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摘要：以新型城镇化带动城乡发展一体化既是当前我国城镇化转型的重要使命，更是实现可持续发展、全面建成小康社会的必经之路。济南市在新型城镇化发展路径上已经进行了一系列有益探索，并在土地集约利用、农业现代化发展、新型农村社区建设等方面取得了一些成功经验。然而当前济南市城镇化增速滞缓、集约发展水平低、小城镇建设较弱、城乡收入差距显著等问题严重制约了以新型城镇化带动城乡发展一体化进程。对这些问题存在的原因进行分析可得，通过建设城乡资源统筹利用体系、建立新型城镇化的带动机制、建立农业现代化的发展机制等创新新型城镇化发展机制，将为有效推进城乡发展一体化进程并最终实现城乡融合提供不竭动力。
关键词：新型城镇化； 城乡发展一体化； 济南市； 机制创新
中图分类号：F292 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.01.009
改革开放以来，我国城镇化水平有了很大程度提高，2012年我国的名义城镇化率达到52.6%。城镇化为我国现代化建设提供了强大动力，但长期以来其“土地城镇化”倾向加剧了城乡二元分割，阻碍了城乡融合实现进程。中共十八大将推动城乡社会经济发展一体化作为未来我国中长期发展的重大战略任务，新型城镇化应运而生。新型城镇化强调人的城镇化，对于统筹城乡发展、促进城乡一体化有直接促进作用。
以新型城镇化带动城乡发展一体化既是当前我国城镇化转型的重要使命，更是实现可持续发展、全面建成小康社会的必经之路。济南市在新型城镇化发展路径上已经进行了诸多探索，并取得了一些成功经验。然而当前济南市在以新型城镇化带动城乡发展一体化过程中仍然存在较多问题，这需要科学理解新型城镇化发展要求，依托创新新型城镇化发展机制不断修正发展模式，从而顺应城乡发展一体化规律并最终实现城乡融合。
1 以新型城镇化带动城乡发展一体化的理论阐述
1.1 新型城镇化的内涵
根据国家《城市规划基本术语标准》，城镇化是指：“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化，以及城镇不断发展和完善的过程，又称城市化、都市化。”城镇化是经济发展的产物，它不仅是农村人口向城镇转移，二、三产业向城市集聚，从而使城镇数量增加、规模扩大、现代化和集约化程度提高的过程，而且也是城市文化、城市生产和生活方式、城市价值观念向农村渗透融合的过程。
世界发展历史和趋势表明，城镇化是经济社会现代化和人类文明发展的必经之路。然而在我国改革开放以来的经济发展过程中，由于受到制度、资源、外部环境等因素的影响，城镇化模式基本上采取以地方政府为主导，以做大经济总量和承载投资为核心目标，以物质资本大量消耗为驱动力，以土地批租为重要手段，以扩大城市规模、城市工业化和劳动力向城市集中为主要特点的发展路径。国内学者纷纷将其形容为“规模城镇化”、“土地城镇化”、“水泥城镇化”、“造城运动”等。这种重城市自身发展、轻城乡统筹和农村发展的城镇化是一种低质量、非均衡、难以持续的城镇化，其在推动经济增长的同时，催生了以“农民工”、“三留守”人群为代表的特殊群体，积累了城乡二元分割加剧、城市病爆发、环境破坏等突出问题。李克强指出，“城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由‘乡’到‘城’的转变”。在过于强调城市发展背景下，新型城镇化呼之欲出。
中共十八大提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”十八届三中全会《决定》又进一步指出：“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”可以看出，新型城镇化是建立在“四化”同步基础之上，以人的城镇化为核心，以城乡融合一体发展为本质要求的城镇化。新型城镇化的重心不在于铺摊子、造新城，而重在适应城乡共同的发展需求、提升城镇品质，其内涵主要体现在几个转变：（1）由“一维”目标到“多维”目标的转变，这是调整制度激励扭曲的重要选择。土地城镇化以实现经济增长为核心目标，往往导致地方政府片面追求GDP与政绩，忽视了资源节约、环境保护、百姓诉求等方面，对我国自然与社会结构产生负面影响；人的城镇化在经济增长的目标之外，包容性地融合了社会公正、生态平衡等多维目标，更加顺应可持续发展客观规律。（2）由“非均衡”到“均衡”的转变，这是破解城乡二元结构的重要选择。快速土地城镇化在很大程度上依附于对农村生产要素的廉价索取，这直接导致“城市病”与“空心村”共存局面，加剧城乡二元分割趋势；新型城镇化更加注重城乡协调互动、共同发展，有利于城乡一体化建设，最终实现城乡融合。（3）由“名义”到“实际”的转变，这是解决农民工问题的重要选择。在城乡二元结构背景下，可观的城镇化率数据掩饰了大量农民工尚未真正融入城市的事实，人的城镇化的关键一步在于尽快实现农民工市民化，这对于社会稳定和全面建成小康社会意义重大。（4）由“地”到“人”的转变，这是矫正我国资源配置错位的重要选择。土地城镇化激励了城市中基础设施的超前建设，导致大量资源浪费；而人的城镇化将加快社会保障制度建设、收入分配制度改革等，从而提高城乡居民收入水平，引导经济增长方式转变和推动可持续增长。
