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摘 要 公民问责作为行政问责的重要组成部分，是民主政治发展的必然产物。它有着得天独厚的优势与发展潜力。但是，目前我国的公民问责发展刚刚起步，面临愈多问题，最主要的有：一是公民问责意识欠缺；公民问责参与机制匮乏；公民问责回应机制匮乏。为了保障公民问责在实践中的有效实施，必须做到：提高公民问责意识，构建行政问责文化；完善公民问责现有路径，创新公民问责新路径；完善公民问责回应机制。
关键词 公民问责 现实意义 现实困境 路径分析
作者简介：金婧，中国矿业大学文法学院行政管理专业2009级研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-174-02
公民问责是公民针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的权力监督活动。就是指以公民为行政问责的主体，以实现民主政治、保障公民权利为目的，以政府及其官员为对象，以批评、建议、检举、揭发、申诉、复议、诉讼等公民权利的行使为手段，对政府及其官员履行责任情况所实施的监督和责任追究。 公民问责作为一种重要政治现象，它的产生源于2003年因“非典”启动的“问责风暴”。公民问责的产生不仅符合现代民主政治的基本要求，它同时还对行政问责效能的提高、公民政治权利的保障起到关键的作用，也必将成为行政问责的未来发展的趋势。
一、公民问责的涵义
1．公民问责的主体，是指“由谁问”。这的公民，不仅仅单指具有政治参与能力与资格的公民个人，它还包括追求共同利益而组成的不以营利为目的的公民社会组织。
2．公民问责的客体，是指“向谁问”。公民问责的对象应该为各级政府及其公务员。
3．公民问责的范围，是指“问什么”。公民问责的范围非常宽泛，总而言之，在行政部门政策过程中，只在存在行政机关及其工作人员不履行或不正确履行法定义务，公民都可以进行问责。
4．公民问责的方式，是指“怎么问”。我国公民参与行政问责的路径可以分为制度路径和非制度路径。其中制度路径为我国宪法明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。而非制度路径主要是社会舆论监督。
二、公民参与行政问责的现实意义
（一）公民问责有利于行政问责主体从同体单一向异体多元转变
我国目前绝大多数行政机关较为常用的行政问责实践方式为同体单一问责。同体单一问责具有见效快、成本低、操作易、控制严等优点，但是其缺点非常明显，主要表现在：（1）同体单一问责范围狭窄。官员把问责的内容锁定为重大或特大事故、被公众举报、被媒体曝光、上级指定查处等行政事件，行政问责为应付这些被动启动，缺乏常态化、制度化；（2）同体单一问责力度不足，效用难以发挥；（3）同体单一问责制度设计缺乏程序性。同体单一问责制度中，“权力决定论”暴露无遗。权力小的人通常被权力大的人来追究或认定行政责任，即：权力越小，责任越大；权力越大，越能自保。究其原因，同体单一问责制度设计缺乏程序性。同体问责主体对问责启动、内容、方式、结果等规定实际上并不清楚，往往违反甚至破坏程序，结果可想而知。如果依程序进行，就能遏制强者对责任的推卸与规避，实现弱者责罚相当。
异体多元问责是指行政问责的主体有多个，不局限于同一系统内，包括社会组织和系统外部的问责主体。公民问责由于其独特的价值更成为行政问责主体的绝佳选择。它的优势在于：（1）公民问责扩大了行政问责的范围，加大了对政府日常行政行为尤其是普通失职违法行为的问责；（2）公民问责力度大，问责态度坚决。公民问责的重点往往密切联系其自身利益，公民的问责动力来自内在，具有直接性与权威性，因此问责力度大，问责态度坚决；（3）公民问责有效弥补同体单一问责制度设计的缺陷。如公民问责能很好的避开“权力决定论”的怪圈。公民问责主体范围庞大，人情行政能有效避免。由于利益相關性，公民问责的监督更加有效，使得行政官员必须时刻约束自身的行为，明晰行政行为的责任归属问题。同时还能很好的解决同体单一问责中最高行政领导人无人问责这一难题。
（二）公民问责有利于促进公民社会的培育
公民社会是独立于政府和市场之外的重要力量。公民社会存在的意义在于，当市场与政府同时失灵，国家的强制行为与市场自愿行为都不起作用时，公民社会就能发挥其功效。
