论文部分内容阅读
自1999年1月22日，由中国电信和国家经贸委信息中心联合40多家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起政府上网工程以来，中央各部委到各省（直辖市）、地市的各级政府部门都积极加入到政府上网工作中来。截止到2003年1月，该工程发起单位已从1999年初的48家增加到1万余家，在gov.cn下的政府网站域名已从1999年1月的982个增加到2003年1月的7796个。政府网站从数量、质量上都有了大幅度的提高，网上办公、网上审批已逐步开展，很好地推动了我国电子政务建设工作。目前，全国绝大多数县级政府在互联网上建立了站点，并通过网站向社会发布信息，有的还开始提供在线服务。
根据政府上网工程白皮书的解释，政府上网指各级各地政府部门利用Internet/Intranet等计算机通信技术，在Internet上建立正式站点，推动我国政府办公自动化与政府网上便民服务，并通过网络实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能。
一、政府网站的现状分析
1．总体情况
通过对国内各级政府网站资料的搜集和分析，发现尽管我国政府网站数量增长迅速，但是质量参差不齐。总体来看呈现以下特点：
（1）地域特征明显。网站数量东多西少、南众北寡、沿海边境多、内陆少。
（2）行业特征明显。税务、统计网站居多数，中国税务部门和统计部门上的上网意识优于其他行业。
（3）中央、地方各具特色。政府网站可以划分为两大类别：一是由中央政府机构主办的网站，一是由地方政府机构主办的网站。前类网站几乎全部集中在北京。一般来说，中央政府机构主办的网站栏目较多，内容较丰富，而地方政府机构主办的网站栏目较精干，内容较具体。
政府网站建设中存在的问题：
（1）政府网站的自身定位问题不甚明确，发展战略不清晰。
（2）网站信息服务覆盖面较少，信息价值含量小——服务广度不够。
（3）介绍性信息过多，服务型信息过少，整体信息量少——服务丰度不够。
（4）静态信息发布为主，交互服务极少——服务深度（交互程度）不够。
（5）信息的时效性不够，反馈过程缓慢——服务速度不够。
（6）网站建设层面不完善——形式指标较低。
2.地市级政府网站
地市级政府与公众关系更为密切，地市级政府网站更直接地体现了政府的形象与服务。通过对100余个地市级政府网站的外部特征、网站内容、服务功能三方面分析，发现地市级政府网站存在着下列几个问题。
（1）外部特征上看，域名混乱问题突出。表现在：
1在搜集到的地市级政府网站中，有34％网站没有采用较为规范和权威的gov.cn网络域名。如云南科技信息网（www.ynst.net.cn）等实为政府网站，但采用的是其他域名。
2各委、办局的政府网站域名上看不出任何关联，与上下级单位缺乏衔接和统一，造成政府信息资源特征的混乱；部分政府部门网站主网页建立在非政府域名甚至是商业网站上，难以辨认是否为政府网站。
3以地名缩写为前缀的政府域名中，有的机构没有考虑到重复的情况，缺乏全局考虑；政府网站的域名有的采用英文全称，有的采用英文缩写，有的用拼音全称，有的用拼音缩写，缺乏统一的格式。
（2）从网站内容上看，时效性较差，内容不规范，多语言版本较少。70％的网站更新不及时，有40％的网站3个月以来没有更新网页；多数政府网站发表的新闻中，不少跟本地和政府事务毫无关系，政府条令、施政方针和地区动向等内容相对较少；还有一些政府网站，除了主要领导的大幅头像和领导人名单、部门通讯地址电话介绍之外，基本没有实质内容；调查的网站中大约只有27％左右的网站有中文简体GB码和英文两种版本。
（3）从网上服务功能看，有83家网站没有搜索引擎，占被调查网站的78％。有搜索引擎的网站，功能相当简单、实用性较差，大部分是单向的，缺乏有效的交互性。这种情况在内地政府网站比沿海和发达地区政府网站更为突出。有38家网站没有设政府电子信箱或者信箱是无效的链接，占36％。此外，有的政府电子信箱缺乏专人管理，接收反馈信息的效果不佳。
3.典型网站的分析