1.2 城乡发展一体化内涵
从历史维度来看，城乡发展一体化提出的本意在于消除城乡二元结构。建国后，我国政府采取了有倾向的城乡发展政策。半个多世纪以来，农村为了城市繁荣作出巨大牺牲，致使城乡发展日趋分化，最终导致严重的二元分割结构：城乡在基础设施建设状况、居民收入与社会保障水平、政府公共服务提供情况、生态环境保护与美化程度等方面均存在较大落差。城乡二元发展特征反映了扭曲的资源配置结构，压制了经济增长活力。为建构更为和谐稳定的社会环境，促进总体经济更为健康有序发展，进入21世纪以来，中央政府逐渐形成了城乡发展一体化的目标。党的十六大报告首次提出要“统筹城乡经济社会发展”；十六届三中全会《决定》进一步提出“五个统筹”的要求，并把统筹城乡发展摆到“五统”之首；党的十七大强调“要形成城乡经济社会发展一体化新格局”；十七届三中全会《决定》第一次从国家战略层面明确了城乡一体化发展的目标：“到2020年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”；党的十八大报告指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”；十八届三中全会《决定》提出“必须健全城乡发展一体化体制机制”的要求，从而“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。” 从以人为本的视角，城乡发展一体化，本质上是以农业为主的居民区与其他以工商业为主的居民区之间完成居民权利的平等化重构。通过这种重构，城乡一体化要达到三大目标。一是城乡居民权利平等，能够平等参与经济社会活动。这一方面要求打破以户籍制度为首的一系列制度性壁垒，如劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度等，使城乡居民能够享受基本一致的公共服务；另一方面要求建立城乡统一市场，特别是完善人力资源、涉农土地等的要素市场，实现城乡之间要素的合理流动。二是城乡居民共享经济发展成果，通过完善农村基础设施建设、产城融合发展等提高农民分享经济发展成果的比重，这是缩小城乡差距的根本途径。三是城乡居民在生活水平上趋同。以农业现代化促使农业增产和农民增收，提高农村经济发展效率，最终实现“农民成为一种职业而不再是身份”，此时城乡趋于一元，城乡一体化格局形成。
1.3 新型城镇化与城乡发展一体化的相互关系
适应新阶段、新任务、新时期的要求，促进城乡融合，转变城乡“二元结构”，必须明确新型城镇化与城乡发展一体化之间的内在联系。
1.3.1城乡发展一体化是新型城镇化的根本动力与最终目标
我国政府摒弃传统城镇化路线，推行新型城镇化道路的根本动力来源于对城乡发展一体化的追求。城乡发展一体化对于我国实现公平与可持续增长意义重大，是未来中国几十年内持续发展的主旋律。然而改革开放以来我国传统城镇化发展为我国经济、社会带来了很多问题，其中最突出体现在加剧了城乡二元分割。因此，我国城镇化路径需要改变过去单一、粗放、非均衡的城市化，而转向基于城乡一体化的新型城镇化道路。在这一进程中，既注重城镇品质建设，提高城镇人口、环境等方面的承载能力；又要将重心放在农村地区自身发展，推动农村新社区建设，推进农村工业化、农业产业化和农村第三产业发展，从而顺应城乡发展一体化要求。
走城乡统筹道路是新型城镇化的本质要求，通过城乡统筹发展最终实现城乡一体化是新型城镇化的最终目标。正如十八大描述，新型城镇化是“是大中小城市、小城镇与新农村协调发展，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调”的过程。新型城镇化的一个重要特征是以“四化”同步为导向，其中城镇化与农业现代化并驾齐驱说明新型城镇化绝不是“去乡村化”，而是以不牺牲农村与农民、农业与粮食、生态与环境为条件，立足于城乡互补、协调、统一发展，实现集约、智能、绿色、低碳的城镇化发展道路。新型城镇化的“新”在于更加注重以人为本，不单纯追求城镇化速度，更关注城镇化进程中人生活质量的提高。因此新型城镇化是农民自主式城镇化，既鼓励和支持异地转移就业，更着眼于积极发展小城镇和新型农村社区，最终目标是实现城乡融合，即城乡发展一体化的本质。
1.3.2 新型城镇化是城乡发展一体化的关键环节与核心内容
城乡一体化新格局的实现过程，是城乡之间的双向互动。一方面是城市的郊区化扩散，城市管理和公共服务职能向农村地区延伸覆盖；另一方面是农村的城市化、城镇化转型加快，是传统农村经济和社会的产业升级和社区改造。这种“城带乡”与“乡变城”的城乡双向作用力对接，才能真正推动城乡一体化。
