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摘 要：财政部2015年出台的《关于全面推行行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求单位全面建立、全范围覆盖、全过程执行与监督、自上而下规范各层级的全体人员，不仅对经济活动进行控制，对业务活动也进行控制。在准则出台后，行政事业单位也要相应修改原来的内部控制制度，本文以某市级疾病预防控制中心为例，探讨新的内部控制制度体系的建设。
关键词：内部控制；全面性；风险点
一、行政事业单位内部控制的概念
行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。财政部出台的〔2015〕24号要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
二、分析、查找风险点
（一）从单位层面来识别
1.内部控制工作的组织情况 市级疾病预防控制中心大多没有专门的内控职能部门，单位职工以为内控是财务部门的事，跟业务部门无关。内控理念淡薄，缺乏业务运作中环环相扣的动态监督机制，内控仅仅停留在内部经济业务的层面上。
2.内控机制的建设情况 单位的各项规章制度建立的很全面 ，从行政管理、党建管理、业务管理、科教管理、人事管理、财务管理、信息管理到后勤管理制度等一应俱全，但制度归制度，执行归执行，很多职工对相关制度并不很清楚，规章制度形同虚设。
3.内部控制关键岗位工作人员的管理情况 市级疾控中心对新进人员基本建立了上岗前的培训机制，但对一些关键岗位，比如：资产管理人员、采购人员、财务人员等长期从事本岗位从来没有轮岗，并且对这些后勤岗位也不够重视。
（二）从业务层面来识别
1.预算管理情况 预算编制不科学、不合理，业务活动与其财力支持相脱节，未按规定的额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意，不重视决算分析工作，决算分析结果未得到有效运用。
2.收支管理情况 从2017年4月1日执行《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税[2017]20号）的精神，开始取消预防性体检等行政事业性收费。市级疾控中心作为公益一类事业单位的收入只有财政补助收入和国家、省级转移性经费收入两大块。支出管理风险点：由于岗位设置不合理导致错误或舞弊的发生，预算执行不利甚至发生支出业务违规等现象。
3.政府采购管理情况 政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题。政府采购需求审核不严格，需求参数不公允，验收不严格。政府采购活动不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息。以化整为零或其他方式规避公开招标，采购验收不规范、付款审核不严格等。政府采购业务档案管理不善，造成信息缺失。
4.资产管理情况 资产领用未履行审批手续、资产发出未正确登记。因保管不善、操作不当导致资产被盗、发生毁损等。长期不对实物资产进行盘点，人员调离或退休未办理资产归还交接手续。
5.合同管理情况 单位未设立合同归口管理部门，未明确合同订立的范围和条件，未组织熟悉技术、法律和财会知识的人员参与谈判等工作。对合同条款、格式审核不严格。每个科室的科长都有签订合同的权利，并且整个单位没有统一的合同编号，造成合同管理混乱。
三、针对风险点，建立内控体系
梳理中心经济活动的工作流程，明确工作环节，查找风险点，根据找出的风险点，采取控制措施。
（一）建立内部控制组织架构 單位应单独设置内控部门或者由财务部门作为牵头部门实施工作，研究提出风险管理策略和重大风险管理解决方案，并负责方案的组织实施、协调和对风险的日常监控。一把手应当对本单位内控的建立健全和有效实施负责。
（二）内部控制制度的建设及执行 对2014年以来制定的所有规章制度进行全面梳理，按照"废、留、改、立"的原则对规章制度进行修订，并结合中心实际情况建立新的规章制度。对全体职工开展培训，结合本部门业务实际，邀请内控专业人员为职工授课，由此加强全中心人员的内控意识，提高内控管理水平。重点规范财务管理、经费使用审批、物资采购、人事管理、合同管理等权力的运行和制约监督措施。
（三）建立健全内控关键岗位责任制 内控的关键岗位包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、合同管理等岗位。申请与审核审批、审核审批与具体业务执行、业务执行与信息记录、业务审批、执行与内部监督的岗位分离。合理调整中心领导班子职责分工，一把手不直接分管人事、财务、基建和物资采购工作，其他领导班子成员不同时分管人事、财务、物资采购工作，特别是财务和物资采购由不同领导分管。定期加强职工业务能力培训和职业道德教育，不断提升职工的素养。
