利益。”
2.转变政府职能，限制公权力。将政府职能由侧重经济建设职能向提高公共服务转变，限制公权过分地渗透在经济建设过程中，将农业用地转为非农业用地，尤其是商业开发用地交由市场配置，建立城乡统一的土地流转市场，形成合理公平的市场价格。而在市场建立之前，征地补偿应实行完全补偿，从而消灭政府从征地过程中获利的可能性，保障农民合法权益[5]。
参考文献：
[1] 马克思恩格斯全集：第25卷[M].北京：人民出版社，1972：432.
[2] [美]R.科斯大学，A.阿尔钦，D.诺思，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[G].上海：上海三联书店，2003：204.
[3] 卢现祥：新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2004.
[4] [美]普拉伊特·K.杜塔.策略与博弈——理论与实践[M].施锡铨，译.上海：上海财经大学出版社，2005.
[5] 赵万一，叶艳.从公权与私权关系的角度解读国家征收征用制度[J].华东政法学院学报，2007，（2）.
（责任编辑：陈丽敏）
关键词：公权力；私人权利；产权；零和博弈；土地权益
中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1000—8772（2012）13—0131—02
一、公权和私权的界定
（一）公权的界定
权力的存在是人类社会经济运行中一个极为普遍而又十分重要的现象，它不仅呈现于政治领域，而且在社会、经济、文化等领域都渗透着影响。而由人民赋予国家及其委托人人民政府管理公共事务的公权力更是深入到经济发展的各个层面。因而对公共权力进行详细的探讨成为了必要。本文在结合前人的观点的基础上，尝试对公权力进行了以下的定义：
公权或公共权力，是为了保护公共利益和协调私人利益冲突，由公民委托给国家（政府）的，由法律界定和保护的职权和强制力，是国家处理公共事务的权力，是国家所掌控的资源控制力。笔者认为它包含以下几个要点：
第一，公权的正当性在于公民的同意，其价值在于保护私权利和协调私权利之间的冲突。公权力的存在价值根源在于私权利的具体含义如下。（1）一切公权力都应当且只能来源于私权利，其存在的唯一价值就在于保护私权利免受不法侵害；（2）公权力具有协调私权利之间的冲突、维护和促进权利平衡的价值；（3）对公权力进行限制的目的也是为了实现私权利的需要。
第二，公权必须由法律的界定，并由法律来保护其实施。它包含两层含义：（1）公权及其范围和具体实施必须由法律加以界定和约束。公权的边界上往往是模糊的，往往会偏离委托人（公民）的意愿，违背其保护私权利的目标，从而导致社会权力结构的失衡和对其他主体权力的侵害。因而必须用法律（主要是宪法）加以严格界定和约束。（2）合法的公权是由法律来保护的，其具有强制性和支配性，在其行使过程中又衍生出扩张性和侵犯性，一旦缺乏有效制约，就会形成对私权的任意干预和侵犯。
第三，公权是国家处理公共事务的权力，在具体实施表现为政府权力，是为向社会提供公共品的必然之举。人与人通过进行交往，形成了人类社会，由此产生了诸多社会公共事务。只有很好地处理这些社会公共事务，正常而相对公平的社会秩序才能得以维持。也只有在这种秩序下，每个人的包括生存权在内的基本人权才能够得以保障。而政府对社会的干涉主要包括两个方面：“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能。”[1]
第四，从经济学层面上讲，公权是国家所拥有的资源控制力。这集中体现在了国家对全社会资源配置的影响。公共财政理论认为，公共财政是服务于公共经济的财政活动，公共经济是提供公共物品和服务的活动属于公共管理的内容。公共管理是社会管理者代行公共权力的行为，公共权力是在社会契约的基础上形成的，社会契约是社会成员部门让渡私人权利的承诺，私人权利来源于人权即人的基本权利，人权属于人本主义哲学的概念范畴。而从交易成本的角度来看，公权是从社会角度考虑节约成本考虑的，甚至在决策中的某个“独裁权”就是一种避免讨价还价的方式。
（二）私人权利和经济权利（产权）的界定
人本主义认为人天生的具有权——人权，包括生存权、自由权、发展权等；人天生的具有与生俱来的利益——物质利益、精神利益；人天生具有追求个人利益的动机和权力；人人生而平等——人的基本权利是平等的，每个人都不能损害其他人的权利。
私人权利是社会中人的基本权利的具体化。私权和私利，包括人身权利、政治权利和经济权利。
在各种私权中，最为重要的应属经济权利，即产权。产权经济学家，从各个角度对其进行了详细的论述。
在诸多产权定义中，一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究者基本同意的产权定义为：产权不是人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系[2]。私人产权需要国家加以界定，因为产权具有明晰性和模糊性。产权的明晰性就是为了建立所有权、激励与经济行为的内在联系。产权的明晰是有条件的：一是产权的明晰需要费用，有些产权由于界定和实施所有权的费用太高而不得不采用模糊产权的形式；二是产权的明晰需要一定的社会制度条件[3]。由于国家在界定产权方面有“第三方实施”的规模经济效应，同时国家是制度的主要供给者，所以国家是产权界定和保护的主要第三方。结合上文分析可知，国家界定和保护产权的权力就是由人民赋予国家及其委托人人民政府的公共权力。