我国传统城镇化在“城带乡”与“乡变城”过程中均存在扭曲运作。一方面，城市发展过于看重规模与经济收益，经济、社会管理制度改革与配套基础设施建设远远落后于城镇地域扩张与人口膨胀，这不仅导致城市居民生活质量下降，同时也难以形成成熟稳健的城市管理体系与完备的社会事业保障，从而制约城镇吸纳能力，使“城带乡”面临巨大阻力。另一方面，农村城镇化与新农村建设脱轨，依靠土地财政征地建城，由于缺乏产业支撑，失地农民获得一次性补偿后没有就业机会，难以融入城市生活，使“乡变城”流于表象。
走新型城镇化道路将扭转这一局面。第一，新型城镇化核心是人的城镇化，这就要求加快推进农民市民化进程。通过完善城市就业保障机制、基本住房保障制度等公共服务体系，加快土地、金融、财税等制度改革，分阶段、有序地推进农民成为城市新市民并逐步融入城市。第二，新型城镇化要求产城融合。充足的产业支撑是实现新型城镇化的经济基础。通过培育产业经济，逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局，既能提高城镇吸纳外来人口能力又能增强乡村地区自我“造血”功能。第三，新型城镇化要求城乡协调、工农协调发展。通过积极推进农业现代化、农业产业化，有助于形成农业发展与城镇化的良性互动和良性循环。因此，新型城镇化是科学发展的“城带乡”与“乡变城”过程的融合，构成了城乡发展一体化的关键环节与核心内容。以新型城镇化带动城乡发展一体化既是当前我国城镇化转型发展的重要使命，更是实现可持续发展、全面建成小康社会的必经之路。
2 济南市以新型城镇化带动城乡发展一体化的实践探索
2.1 济南市新型城镇化探索进程
无论从全国还是全省来看，济南市城镇化速度和水平均属前列。统计数据显示，自2002年起济南市城镇人口数量就超过了农村人口，到2007年城镇化率就已达到64%；而全国和山东省的平均城镇化率则直到2011年才实现超过50%。基于“十五”时期城镇化的高速发展，从“十一五”时期开始，济南市政府开始关注城镇化发展质量，并在新型城镇化发展道路上进行了一系列探索。
2.1.1 适时调整城镇体系结构规划，确立包含新型农村社区的“四级城镇体系”
随着济南市城镇化进程不断加快，市政府也一直在适时调整城镇体系规划，力求适应生产力发展要求，为济南城镇化建设提供目标与导向。“十五”以来，较大的城镇体系规划调整发生了两次。第一次是由“五级城镇体系”向“四级城镇体系”调整。根据《济南市城市规划（1996-2010年）》，济南市《“十五”规划纲要》提出了“以主城区为核心，建设长清、郭店、黄河北三个辅城，加快发展章丘、平阴、济阳、商河四个卫星城，积极发展刁镇等13个中心镇，形成主城--辅城--卫星城--中心镇--一般城镇的五级城镇体系。”然而由于经济快速增长急需扩大空间载体，在既有规划条件下，主城区人口密度过大，环境自净能力较差，发展空间严重不足，城市综合服务功能不够完善，市区交通拥挤状况日益加剧。在此背景下，济南市《“十一五”规划纲要》提出“构筑‘四级’城镇体系”，即“中心城市--次中心城市--中心镇--一般镇的四级城镇体系”。可以看出，这次调整重点将原先的主城、辅城合并为中心城市，这一转变扩大了主城区涵盖范围，为吸纳更多农村转移人口、增强济南市区综合承载能力提供了现实基础。第二次调整是在原有四级城镇体系基础上嵌入了新型农村社区层级。随着中共十八大、2012年中央经济工作会议和山东省城镇化工作会议的相继召开，城镇化发展质量、“人”的城镇化等改革重点引起济南市政府高度重视，2013年5月济南市召开城镇化工作会议，提出以“提质加速、城乡一体”为目标的新型城镇化发展要求，并随之发布《济南市城镇化发展纲要（2013--2020）征求意见稿》，强调“突出抓好中心城区、次中心城市、小城镇、新型农村社区四个节点”。可以看出，这次调整将原有的中心镇和一般镇合并为小城镇，并重点将新型农村社区作为城镇体系构建的一个重要层级纳入到规划当中。这是对过去单纯重视城镇发展、忽视城乡关系的城镇化路径的重大修正，充分凸显了济南市城镇化建设向城乡发展一体化目标的迈进方向。 2.1.2 加大城镇建设投资，不断增强城镇综合承载与辐射能力
近几年济南市城镇建设投入势头持续增长，2010年以来分别完成城镇及以上投资1297.9亿元、1305.9亿元、1400.6亿元，占年度全社会投资的比重维持在60%以上，城镇综合承载与辐射能力不断增强。主要表现在：（1）城市发展空间进一步拓展，中心城区按照“一城三区”格局发展迅速，东部新区、西部新区、滨河新区规划建设和老城区改造提升全面启动。（2）城市综合交通体系进一步健全，公路通车里程持续增长，济阳黄河大桥、建邦黄河大桥建成通车，西客站枢纽工程顺利投入使用，城市公交基础设施建设加快推进，成为全国首个BRT成网运行城市。（3）市政基础设施更加完善，到2012年城市人口用水普及率、燃气普及率、污水集中处理率、城市绿地覆盖率分别提高到100%、96.4%、89.8%和38%。除中心城区外，随着章丘市圣井水厂、章丘市生活垃圾场配套完善工程、济阳县城区供水扩建工程、商河县新城区供水工程、长清区平安店镇、万德镇基础设施工程等一批城市供水、污水处理、垃圾处理、重点镇建设项目相继实施，次中心城市基础设施服务水平和能力也得到显著提升。（4）社会民生事业进一步发展，社会民生事业支出占政府财政支出比重持续增加，城乡居民人均可支配收入保持增长态势，养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面不断扩大，保障性住房建设进程加快，“平安济南”建设成效显著。在以上一系列发展成果积累作用下，济南市城市综合服务功能明显改善，城镇居民生活质量不断提高。