为更具体地了解我国政府网站的情况，选取“首都之窗”、“深圳政府在线”、“杭州市人民政府网站”和“乌鲁木齐之窗”四个比较优秀的地方政府网站作些比较。
（1）外部特征
1在网页布置与风格方面，除“杭州市人民政府网站”的页面布局较为简洁、色彩种类选取适中（以3～5种为宜）之外，其余3个网站都存在页面（尤其是主页面）分块过多、布局较密而乱、用色过多而降低了页面的庄重性，导致美术效果差等问题。
2在信息展示方式方面，4个网站都利用了表格、图像来展示网站内容，但没有提供网站的纯文本版。返回主页或首页标识是网站中的另一个重要标识，4个网站的各层网页中都放有返回主页/首页图标或者标志，用户可以方便地返回网站的首页。
3在语种方面，“杭州市政府网站”和“乌鲁木齐之窗”只有简体中文版，而“首都之窗”、“深圳政府在线”还提供了英文版和繁体版，以方便国外用户或旅居中国的外国人浏览和查询网站的内容。
44个站点的所有网页的标题都不随网页内容的改变而改变，而是与主页标题相同或近似。这从一个侧面反映出目前我国政府网站的网页制作粗糙，对网站的友好性和方便性重视不足。
（2）在内容方面
14个网站采取了不同的方式（列表、下拉菜单或其它）设立了与其它政府网站的链接，但都没有以某种一目了然的方式将所链接的网站排序。每个类之下，网站名称的排列依然无序。
24个政府网站都提供了整个站点的搜索引擎。
34个网站都比较注重宣传功能，主要体现在本市概况、旅游信息、经济信息（特别是对外开放招商引资）等有关的栏目中。
（3）信息服务方面
14个政府网站都对本市历史、地理、自然环境、自然资源、人口、行政区划等基本情况以及主要发展成果等做了概括性介绍，用户可以通过此栏目对该市得到一个大致的了解。
2在旅游景点介绍方面，除深圳外，其他网站都有本地风景名胜栏目，并配了必要的图片以吸引用户。在风俗文化方面，对有特色的节日、地点、事物等做了一些介绍，但普遍信息量太少。在旅游服务方面，普遍服务意识不够。
34个网站都对本地的投资环境、有关政策和办事程序进行了简要的介绍，以利于投资者对相关手续有所了解。“首都之窗”的经济栏目侧重于提供宏观经济政策和数据。
44个网站都没有注意对做得较好的全国和本地经济信息网站提供链接指引。
54个网站在政务公开方面普遍存在的问题是公开的信息少，很多不在保密范围内、公众关心又有权知道的信息并没有向公众公开，如一些廉政建设的实施详情等。所公开的信息局限于投诉电话、交通通告和出访来访等几个方面。在政策法规方面普遍存在的问题是内容更新不及时，新出台的政策法规没有上载上去，公众无法查到；缺乏系统性，向前追溯的年代少，一般只有近几年内颁布的法规条例。
64个网站一般设置了领导专页、市长信箱、组织机构等栏目。市长信箱栏目设置的意义应是能和市民进行互动交流，市民的信件应该有问有答，而且要采用透明公开的形式，公布在网上，让其他人也能看到，借此监督政府的行为和承诺。
74个网站在便民服务方面能够做到的内容包括新闻、天气预报、列车时刻表、常用急用电话号码、药店医院地址电话等。除这些内容之外，“首都之窗”侧重于向公众提供一些日常生活指导性文章，譬如四季饮食常识、手机使用注意事项等小文章；“深圳政府在线”提供了交通、饮食、电话号码等信息；“杭州市人民政府网站”的“为民办实事工程”栏目将市民常见办事程序集中公布，较有特色；“乌鲁木齐之窗”则在住房改革、社会保险两方面提供的信息较多。
二、政府上网与政府管理创新
影响政府上网的因素很多，主要有：社会信息化水平、体制因素、政策因素、法规因素、观念因素等。解决问题的根本在于政府管理创新，没有管理的创新，政府上网只会流于形式，效果不佳。
1．管理创新是政府上网的基础
所谓管理创新，其含义有二:一是管理观念的创新，二是管理制度的创新。
传统管理观念是政府上网过程中的最大障碍之一。有些政府部门由于缺乏信息资源共享意识或纯粹出于部门利益考虑，在思想上和行为上对政府上网工程产生一些消极的抵制情绪，甚至担心政府的某些职能、办事程序一旦上网会失去部分特权等。这种观念应彻底改变。我们应以全新的理念去理解政府上网的含义。政府上网不仅仅是简单在互联网上发布一个政府的主页，更为重要的是通过政府上网实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能。这就要求行政权力的行使透明度要高、更加规范，并接受公众的监督。