二、从零和博弈角度思考公私权关系
（一）公权“异化”和公私权冲突
从上文分析中可知公权存在的正当性在于公民的同意，其价值在于保护私权利和协调私权利之间的冲突；公权是界定和保护产权（经济权利）的最为重要的“第三方实施”。从这一角度看似乎公权和私权并没有存在着冲突。但是在一定社会法律制度条件下，由于公权的界定模糊，从而给予公权行使者——国家及委托人政府——以寻租的机会，即公权产生了“异化”。公权异化是指，公权不再是保护私权利和协调私权利之间的冲突的“神圣权力”，而是政府违背委托人（人民）意愿，谋求政府或某些官员私人利益的工具，是公然“寻租”的工具。公权异化的严重后果是公民的私人权益受到侵害，从而公权和私权存在着利益上的冲突，也就增加社会成本。
（二）公私权的零和博弈
零和博弈是这样的一个博弈，不管两个局中人采取什么样的策略向量，他们的盈利总是相加为零；就是说对所有的策略s1和s2，成立
∏1（s1，s2）+∏2（s1，s2）=0[4]
公权（注：这里的公权是异化后的公权）和私权的关系是处于零和博弈的状态，因为在一定社会经济条件下，社会利益（尤其是经济利益）是确定的一个常量，而获取利益的双方——公权方和私权方，分别利用各自的权力（公私权）参与社会资源及利益的分配，因而是一个“一方所得即一方所失”的状态，即零和博弈状态。举例而言，在国家征地过程中（至少在每一次征地交易中），由市场决定的土地使用价格是一定的，私权方农民只获得了数额微忽其微的征地补偿，而公权方中央政府和地方政府则获得了为数巨大扣除征地补偿后的溢价收益。 三、政府征地行为对农民土地权益侵害的具体阐释
（一）农地征用过程中公权“异化”和农民土地权益流失
农地被征用为非农用地是在土地用作农业还是非农业时，根据土地的使用比较利益的原则，两者相应竞争的结果。由于农业在竞争中，其经济收益较非农用地状态下的收益低，因此，在追求土地生产要素效益最大化的情况下，农地被用作非农用途就变成必然。
在我国土地所有权二元结构下，农村土地由农民集体经济组织所有和使用，城镇土地则由国家所有，以出让或者划拨的方式由单位和个人使用。因而，国家如果要对农村土地进行处分，首先就要将农民集体所有的土地通过一定的法定程序转变为国家所有，这一程序就是土地的征收（亦有人称为土地征用）。因而，我国征地市场是一个垄断竞争市场，政府是城乡结合部城市化过程中集体土地所有权的唯一购买者和国有土地的唯一供给者，政府征地行为实质上已经取代了市场，成为由农村农业用地向城市建设用地流转的唯一合法的配置方式。
1998年修订的《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可依法对集体土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足公共利益的需要。在实际操作中，国家进行经济建设以及商业开发也归为公共利益的行为，将公共利益的范围扩大化。同时由于土地用途的转变会导致土地收益的急剧上升，而全部的增值收益都归政府占有，这就必然引发征地权的滥用，出现多征少用、征而不用的现象发生。也就是说，在征地这一公权行使过程中，由于“理性人”政府出于自身利益，例如非农单位的利益和政府官员自己的利益（受贿或分赃）的考虑，公权“异化”了，违背了保护农民合法的土地权利的目的，从而侵害了农民的土地权益。
由于经济快速发展对于资源优化配置的要求，农业用地必然要向非农业用途转移，而缺乏法律规范的政府征地行为或“异化”后的公权已成为侵害农民权益的主要方式之一。
（二）结论及政策建议
结论：保护农民土地权益是经济发展过程中维护合理的权益格局的必然要求，因而必须对政府征地行为进行限制，防止公权“异化”。笔者认为可采取以下措施：
1.可从政府征地的目的进行限制，对公共利益进行严格的法律界定。公共利益在法律具体条文可规定为：“公共利益是指涉及国家安全、文化、教育、体育、卫生、宗教、环保等方面的内容的以不特定多数人为受益对象的社会公共事业。某些虽有部分公益内容但就其行为目的来说具有营利性的行为不属于公共利益。”
2.转变政府职能，限制公权力。将政府职能由侧重经济建设职能向提高公共服务转变，限制公权过分地渗透在经济建设过程中，将农业用地转为非农业用地，尤其是商业开发用地交由市场配置，建立城乡统一的土地流转市场，形成合理公平的市场价格。而在市场建立之前，征地补偿应实行完全补偿，从而消灭政府从征地过程中获利的可能性，保障农民合法权益[5]。
参考文献：
[1] 马克思恩格斯全集：第25卷[M].北京：人民出版社，1972：432.
[2] [美]R.科斯大学，A.阿尔钦，D.诺思，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[G].上海：上海三联书店，2003：204.
[3] 卢现祥：新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2004.
[4] [美]普拉伊特·K.杜塔.策略与博弈——理论与实践[M].施锡铨，译.上海：上海财经大学出版社，2005.
[5] 赵万一，叶艳.从公权与私权关系的角度解读国家征收征用制度[J].华东政法学院学报，2007，（2）.
（责任编辑：陈丽敏）