2.1.3 发展壮大产业经济，注重产城融合
城镇化发展必须有实体经济、产业发展支撑，近年来济南市在发展壮大产业经济方面做出了许多努力。（1）发展工业。随着“工业立市”、“工业强市”等战略工作思路的相继推行，以工业化助推城镇化的发展导向成为济南市城镇化实践中的重要指导。在此背景下，济南市工业经济稳步增长，工业增加值连年攀升，“十一五”期间培育形成汽车、电子信息、机械装备三个千亿产业，新能源、生物医药、新材料等新兴产业年均增长25%以上。与此同时，济南市十分注重引导工业转型升级，淘汰落后产能以及大力发展高新技术产业、技术资金密集制造业等。（2）发展服务业。到2012年，济南市服务业占整体经济比重达到48%，初步形成了以服务经济为主的产业结构，成为吸纳就业和促进生产要素向城镇聚集的主要力量。（3）发展现代农业。推进农业现代化发展，对于提高农业生产效率，增加农民收入，加快新农村现代化建设意义重大。“十一五”时期，济南市在农业产业化、组织化、标准化等方面取得了显著成绩，为发展城乡融合的新型城镇化提供了有利条件。（4）发展县域经济。目前济南市城镇等级规模结构以小城镇占多数，城镇人口在5万人以下的小城镇有49个，因此依托县域经济加强小城镇建设是济南市城镇化发展的重心之一。在“十一五”时期，济南市就形成了一些依托当地产业而各具特色的小城镇，如具有工矿业特色的埠村、孙耿，具有商贸特色的刁镇、郑路，具有旅游特色的白云湖、玫瑰镇等。
总体而言，从“十一五”时期以来，济南市城镇化发展更加注重质量而非数量，更加注重城乡之间协调共进而非片面发展城镇，其发展路径已经凸显出新型城镇化方向。通过以上三方面的探索，济南市城镇化发展质量不断提高，2012年《山东省城镇化发展报告》提供的数据显示，济南市城镇化质量指数为78.1%，在全省17地市中排名第三，仅次于青岛（83.9%）和威海（78.2%）。
2.2 济南市新型城镇化的成功案例
2.2.1 历城区--土地集约化利用
土地供应不足是制约城镇建设的重要瓶颈。历城区近年来在集约节约用地方面创新方式方法，努力扩大土地增量，破解土地瓶颈制约，在2012年被国土资源部授予“全国首届百家土地节约集约利用模范区”荣誉称号。
历城区破解土地制约难题主要从四个方面入手：（1）旧城改造。以城中村改造、盘活闲置地、提高低效地利用效率为重点，加大存量土地和低矮破旧建筑拆迁力度，2012年以来，该区共实施旧城改造项目10个，预计腾出建设用地1200亩。（2）村庄整合。2005年以来，历城区坚持尊重民意、量力而行，实施了郭店镇胥家四村整合、港沟大官四村整合、王舍人五村整合、周靳郭三村整合、唐冶十一村整合等项目，腾出集体建设用地7000余亩。（3）产业集聚。将产业项目向园区集中，通过优化招商环境，变招商引资为“选商引资”，优先引进占地面积小、投资强度大、科技含量高、产出效益好的项目。（4）制度保障。历城区通过加强土地利用年度计划管理，提高土地节约集约利用水平在年度建设用地计划指标分配中的权重，为土地节约集约使用提供制度保障。
2.2.2 章丘市—农业现代化发展
近年来，章丘市加快推动传统农业向现代农业转化提升，农业发展逐渐科技化、标准化、组织化、产业化，对于当地农民增收、农村建设带来积极影响。现代农业的高效发展成为章丘市响誉全国的重要标志，章丘市也因此获得了全国粮食生产先进县市、中国果菜十强县（市）、全国食品安全示范县、全国品牌农业示范县、山东省农业产业化先进县、全省高效特色农业发展先进县（市）、山东省首批现代农业示范区等荣誉称号。
章丘市在农业现代化发展道路上积累了诸多先进经验，主要包括：（1）农业发展，科技先行。通过定期组织种植户开展生产培训，分派农业局农技人员深入田间地头指导和帮助农民解决生产中遇到的问题，提高农民科技种田能力。同时，针对主要生产作物建立高产创建示范基地，在基地内通过举办田间课堂、现场农技培训、技术示范、农机操作演示等方式，做好农技农机、农机农艺相结合，提高农业生产力。（2）规模化、标准化经营。截止目前建设各类规模种养基地720多个，培育种养大户2600多个，发展各类农民专业合作组织860多处。（3）大力推行品牌建设。从2009年开始，市委、市政府确立了品牌立农的发展思路，把发展品牌农业作为建设现代农业的重要抓手。在形成章丘大葱、明水香稻、章丘鲍芹等众多农产品品牌后，又通过建设品牌农业产业带、发布“章丘放心农产品”标识和“百脉泉”农产品区域公用品牌等方式，确保章丘名优农产品的质量安全水平和市场竞争力。（4）创新销售渠道。积极组织农超合作、农企对接等活动，保障名优农产品的产销结合；参与和组织大型展示展销活动，为加强品牌推广，拓宽农产品销路创造条件。 2.2.3 商河县玉皇庙镇--新型农村社区建设
商河县玉皇庙镇是山东省新型城镇化的6个省级示范镇之一，也是扩权强镇的四个十点城镇之一。玉皇庙镇在新型城镇化道路上坚持人的城镇化，创新推进新型农村社区建设，在统筹城乡发展、改善农民生活方面取得了显著成绩。