（四）预算业务控制 由财务人员和业务科室相关人员成立预算管理小组，专门负责下一年度预算编制及执行、监督与分析管理。按照市财政下达的预算文件，预算管理小组结合本单位事业发展需要和年度工作计划，把预算指标进行分解细化到各个业务科所，经领导班子会议通过后，下达给各执行部门。预算管理小组运用财务数据和其它会计资料监督预算执行情况，定期编制预算执行情况表以及分项目、分部门执行情况分析表，形成书面报告反馈给执行部门，促使其按时完成预算目标。对重大预算项目采用立项审批的方式，对其预算事项的目的、可行性效果和金额等方面进行综合立项评审，密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。
（五）支出业务控制 明确各事项的开支范围和开支标准，对违反财经纪律的开支，审批人员应当予以制止并拒绝审批。加强支出事前申请，办公用品、检测试剂耗材等业务支出，按月由使用科所提出采购计划，报分管主任审批，金额在一万元以上的由中心主任会议讨论决定，再由总务科统一购买。还应加强支出审核、审批控制，对于大额资金支付审批实行集体决策，任何人不得越权审批。 （六）政府采购业务控制 各业务科室根据实际需求提出政府采购预算建议数，并进行可行性论证，对一万元以上项目，由中心物资采购领导小组进行充分论证。论证内容包括购买仪器设备目的、本单位有无同类设备、拟开展的工作量及效益等。论证结果报单位领导班子集体讨论、审批后，按照“先预算、后计划、再采购”的原则，根据已批复的预算安排政府采购计划，实现预算控制计划、计划控制采购、采购控制支付。按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。指定相关部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量等进行验收，并出具验收证明。妥善保管政府采购业务的相关资料。
（七）资产控制 加强货币资金核查、定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额、是否帐帐相符、帐实相符。建立固定资产卡片，在卡片上明确资产使用人、存放地点、购买日期、资产价值等内容，对固定资产应当贴上标签，标签上的内容与卡片账一致。建立资产台帐，至少一年清查盘点资产，保证帐实相符。因工作调动或退休等原因离开单位，先办结交固定资产还手续再办理人事调出手续。
（八）合同控制 由财务部门、总务科牵头，明确合同执行相关责任人和合同归口部门，加强合同登记的管理，并应加强合同信息安全保密工作，不得泄露合同订立与履行中涉及国家秘密、工作秘密和商业秘密。及时对合同履行情况进行检查、分析和验收。如发现无法按时履约的情况，应及时采取应对措施，向单位主要负责人报告；对于需要补充、变更或解除合同的情况，应按照国家有关规定进行严格的监督审查。
四、运用现代信息技术，加强内部控制
在实施办公自动化、经济活动管理信息化系统的过程中，将经济活动及其内部控制流程和措施嵌入单位的信息系统中（即OA系统），减少人为操纵因素，保护信息安全。比如物资采购OA流程：（事前申请）业务科室提出申请→分管主任审批→提交总务科统一采购。（报销时）关联打印出采购申请单→在报销流程里填写发票金额，选上项目名称提交→总务科长审核提交→分管财务主任审批提交→财务，报销人凭原始发票和申请单（有相关业务人员、分管领导、购买人和财务分管领导签字）方可到财务部门办理报销手续。
五、内控的局限性与对策思考
内控的局限性：由于内部控制设计和运行受制于成本效益原则；环境的变化可能使内部控制失效；例外情况使控制失效；管理层违规超越内部控制等。
本人对上述情况有以下思考：按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是第一责任人，对本单位内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。同时，应科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责。建立权力与责任相配套的责任追究机制。做到公开透明，加强民主集中制，监控权力的运行过程。加强内外部监督，把内控纳入单位的绩效考核中。主管部门成立内审小组，每年对直属单位进行考核，发现问题及时反馈、跟踪和整改。
参考文献：
[1]《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）.