公民是公民社会的首要子集，具有“公民精神”的社会成员，是培育公民社会的关键。所谓“公民精神”，是指公民社会下公民所应具备的精神，包括：社会公共事务的积极参与意识、公民作为独立主体的自治精神、协调平等主体间关系的宽容精神、消解矛盾冲突的妥协精神。 公民精神的关键是具备参与意识与参与能力。公民对自身利益的诉求有助于真正公民社会自发的志愿机制的建立。公民社会的发展和完善，反过来为公民问责提供有利的行政生态环境。
三、公民参与行政问责的现实障碍
（一）公民问责意识欠缺导致参与障碍
在我国，“官本位”思想延续了几千年。当官不仅是自我价值实现的一种快捷路径也是光耀门楣的最好体现。“官本位”造就了“官员至上、权力至上”，政府官员习惯于接受上级命令，对上级负责，受上级监督。对于下层民众的监督，采取逃避了事的态度。它还导致广大群众缺乏民主意识与参与意识缺乏对自身权利的诉求，形成长期以来命令服从心理与政治冷漠心理。即使有机会参与政治，公民也会产生一种不适应感，导致我国政治参与出现表面上的高参与率与实际上的低参与率、低质量并存的现象。
（二）公民参与行政问责路径匮乏
问责意识的萌芽，需要问责制度的完整去呵护。在我国现有的问责规范中，无论是地方还是国家的，都缺乏对公民问责的具体参与机制的规定，以致公民参与问责途径匮乏，从而影响了行政效果。问责实践中形成的几条路径也存在缺陷：公民最常用的问责方式为上访。上访属于被动的公民问责，是在公民受到政府及其工作人员非法侵害后不得不采用的一种自卫形式，公民上访行为极易变异被利用，通常不利于社会的稳定，因此不能作为有效常态的机制存在；另一条路径为行政诉讼，行政诉讼是对行政机关具体行政行为的诉讼，这是其缺陷。行政主体某些抽象行政行为具有不可诉性而难以监督；最后一种方法为新闻媒体为主要媒介的社会舆论监督，但是这种监督手段，缺乏行之有效的制度规范与文化支撑。公民问责实践中问责路径的不完善，直接导致公民问责经常处于问责无“路”可循，最终导致公民问责形同虚设。
（三）公民参与行政问责回应机制匮乏
衡量政府是否对民众负责任以及负责任的程度是需要看政府对公众问责的回应程度，也就是我们所说的政府回应公民问责评估。公民作为问责的主体，在实践中启动公民问责，政府的回应机制则能够对公民问责的提供一个结果保证。政府对公民问责的回应的程度与公民参与问责的程度是相辅相成、相得益彰的。一方面，政府对公民问责的回应，有助于确保公民问责在实践上确实受到重视，公民的需求得到满足，另一方面，有助于公民以政府的回应作为评估政府绩效的依据，并且达到鼓励公民去问责的效果。因此，公民问责机制的建设，需要建立与之相匹配的政府回应机制。
四、完善公民参与行政问责的路径分析
（一）增强公民问责意识，构建行政问责文化
只有更多合格的、成熟的公民，才会有更多公民姿态的问责。培养公民的问责意识，要通过各种途径和形式，例如电视、网络、报刊等宣传途径向广大公民宣传和介绍公民问责的理念，增强公民作为国家主人的“主人翁”意识。当前我国公民问责文化的缺失，决定了无法通过市民社会自身的发展来实现。因此政府的良性引导对加强公民问责文化建设至关重要。政府与官员应该在全社会形成一种“问责文化”的氛围。健康的公民问责文化应该是不受身份、等级和特权限制的，它强调公民应该具有独立自主的人格和尊严。
（二）完善公民问责现有路径，创新公民问责新路劲
1．完善我国公民问责的现有路径。对公民常用的信访路径，必须建立相应的责任追究机制，保障信访人员的人身安全，减低被信访对象对信访人员的打击报复。对于行政复议和行政诉讼，必须在法律上规范行政主体的地位，保证行政复议和行政诉讼的法律权威。在社会舆论方面，必须加大社会舆论的监督合力，对社会舆论进行合力的引导和规范。
2．创新公民问责的路径。我国当前必须根据自身的国情，因地制宜来对公民问责进行制度设计。行政公益诉讼制度的建立是当务之急。行政诉讼制度的建立，有助于弥补当前行政诉讼权利被侵害者的救济和补偿。在飞制度路径方面，国外关于确保公民政治参与的方式，值得我国借鉴，用来构建符合我国实际的问责路径。
（三）完善公民问责回应机制
首先，专门设立公民问责回应机构。公民问责的回应机制是公民有序、有效参与行政问责的重要保障。公民问责的对象为行政机构及其公务人员，但是由于行政事务及其琐碎，涉及的范围较广，因此对于公民的问责不可能全部及时回应。专门问责机构的设立非常有必要，另外专门的问责机构有助于提高问责的效率，加强对行政活动的监督。
其次，要加强政务公开，以确保政府行政行为的透明性。政务公开，即是国家在运行权力的过程中，除却法律规定的特殊情况，其余必须依法公开，保证行政机关的所有事物和活动都在公民的监督之下进行。政务公开不仅可以让公众知晓行政机关的具体工作流程及运作方式，还有助于公民了解范围政府各部门的职责权限。