新型农村社区，是指在城市规划区范围外的农村地区，按照城市社区建设管理的理念，将若干个行政村或自然村进行整合，统一规划建设的具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的农民就地城镇化的人口聚居模式。玉皇庙镇的新型农村社区建设主要包含了以下几项主要工作：（1）科学规划。对村镇体系规划进行修订完善，全镇96个行政村规划建设为玉苑社区、玉南社区、玉扬社区、清源社区、玉东社区、魏集社区六大社区。（2）产业支撑。玉皇庙镇投资1600余万元规划建设了民营经济产业园，路、水、电、气等配套设施同步上马。目前入驻园区的中外企业有60多家，年销售收入20亿元，为充实地方财政和吸引当地就业起到有效支撑作用。（3）创新融资渠道，吸引企业落户。玉皇庙镇与当地银行签订“助保贷”合作协议，成立“助保贷”公司，以政府和企业投入助保金池内的资金作为增新手段，提高对企业的贷款帮扶力度。（4）户籍制度改革。玉皇庙镇是商河县户籍制度改革的首个示范点，该镇成立镇、办、村三级户籍制度改革工作领导小组，以满足县经济开发区、玉皇庙民营经济产业园和农业产业化经营的劳务需求为重点，采取多种形式把农村富余劳动力组织起来，到企业、城镇务工经商，加快促进农村劳动力向非农产业转移，做好劳动力就地转移工作。
3 济南市以新型城镇化带动城乡发展一体化遇到的障碍及原因分析
3.1 障碍
3.1.1 城镇化增速滞缓，县域城镇化水平不均衡
新型城镇化以人口城镇化为落脚点，人口城镇化的过程，实际上就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。2012年济南市第一产业从业人员比重为19.6%，却只创造了占比为5.3%的生产总值，说明第一产业中还有大量可转移劳动力没有得到释放。然而如图1所示，虽然济南市城镇化过程提速较早、水平较高，但从2007年开始城镇化进程出现明显停滞甚至下滑趋势，城镇人口数量在2007年之后上升非常缓慢，这表明近年来济南市农民市民化进程不容乐观。高、大、快、上的城市建设并没有吸引更多农民到城市就业、生活，农村地区的“就地城镇化”显然也没有取得长足进展。
同时，济南市县域城镇化水平差异较大，2011年章丘市、平阴县、济阳县和商河县的城镇化率依次为45.4%、46.3%、22.4%和30.0%。整体城镇化水平增速迟缓和区域之间发展的不协调性使得各县域难以形成互促互进的良性循环，十分不利于新型城镇化的顺利推进。
3.1.2 城镇化集约发展水平较低
当前济南市城镇化过程中仍存在发展方式粗放、集约性较低问题。受本地要素禀赋和财政水平的影响，城镇化发展的资源环境代价过高，人均耕地面积保有量较低、万元GDP能耗量较高等现状影响着城镇化的可持续发展。在部分产业园区，土地利用粗放、容积率低、土地产值低下等问题亟需解决。
3.1.3 小城镇建设较弱
从经济总量看，2013年，全省进入全国百强县的共有16个，济南无一县市入围。从人口规模看，2012年济南三县一市驻地人口均超过30万，但全市51个镇（乡）中，人口在1-5万人的小城镇有22个，小于1万的小城镇27个。从基础设施情况看，普遍存在道路老化，道路硬化面积不足；只有历城区仲宫镇、长清区孝里镇等5个乡镇有污水处理设施，垃圾收集设施配备不足；极少数乡镇有管道燃气及集中供热设施。这表明济南市小城镇的综合实力还比较弱，难以为中心城分担发展压力，且自身辐射带动发展能力也明显不足。
3.1.4 城乡居民收入差距仍然显著
新型城镇化的最终目标是实现城乡发展一体化，城乡居民最终生活水平趋同。济南市虽然在新型城镇化道路上进行了一些有益探索，但在改善城乡居民收入差距方面成效甚微。如图2，近六年来城市居民可支配收入与农村居民人均纯收入之比一直保持在2.8左右。2012年占全市人口37.2%的农村居民消费支出占居民消费总支出的比重仅为13.1%。这说明新型城镇化对农民增收的积极正向作用还未显现，农业现代化、产业化发展所带来的农民增收速度不够快。较低的收入水平制约了广大农民的消费能力，如何促进农民收入大幅度增长应成为下一步新型城镇化重点战略任务之一。
3.2 原因
3.2.1 新型城镇化发展正处于起步阶段
虽然济南市在新型城镇化道路上已经进行了一系列有益探索，但从整体水平来看仍处于起步阶段。一是由传统城镇化衍生的负面问题未得到全面消除，如城市土地“摊大饼”式空间扩张、城镇用地粗放利用等问题仍存在。二是新型城镇化“以城带乡”机制不够完善。除济南市区综合承载和辐射能力仍有不足外，小城镇发展水平和配套设施相对落后成为“以城带乡”机制的主要“软肋”。三是农村就地城镇化还未形成规模。就地城镇化是一种成本低廉、集约高效的城镇化模式，与“以城带乡”城镇化互为补充。目前济南市就地城镇化实践主要集中于示范镇和试点城镇，将这一发展模式推广和普及是一项长期工程。
3.2.2 产业发展不足