因此，完善管理模式，以及对陈旧管理方式和制度进行规范、改进和创新，实属势在必行。
政府既要加强上网工程的管理和领导，又不能对网站运作全包全揽。政府部门根据职能的不同，对不同的网站类型采取不同的管理方式：对政策性不是很强的政府网站，把网站的经营权通过招标的方式委托给信息部门或社会ISP；对那些政策性很强而且对信息的编辑制作要求很高的政府网站，一般由政府单独投资和直接维护。此外，信息发布要有一个统一管理机构，明确各个政府部门在信息发布中的职责。
总之，政府上网的实施要收到实际成效，必须进行管理观念和管理制度创新，使政府内部职能转变、行政分工明晰化和流程简单化。
2．政府上网是管理创新的推动力
目前，尽管多数政府网站服务丰度、深度（交互程度）不够，但政府上网对管理的推动作用还是很明显的。在这次抗击非典的斗争中，各地的政府网站发挥了非常重要的作用。北京市市民能够准确地了解本市非典的发展与防治情况，主要归功于“SARS疫情监控决策支持信息系统”。在这非常时期，电子报税、电子申报、电子批文等网上政务活动空前活跃，不少政府网站还开始了政府采购网上招投标，比如北京、上海、广州、深圳等。
2003年5月，我国《政务信息公开条例（草案）》已经基本敲定，将很快通过。该条例确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，并确立了“首席信息官”等具体制度。可以预见，随着该条例的实施，政府信息共享、信息发布将得到进一步完善。
参考文献
1、夏书章.电子政府与政务公开,政府建设与政务公开研究.知识出版社,2002,2
2、吴爱明,祁光华主编.政府上网与公务员上网. 北京：中国社会科学出版社, 1999
3、张成福.中国政府信息化：发展、问题与前景. 国家信息化办公室委托研究报告.1999，7－10
4、什么是政府上网. http://hp.online.tj.cn/zfsw/ziliao.htm
作者单位：周林浙江省温州医学院浙江温州325035
宋振峰中国科技信息研究所北京100038
郭春燕浙江省温州医学院浙江温州325035
根据政府上网工程白皮书的解释，政府上网指各级各地政府部门利用Internet/Intranet等计算机通信技术，在Internet上建立正式站点，推动我国政府办公自动化与政府网上便民服务，并通过网络实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能。
一、政府网站的现状分析
1．总体情况
通过对国内各级政府网站资料的搜集和分析，发现尽管我国政府网站数量增长迅速，但是质量参差不齐。总体来看呈现以下特点：
（1）地域特征明显。网站数量东多西少、南众北寡、沿海边境多、内陆少。
（2）行业特征明显。税务、统计网站居多数，中国税务部门和统计部门上的上网意识优于其他行业。
（3）中央、地方各具特色。政府网站可以划分为两大类别：一是由中央政府机构主办的网站，一是由地方政府机构主办的网站。前类网站几乎全部集中在北京。一般来说，中央政府机构主办的网站栏目较多，内容较丰富，而地方政府机构主办的网站栏目较精干，内容较具体。
政府网站建设中存在的问题：
（1）政府网站的自身定位问题不甚明确，发展战略不清晰。
（2）网站信息服务覆盖面较少，信息价值含量小——服务广度不够。
（3）介绍性信息过多，服务型信息过少，整体信息量少——服务丰度不够。
（4）静态信息发布为主，交互服务极少——服务深度（交互程度）不够。
（5）信息的时效性不够，反馈过程缓慢——服务速度不够。
（6）网站建设层面不完善——形式指标较低。
2.地市级政府网站
地市级政府与公众关系更为密切，地市级政府网站更直接地体现了政府的形象与服务。通过对100余个地市级政府网站的外部特征、网站内容、服务功能三方面分析，发现地市级政府网站存在着下列几个问题。