注释：
吴兴军．政府善治视阈下的公民问责．科学社会主义．2009（3）．
毛寿龙．责任政府的理论及其政策意义．行政．2007（2）．
叶汝贤，黎玉琴．公民社会、公民精神和集体行动．马克思主义与现实．2006（3）．
关键词 公民问责 现实意义 现实困境 路径分析
作者简介：金婧，中国矿业大学文法学院行政管理专业2009级研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-174-02
公民问责是公民针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的权力监督活动。就是指以公民为行政问责的主体，以实现民主政治、保障公民权利为目的，以政府及其官员为对象，以批评、建议、检举、揭发、申诉、复议、诉讼等公民权利的行使为手段，对政府及其官员履行责任情况所实施的监督和责任追究。 公民问责作为一种重要政治现象，它的产生源于2003年因“非典”启动的“问责风暴”。公民问责的产生不仅符合现代民主政治的基本要求，它同时还对行政问责效能的提高、公民政治权利的保障起到关键的作用，也必将成为行政问责的未来发展的趋势。
一、公民问责的涵义
1．公民问责的主体，是指“由谁问”。这的公民，不仅仅单指具有政治参与能力与资格的公民个人，它还包括追求共同利益而组成的不以营利为目的的公民社会组织。
2．公民问责的客体，是指“向谁问”。公民问责的对象应该为各级政府及其公务员。
3．公民问责的范围，是指“问什么”。公民问责的范围非常宽泛，总而言之，在行政部门政策过程中，只在存在行政机关及其工作人员不履行或不正确履行法定义务，公民都可以进行问责。
4．公民问责的方式，是指“怎么问”。我国公民参与行政问责的路径可以分为制度路径和非制度路径。其中制度路径为我国宪法明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。而非制度路径主要是社会舆论监督。
二、公民参与行政问责的现实意义
（一）公民问责有利于行政问责主体从同体单一向异体多元转变
我国目前绝大多数行政机关较为常用的行政问责实践方式为同体单一问责。同体单一问责具有见效快、成本低、操作易、控制严等优点，但是其缺点非常明显，主要表现在：（1）同体单一问责范围狭窄。官员把问责的内容锁定为重大或特大事故、被公众举报、被媒体曝光、上级指定查处等行政事件，行政问责为应付这些被动启动，缺乏常态化、制度化；（2）同体单一问责力度不足，效用难以发挥；（3）同体单一问责制度设计缺乏程序性。同体单一问责制度中，“权力决定论”暴露无遗。权力小的人通常被权力大的人来追究或认定行政责任，即：权力越小，责任越大；权力越大，越能自保。究其原因，同体单一问责制度设计缺乏程序性。同体问责主体对问责启动、内容、方式、结果等规定实际上并不清楚，往往违反甚至破坏程序，结果可想而知。如果依程序进行，就能遏制强者对责任的推卸与规避，实现弱者责罚相当。
异体多元问责是指行政问责的主体有多个，不局限于同一系统内，包括社会组织和系统外部的问责主体。公民问责由于其独特的价值更成为行政问责主体的绝佳选择。它的优势在于：（1）公民问责扩大了行政问责的范围，加大了对政府日常行政行为尤其是普通失职违法行为的问责；（2）公民问责力度大，问责态度坚决。公民问责的重点往往密切联系其自身利益，公民的问责动力来自内在，具有直接性与权威性，因此问责力度大，问责态度坚决；（3）公民问责有效弥补同体单一问责制度设计的缺陷。如公民问责能很好的避开“权力决定论”的怪圈。公民问责主体范围庞大，人情行政能有效避免。由于利益相關性，公民问责的监督更加有效，使得行政官员必须时刻约束自身的行为，明晰行政行为的责任归属问题。同时还能很好的解决同体单一问责中最高行政领导人无人问责这一难题。
（二）公民问责有利于促进公民社会的培育
公民社会是独立于政府和市场之外的重要力量。公民社会存在的意义在于，当市场与政府同时失灵，国家的强制行为与市场自愿行为都不起作用时，公民社会就能发挥其功效。
公民是公民社会的首要子集，具有“公民精神”的社会成员，是培育公民社会的关键。所谓“公民精神”，是指公民社会下公民所应具备的精神，包括：社会公共事务的积极参与意识、公民作为独立主体的自治精神、协调平等主体间关系的宽容精神、消解矛盾冲突的妥协精神。 公民精神的关键是具备参与意识与参与能力。公民对自身利益的诉求有助于真正公民社会自发的志愿机制的建立。公民社会的发展和完善，反过来为公民问责提供有利的行政生态环境。