受历史地理、要素禀赋等条件影响，济南市产业发展水平同全省内青岛、烟台等相比相对不足，特别是县域产业发展明显落后。一方面，济南市县域经济整体水平不高，2012年济南市县域生产总值占全市生产总值比重为28.6%，而这一比例的产值承载着占全市42.2%的县域人口，较弱的县域产业承载力阻碍小城镇成为转移农民的蓄水池。另一方面，在当前济南市正从规划到试点大力推进新型农村社区建设的背景下，产业发展不足成为农民市民化进程的主要掣肘，其直接后果是农村社区建设只能改变农民生活方式，而新型城镇化中更为关键的农民生产方式仍是维持原状。因此，产业发展不足是当前济南市新型城镇化进程中的重要制约因素。 3.2.3 投融资体制不健全
城镇化涉及城乡基础设施建设、社会公共事业发展和农村剩余劳动力转移等方方面面，这些都离不开巨额资金的投入。然而济南市在城乡基础设施建设方面，资金来源主体单一，主要来自政府拨款和银行贷款；在支持“三农”发展方面，农村金融发展滞后，涉农项目资金整合难、金融贷款难，非正规金融组织十分缺乏，金融支持农村发展严重不足。简言之，投融资体制不健全从资金源头上阻碍了济南市新型城镇化建设。数据显示，2012年济南市固定资产投资额在15个副省级城市中排名14，在26个省会城市中排名19，这其中反映出的济南市城镇化投入水平不高与当前济南市城镇化发展滞缓之间的内在联系值得深思。实际上济南市目前已经开始试点学习国外先进经验，尝试以发行市政债券等创新方式拓展城镇化建设的资金来源渠道。
3.2.4 其他体制性因素
在全国市场经济体制改革仍处于攻坚阶段的大背景下，济南市与国内其他城市一样，在以新型城镇化带动城乡发展一体化过程中受到一些体制机制制约，如土地制度、财税制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度、住房保障制度、农民工劳动报酬和子女教育等方面。这些体制性因素阻碍了城乡人口自由流动、土地流转和规模经营等，也带来了农民工难以在城市享有市民待遇问题，明显制约了新型城镇化的大规模快速推进和城乡发展一体化进程。
4 济南市以新型城镇化带动城乡发展一体化的机制创新
济南作为省会城市，具备统筹城乡发展的良好基础。时值“加快科学发展，建设美丽泉城”的关键时期，通过创新新型城镇化发展机制，科学有效带动城乡发展一体化必然成为济南市下一步工作发展重心。
4.1 建设城乡资源统筹利用体系
城乡一体化要求真正打破城乡二元结构、实现区域平衡发展，首先就需要建设城乡资源统筹利用体系。一是不断完善健全城乡规划，使其与城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划等相衔接，逐渐明确城乡发展一体化的时间表和梯度流程，并细化到对促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化的规划指导，为新型城镇化建设提供框架设计。二是推动农村土地管理创新。统筹利用土地资源是统筹利用城乡资源的源头。进一步加强调查研究，深入谋划集约高效、农民满意的土地利用管理机制，发挥城乡建设用地增减挂钩政策的积极作用，推进农村集体建设用地集约化利用和土地承包经营权流转市场建设，在确保农民享有以土地为核心的各种权益的基础上优化土地资源配置。三是探索户籍制度改革创新。现有户籍制度增加了劳动力流动成本，农村剩余劳动力得不到充分释放，农业劳动生产率相对较低，进一步阻碍城乡发展一体化。需要加快建立城乡公平统一的劳动力市场，促进城乡劳动者平等就业，并在科学评估济南市城镇综合承载能力基础上，逐步放宽中小城镇流动人口进城落户标准，有序推进城镇对农村人口的吸纳和统一管理进程，实现人力资源自由流动。四是建立产业发展与资源利用的良性循环。产业发展越具规模化、成熟化，越能够更加高效开发和利用各种时空资源，同样，各种要素资源的充分利用又是推动产业发展的必然前提。因此，需要在城市全域内合理规划产业发展空间布局，聚合成具有竞争力的产业链，以产业发展推动城乡资源的合理集聚和科学分工；同时通过改革要素管理制度、完善金融支持手段等加速资源要素的自由、合理流动，促进城乡产业均衡发展。
4.2 建立新型城镇化的带动机制
新型城镇化的带动机制是中心城市带动次中心城市，次中心城市带动小城镇，小城镇带动农村社区、自然村，通过这种“以大带小”，较“大”地区不断辐射、撬动和引领周边“小”地区经济增长和社会建设。从目前济南市城镇化现状来看，要实现这种带动机制顺利运行，需“两条腿”走路。一条腿是要进一步加强中心城市和次中心城市的产业、城镇基础设施和公共服务体系建设，从而不断提高城镇人口素质和居民生活质量，提升济南市主城区的整体承载和辐射能力。另一条腿是要加大力度培育小城镇。小城镇是联结城市和农村的关节点，在接受城市辐射、带动农村发展上具有举足轻重的作用。积极推进产业、基础设施、生产要素和公共资源配置向小城镇倾斜、转移和延伸，加快镇域工业化进程，努力形成一批优势明显、特色突出、支撑有力的产业集群，为农村转移人口就业定居创造条件。只有“两条腿”走路，才能做到新型城镇化建设走得快、走得稳，在实现城乡发展一体化道路上前途越光明。这里需要认识到，要保证两条腿走路，充足的资金支持不可或缺，而未来巨额的资金需求显然不能再单纯依靠财政拨款和政府负债，因此政府还需在资金供方主体和投融资渠道上开拓创新，积极引进社会资金、民间投资，探索多元化融资模式，培育建立新型金融组织等，进一步加大对新型城镇化建设的金融支持力度。