（1）外部特征上看，域名混乱问题突出。表现在：
1在搜集到的地市级政府网站中，有34％网站没有采用较为规范和权威的gov.cn网络域名。如云南科技信息网（www.ynst.net.cn）等实为政府网站，但采用的是其他域名。
2各委、办局的政府网站域名上看不出任何关联，与上下级单位缺乏衔接和统一，造成政府信息资源特征的混乱；部分政府部门网站主网页建立在非政府域名甚至是商业网站上，难以辨认是否为政府网站。
3以地名缩写为前缀的政府域名中，有的机构没有考虑到重复的情况，缺乏全局考虑；政府网站的域名有的采用英文全称，有的采用英文缩写，有的用拼音全称，有的用拼音缩写，缺乏统一的格式。
（2）从网站内容上看，时效性较差，内容不规范，多语言版本较少。70％的网站更新不及时，有40％的网站3个月以来没有更新网页；多数政府网站发表的新闻中，不少跟本地和政府事务毫无关系，政府条令、施政方针和地区动向等内容相对较少；还有一些政府网站，除了主要领导的大幅头像和领导人名单、部门通讯地址电话介绍之外，基本没有实质内容；调查的网站中大约只有27％左右的网站有中文简体GB码和英文两种版本。
（3）从网上服务功能看，有83家网站没有搜索引擎，占被调查网站的78％。有搜索引擎的网站，功能相当简单、实用性较差，大部分是单向的，缺乏有效的交互性。这种情况在内地政府网站比沿海和发达地区政府网站更为突出。有38家网站没有设政府电子信箱或者信箱是无效的链接，占36％。此外，有的政府电子信箱缺乏专人管理，接收反馈信息的效果不佳。
3.典型网站的分析
为更具体地了解我国政府网站的情况，选取“首都之窗”、“深圳政府在线”、“杭州市人民政府网站”和“乌鲁木齐之窗”四个比较优秀的地方政府网站作些比较。
（1）外部特征
1在网页布置与风格方面，除“杭州市人民政府网站”的页面布局较为简洁、色彩种类选取适中（以3～5种为宜）之外，其余3个网站都存在页面（尤其是主页面）分块过多、布局较密而乱、用色过多而降低了页面的庄重性，导致美术效果差等问题。
2在信息展示方式方面，4个网站都利用了表格、图像来展示网站内容，但没有提供网站的纯文本版。返回主页或首页标识是网站中的另一个重要标识，4个网站的各层网页中都放有返回主页/首页图标或者标志，用户可以方便地返回网站的首页。
3在语种方面，“杭州市政府网站”和“乌鲁木齐之窗”只有简体中文版，而“首都之窗”、“深圳政府在线”还提供了英文版和繁体版，以方便国外用户或旅居中国的外国人浏览和查询网站的内容。
44个站点的所有网页的标题都不随网页内容的改变而改变，而是与主页标题相同或近似。这从一个侧面反映出目前我国政府网站的网页制作粗糙，对网站的友好性和方便性重视不足。
（2）在内容方面
14个网站采取了不同的方式（列表、下拉菜单或其它）设立了与其它政府网站的链接，但都没有以某种一目了然的方式将所链接的网站排序。每个类之下，网站名称的排列依然无序。
24个政府网站都提供了整个站点的搜索引擎。
34个网站都比较注重宣传功能，主要体现在本市概况、旅游信息、经济信息（特别是对外开放招商引资）等有关的栏目中。
（3）信息服务方面
14个政府网站都对本市历史、地理、自然环境、自然资源、人口、行政区划等基本情况以及主要发展成果等做了概括性介绍，用户可以通过此栏目对该市得到一个大致的了解。
2在旅游景点介绍方面，除深圳外，其他网站都有本地风景名胜栏目，并配了必要的图片以吸引用户。在风俗文化方面，对有特色的节日、地点、事物等做了一些介绍，但普遍信息量太少。在旅游服务方面，普遍服务意识不够。
34个网站都对本地的投资环境、有关政策和办事程序进行了简要的介绍，以利于投资者对相关手续有所了解。“首都之窗”的经济栏目侧重于提供宏观经济政策和数据。
44个网站都没有注意对做得较好的全国和本地经济信息网站提供链接指引。