三、公民参与行政问责的现实障碍
（一）公民问责意识欠缺导致参与障碍
在我国，“官本位”思想延续了几千年。当官不仅是自我价值实现的一种快捷路径也是光耀门楣的最好体现。“官本位”造就了“官员至上、权力至上”，政府官员习惯于接受上级命令，对上级负责，受上级监督。对于下层民众的监督，采取逃避了事的态度。它还导致广大群众缺乏民主意识与参与意识缺乏对自身权利的诉求，形成长期以来命令服从心理与政治冷漠心理。即使有机会参与政治，公民也会产生一种不适应感，导致我国政治参与出现表面上的高参与率与实际上的低参与率、低质量并存的现象。
（二）公民参与行政问责路径匮乏
问责意识的萌芽，需要问责制度的完整去呵护。在我国现有的问责规范中，无论是地方还是国家的，都缺乏对公民问责的具体参与机制的规定，以致公民参与问责途径匮乏，从而影响了行政效果。问责实践中形成的几条路径也存在缺陷：公民最常用的问责方式为上访。上访属于被动的公民问责，是在公民受到政府及其工作人员非法侵害后不得不采用的一种自卫形式，公民上访行为极易变异被利用，通常不利于社会的稳定，因此不能作为有效常态的机制存在；另一条路径为行政诉讼，行政诉讼是对行政机关具体行政行为的诉讼，这是其缺陷。行政主体某些抽象行政行为具有不可诉性而难以监督；最后一种方法为新闻媒体为主要媒介的社会舆论监督，但是这种监督手段，缺乏行之有效的制度规范与文化支撑。公民问责实践中问责路径的不完善，直接导致公民问责经常处于问责无“路”可循，最终导致公民问责形同虚设。
（三）公民参与行政问责回应机制匮乏
衡量政府是否对民众负责任以及负责任的程度是需要看政府对公众问责的回应程度，也就是我们所说的政府回应公民问责评估。公民作为问责的主体，在实践中启动公民问责，政府的回应机制则能够对公民问责的提供一个结果保证。政府对公民问责的回应的程度与公民参与问责的程度是相辅相成、相得益彰的。一方面，政府对公民问责的回应，有助于确保公民问责在实践上确实受到重视，公民的需求得到满足，另一方面，有助于公民以政府的回应作为评估政府绩效的依据，并且达到鼓励公民去问责的效果。因此，公民问责机制的建设，需要建立与之相匹配的政府回应机制。
四、完善公民参与行政问责的路径分析
（一）增强公民问责意识，构建行政问责文化
只有更多合格的、成熟的公民，才会有更多公民姿态的问责。培养公民的问责意识，要通过各种途径和形式，例如电视、网络、报刊等宣传途径向广大公民宣传和介绍公民问责的理念，增强公民作为国家主人的“主人翁”意识。当前我国公民问责文化的缺失，决定了无法通过市民社会自身的发展来实现。因此政府的良性引导对加强公民问责文化建设至关重要。政府与官员应该在全社会形成一种“问责文化”的氛围。健康的公民问责文化应该是不受身份、等级和特权限制的，它强调公民应该具有独立自主的人格和尊严。
（二）完善公民问责现有路径，创新公民问责新路劲
1．完善我国公民问责的现有路径。对公民常用的信访路径，必须建立相应的责任追究机制，保障信访人员的人身安全，减低被信访对象对信访人员的打击报复。对于行政复议和行政诉讼，必须在法律上规范行政主体的地位，保证行政复议和行政诉讼的法律权威。在社会舆论方面，必须加大社会舆论的监督合力，对社会舆论进行合力的引导和规范。
2．创新公民问责的路径。我国当前必须根据自身的国情，因地制宜来对公民问责进行制度设计。行政公益诉讼制度的建立是当务之急。行政诉讼制度的建立，有助于弥补当前行政诉讼权利被侵害者的救济和补偿。在飞制度路径方面，国外关于确保公民政治参与的方式，值得我国借鉴，用来构建符合我国实际的问责路径。
（三）完善公民问责回应机制
首先，专门设立公民问责回应机构。公民问责的回应机制是公民有序、有效参与行政问责的重要保障。公民问责的对象为行政机构及其公务人员，但是由于行政事务及其琐碎，涉及的范围较广，因此对于公民的问责不可能全部及时回应。专门问责机构的设立非常有必要，另外专门的问责机构有助于提高问责的效率，加强对行政活动的监督。
其次，要加强政务公开，以确保政府行政行为的透明性。政务公开，即是国家在运行权力的过程中，除却法律规定的特殊情况，其余必须依法公开，保证行政机关的所有事物和活动都在公民的监督之下进行。政务公开不仅可以让公众知晓行政机关的具体工作流程及运作方式，还有助于公民了解范围政府各部门的职责权限。
注释：
吴兴军．政府善治视阈下的公民问责．科学社会主义．2009（3）．
毛寿龙．责任政府的理论及其政策意义．行政．2007（2）．
叶汝贤，黎玉琴．公民社会、公民精神和集体行动．马克思主义与现实．2006（3）．