4.3 建立农业现代化的发展机制
农业现代化是中共十八大提出的“四化”之一，从城乡发展一体化的目标出发，农业现代化与新型城镇化具有内在属性的同一性，因此新型城镇化建设需要与农业现代化协同发展、相促共进。济南市以章丘市为代表的现代农业发展已经取得了显著成绩，然而目前济南市更多地区的农业发展还处于传统、落后阶段，“三农”问题严重阻碍城乡一体化实现进程，亟需建立农业现代化发展机制。相对于传统农业而言，农业现代化是指按照现代经营理念的要求，用现代经营方式、科学技术、管理手段和物质装备条件武装起来的，集市场化、科学化、组织化、机械化、集约化、信息化等诸多特性为一体的农业发展模式。要实现农业现代化，可以有选择地将章丘市农业现代化经验在全市推广。首先依托当地资源优势，因地制宜调整农业产业和农村经济结构。其次，加强农业产业化发展，通过扶持发展涉农龙头企业、农民合作社、专业大户、家庭农场等，实现农业生产标准化、经营集约化、组织一体化、管理企业化。再次，完善农村地区金融服务业，探索创新农村金融产品和服务，发展农村小型金融组织和小额信贷，扩大农村有效担保物范围，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村，为农业现代化提供金融支持。此外，政府应从外部环境上为农业现代化提供保障，加大财政支出和预算内固定资产投资向农业农村倾斜力度，加强道路交通等市政基础设施建设，改善水、电、路、气、房，建设污水垃圾处理设施，为农民打造宜居环境，推动农民依托现代农业实现就地城镇化。 5 简短结语
让社会发展进步成果由广大人民共享是我们应当坚守的科学伦理和发展价值。新型城镇化强调“人”的城镇化，以城乡发展一体化为最终目标，这与当前国际社会“包容性增长”理念和我国“全面建成小康社会”愿景相契合，研究以新型城镇化带动城乡发展一体化机制具有鲜明的现实意义。济南市在以新型城镇化带动城乡发展一体化道路上进行了一些有益探索，并在土地集约利用、农业现代化发展、新型农村社区建设等方面取得了成功经验。然而不可忽视的是，当前济南市新型城镇化建设仍然存在城镇化增速滞缓、集约发展水平低、小城镇建设较弱、城乡收入差距依然显著等问题。通过分析存在这些问题的成因可以得出，济南市需要在建设城乡资源统筹利用体系、建立新型城镇化的带动机制、建立农业现代化的发展机制等方面创新新型城镇化发展机制，从而为有效推进城乡发展一体化进程并最终实现城乡融合提供不竭动力。
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（责任编辑：张 萌）
Abstract：To drive the integration of urban and rural development by new urbanization is an essential way to realize the sustainable development and a well-off society in an all-round way. For the past few years， Jinan has made a series of useful exploration and got some successful experiences in the field of the intensive utilization of land， agricultural modernization and new rural community construction. However， there are still significant problems that restrict the integration process of urban and rural development seriously， such as low growth rate of urbanization， low levels of intensive development， weaker construction of small towns， and huge income gap between urban and rural areas. It is necessary to improve the innovation mechanism to promote the integration process of urban and rural development effectively by building comprehensive resource-using system between urban and rural areas， establishing the new urbanization drive mechanism and agricultural modernization development mechanism.