[2]财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知（财会〔2012〕22号）.
作者简介：
罗慧群（1970-），女，浙江臺州人，会计师 经济师，研究方向：卫生事业单位财务管理。
关键词：内部控制；全面性；风险点
一、行政事业单位内部控制的概念
行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。财政部出台的〔2015〕24号要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员。内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
二、分析、查找风险点
（一）从单位层面来识别
1.内部控制工作的组织情况 市级疾病预防控制中心大多没有专门的内控职能部门，单位职工以为内控是财务部门的事，跟业务部门无关。内控理念淡薄，缺乏业务运作中环环相扣的动态监督机制，内控仅仅停留在内部经济业务的层面上。
2.内控机制的建设情况 单位的各项规章制度建立的很全面 ，从行政管理、党建管理、业务管理、科教管理、人事管理、财务管理、信息管理到后勤管理制度等一应俱全，但制度归制度，执行归执行，很多职工对相关制度并不很清楚，规章制度形同虚设。
3.内部控制关键岗位工作人员的管理情况 市级疾控中心对新进人员基本建立了上岗前的培训机制，但对一些关键岗位，比如：资产管理人员、采购人员、财务人员等长期从事本岗位从来没有轮岗，并且对这些后勤岗位也不够重视。
（二）从业务层面来识别
1.预算管理情况 预算编制不科学、不合理，业务活动与其财力支持相脱节，未按规定的额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意，不重视决算分析工作，决算分析结果未得到有效运用。
2.收支管理情况 从2017年4月1日执行《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》（财税[2017]20号）的精神，开始取消预防性体检等行政事业性收费。市级疾控中心作为公益一类事业单位的收入只有财政补助收入和国家、省级转移性经费收入两大块。支出管理风险点：由于岗位设置不合理导致错误或舞弊的发生，预算执行不利甚至发生支出业务违规等现象。
3.政府采购管理情况 政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题。政府采购需求审核不严格，需求参数不公允，验收不严格。政府采购活动不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息。以化整为零或其他方式规避公开招标，采购验收不规范、付款审核不严格等。政府采购业务档案管理不善，造成信息缺失。
4.资产管理情况 资产领用未履行审批手续、资产发出未正确登记。因保管不善、操作不当导致资产被盗、发生毁损等。长期不对实物资产进行盘点，人员调离或退休未办理资产归还交接手续。
5.合同管理情况 单位未设立合同归口管理部门，未明确合同订立的范围和条件，未组织熟悉技术、法律和财会知识的人员参与谈判等工作。对合同条款、格式审核不严格。每个科室的科长都有签订合同的权利，并且整个单位没有统一的合同编号，造成合同管理混乱。
三、针对风险点，建立内控体系
梳理中心经济活动的工作流程，明确工作环节，查找风险点，根据找出的风险点，采取控制措施。
（一）建立内部控制组织架构 單位应单独设置内控部门或者由财务部门作为牵头部门实施工作，研究提出风险管理策略和重大风险管理解决方案，并负责方案的组织实施、协调和对风险的日常监控。一把手应当对本单位内控的建立健全和有效实施负责。
（二）内部控制制度的建设及执行 对2014年以来制定的所有规章制度进行全面梳理，按照"废、留、改、立"的原则对规章制度进行修订，并结合中心实际情况建立新的规章制度。对全体职工开展培训，结合本部门业务实际，邀请内控专业人员为职工授课，由此加强全中心人员的内控意识，提高内控管理水平。重点规范财务管理、经费使用审批、物资采购、人事管理、合同管理等权力的运行和制约监督措施。
（三）建立健全内控关键岗位责任制 内控的关键岗位包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、合同管理等岗位。申请与审核审批、审核审批与具体业务执行、业务执行与信息记录、业务审批、执行与内部监督的岗位分离。合理调整中心领导班子职责分工，一把手不直接分管人事、财务、基建和物资采购工作，其他领导班子成员不同时分管人事、财务、物资采购工作，特别是财务和物资采购由不同领导分管。定期加强职工业务能力培训和职业道德教育，不断提升职工的素养。