54个网站在政务公开方面普遍存在的问题是公开的信息少，很多不在保密范围内、公众关心又有权知道的信息并没有向公众公开，如一些廉政建设的实施详情等。所公开的信息局限于投诉电话、交通通告和出访来访等几个方面。在政策法规方面普遍存在的问题是内容更新不及时，新出台的政策法规没有上载上去，公众无法查到；缺乏系统性，向前追溯的年代少，一般只有近几年内颁布的法规条例。
64个网站一般设置了领导专页、市长信箱、组织机构等栏目。市长信箱栏目设置的意义应是能和市民进行互动交流，市民的信件应该有问有答，而且要采用透明公开的形式，公布在网上，让其他人也能看到，借此监督政府的行为和承诺。
74个网站在便民服务方面能够做到的内容包括新闻、天气预报、列车时刻表、常用急用电话号码、药店医院地址电话等。除这些内容之外，“首都之窗”侧重于向公众提供一些日常生活指导性文章，譬如四季饮食常识、手机使用注意事项等小文章；“深圳政府在线”提供了交通、饮食、电话号码等信息；“杭州市人民政府网站”的“为民办实事工程”栏目将市民常见办事程序集中公布，较有特色；“乌鲁木齐之窗”则在住房改革、社会保险两方面提供的信息较多。
二、政府上网与政府管理创新
影响政府上网的因素很多，主要有：社会信息化水平、体制因素、政策因素、法规因素、观念因素等。解决问题的根本在于政府管理创新，没有管理的创新，政府上网只会流于形式，效果不佳。
1．管理创新是政府上网的基础
所谓管理创新，其含义有二:一是管理观念的创新，二是管理制度的创新。
传统管理观念是政府上网过程中的最大障碍之一。有些政府部门由于缺乏信息资源共享意识或纯粹出于部门利益考虑，在思想上和行为上对政府上网工程产生一些消极的抵制情绪，甚至担心政府的某些职能、办事程序一旦上网会失去部分特权等。这种观念应彻底改变。我们应以全新的理念去理解政府上网的含义。政府上网不仅仅是简单在互联网上发布一个政府的主页，更为重要的是通过政府上网实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能。这就要求行政权力的行使透明度要高、更加规范，并接受公众的监督。
因此，完善管理模式，以及对陈旧管理方式和制度进行规范、改进和创新，实属势在必行。
政府既要加强上网工程的管理和领导，又不能对网站运作全包全揽。政府部门根据职能的不同，对不同的网站类型采取不同的管理方式：对政策性不是很强的政府网站，把网站的经营权通过招标的方式委托给信息部门或社会ISP；对那些政策性很强而且对信息的编辑制作要求很高的政府网站，一般由政府单独投资和直接维护。此外，信息发布要有一个统一管理机构，明确各个政府部门在信息发布中的职责。
总之，政府上网的实施要收到实际成效，必须进行管理观念和管理制度创新，使政府内部职能转变、行政分工明晰化和流程简单化。
2．政府上网是管理创新的推动力
目前，尽管多数政府网站服务丰度、深度（交互程度）不够，但政府上网对管理的推动作用还是很明显的。在这次抗击非典的斗争中，各地的政府网站发挥了非常重要的作用。北京市市民能够准确地了解本市非典的发展与防治情况，主要归功于“SARS疫情监控决策支持信息系统”。在这非常时期，电子报税、电子申报、电子批文等网上政务活动空前活跃，不少政府网站还开始了政府采购网上招投标，比如北京、上海、广州、深圳等。
2003年5月，我国《政务信息公开条例（草案）》已经基本敲定，将很快通过。该条例确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，并确立了“首席信息官”等具体制度。可以预见，随着该条例的实施，政府信息共享、信息发布将得到进一步完善。
参考文献
1、夏书章.电子政府与政务公开,政府建设与政务公开研究.知识出版社,2002,2
2、吴爱明,祁光华主编.政府上网与公务员上网. 北京：中国社会科学出版社, 1999
3、张成福.中国政府信息化：发展、问题与前景. 国家信息化办公室委托研究报告.1999，7－10
4、什么是政府上网. http://hp.online.tj.cn/zfsw/ziliao.htm
作者单位：周林浙江省温州医学院浙江温州325035
宋振峰中国科技信息研究所北京100038
郭春燕浙江省温州医学院浙江温州325035