（四）预算业务控制 由财务人员和业务科室相关人员成立预算管理小组，专门负责下一年度预算编制及执行、监督与分析管理。按照市财政下达的预算文件，预算管理小组结合本单位事业发展需要和年度工作计划，把预算指标进行分解细化到各个业务科所，经领导班子会议通过后，下达给各执行部门。预算管理小组运用财务数据和其它会计资料监督预算执行情况，定期编制预算执行情况表以及分项目、分部门执行情况分析表，形成书面报告反馈给执行部门，促使其按时完成预算目标。对重大预算项目采用立项审批的方式，对其预算事项的目的、可行性效果和金额等方面进行综合立项评审，密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。
（五）支出业务控制 明确各事项的开支范围和开支标准，对违反财经纪律的开支，审批人员应当予以制止并拒绝审批。加强支出事前申请，办公用品、检测试剂耗材等业务支出，按月由使用科所提出采购计划，报分管主任审批，金额在一万元以上的由中心主任会议讨论决定，再由总务科统一购买。还应加强支出审核、审批控制，对于大额资金支付审批实行集体决策，任何人不得越权审批。 （六）政府采购业务控制 各业务科室根据实际需求提出政府采购预算建议数，并进行可行性论证，对一万元以上项目，由中心物资采购领导小组进行充分论证。论证内容包括购买仪器设备目的、本单位有无同类设备、拟开展的工作量及效益等。论证结果报单位领导班子集体讨论、审批后，按照“先预算、后计划、再采购”的原则，根据已批复的预算安排政府采购计划，实现预算控制计划、计划控制采购、采购控制支付。按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。指定相关部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量等进行验收，并出具验收证明。妥善保管政府采购业务的相关资料。
（七）资产控制 加强货币资金核查、定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额、是否帐帐相符、帐实相符。建立固定资产卡片，在卡片上明确资产使用人、存放地点、购买日期、资产价值等内容，对固定资产应当贴上标签，标签上的内容与卡片账一致。建立资产台帐，至少一年清查盘点资产，保证帐实相符。因工作调动或退休等原因离开单位，先办结交固定资产还手续再办理人事调出手续。
（八）合同控制 由财务部门、总务科牵头，明确合同执行相关责任人和合同归口部门，加强合同登记的管理，并应加强合同信息安全保密工作，不得泄露合同订立与履行中涉及国家秘密、工作秘密和商业秘密。及时对合同履行情况进行检查、分析和验收。如发现无法按时履约的情况，应及时采取应对措施，向单位主要负责人报告；对于需要补充、变更或解除合同的情况，应按照国家有关规定进行严格的监督审查。
四、运用现代信息技术，加强内部控制
在实施办公自动化、经济活动管理信息化系统的过程中，将经济活动及其内部控制流程和措施嵌入单位的信息系统中（即OA系统），减少人为操纵因素，保护信息安全。比如物资采购OA流程：（事前申请）业务科室提出申请→分管主任审批→提交总务科统一采购。（报销时）关联打印出采购申请单→在报销流程里填写发票金额，选上项目名称提交→总务科长审核提交→分管财务主任审批提交→财务，报销人凭原始发票和申请单（有相关业务人员、分管领导、购买人和财务分管领导签字）方可到财务部门办理报销手续。
五、内控的局限性与对策思考
内控的局限性：由于内部控制设计和运行受制于成本效益原则；环境的变化可能使内部控制失效；例外情况使控制失效；管理层违规超越内部控制等。
本人对上述情况有以下思考：按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是第一责任人，对本单位内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。同时，应科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责。建立权力与责任相配套的责任追究机制。做到公开透明，加强民主集中制，监控权力的运行过程。加强内外部监督，把内控纳入单位的绩效考核中。主管部门成立内审小组，每年对直属单位进行考核，发现问题及时反馈、跟踪和整改。
参考文献：
[1]《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）.
[2]财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知（财会〔2012〕22号）.
作者简介：
罗慧群（1970-），女，浙江臺州人，会计师 经济师，研究方向：卫生事业单位财务管理。