Keywords： New Urbanization； Integration of Urban and Rural Development； Jinan； Mechanism Innovation
关键词：新型城镇化； 城乡发展一体化； 济南市； 机制创新
中图分类号：F292 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.01.009
改革开放以来，我国城镇化水平有了很大程度提高，2012年我国的名义城镇化率达到52.6%。城镇化为我国现代化建设提供了强大动力，但长期以来其“土地城镇化”倾向加剧了城乡二元分割，阻碍了城乡融合实现进程。中共十八大将推动城乡社会经济发展一体化作为未来我国中长期发展的重大战略任务，新型城镇化应运而生。新型城镇化强调人的城镇化，对于统筹城乡发展、促进城乡一体化有直接促进作用。
以新型城镇化带动城乡发展一体化既是当前我国城镇化转型的重要使命，更是实现可持续发展、全面建成小康社会的必经之路。济南市在新型城镇化发展路径上已经进行了诸多探索，并取得了一些成功经验。然而当前济南市在以新型城镇化带动城乡发展一体化过程中仍然存在较多问题，这需要科学理解新型城镇化发展要求，依托创新新型城镇化发展机制不断修正发展模式，从而顺应城乡发展一体化规律并最终实现城乡融合。
1 以新型城镇化带动城乡发展一体化的理论阐述
1.1 新型城镇化的内涵
根据国家《城市规划基本术语标准》，城镇化是指：“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化，以及城镇不断发展和完善的过程，又称城市化、都市化。”城镇化是经济发展的产物，它不仅是农村人口向城镇转移，二、三产业向城市集聚，从而使城镇数量增加、规模扩大、现代化和集约化程度提高的过程，而且也是城市文化、城市生产和生活方式、城市价值观念向农村渗透融合的过程。
世界发展历史和趋势表明，城镇化是经济社会现代化和人类文明发展的必经之路。然而在我国改革开放以来的经济发展过程中，由于受到制度、资源、外部环境等因素的影响，城镇化模式基本上采取以地方政府为主导，以做大经济总量和承载投资为核心目标，以物质资本大量消耗为驱动力，以土地批租为重要手段，以扩大城市规模、城市工业化和劳动力向城市集中为主要特点的发展路径。国内学者纷纷将其形容为“规模城镇化”、“土地城镇化”、“水泥城镇化”、“造城运动”等。这种重城市自身发展、轻城乡统筹和农村发展的城镇化是一种低质量、非均衡、难以持续的城镇化，其在推动经济增长的同时，催生了以“农民工”、“三留守”人群为代表的特殊群体，积累了城乡二元分割加剧、城市病爆发、环境破坏等突出问题。李克强指出，“城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由‘乡’到‘城’的转变”。在过于强调城市发展背景下，新型城镇化呼之欲出。
中共十八大提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”十八届三中全会《决定》又进一步指出：“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”可以看出，新型城镇化是建立在“四化”同步基础之上，以人的城镇化为核心，以城乡融合一体发展为本质要求的城镇化。新型城镇化的重心不在于铺摊子、造新城，而重在适应城乡共同的发展需求、提升城镇品质，其内涵主要体现在几个转变：（1）由“一维”目标到“多维”目标的转变，这是调整制度激励扭曲的重要选择。土地城镇化以实现经济增长为核心目标，往往导致地方政府片面追求GDP与政绩，忽视了资源节约、环境保护、百姓诉求等方面，对我国自然与社会结构产生负面影响；人的城镇化在经济增长的目标之外，包容性地融合了社会公正、生态平衡等多维目标，更加顺应可持续发展客观规律。（2）由“非均衡”到“均衡”的转变，这是破解城乡二元结构的重要选择。快速土地城镇化在很大程度上依附于对农村生产要素的廉价索取，这直接导致“城市病”与“空心村”共存局面，加剧城乡二元分割趋势；新型城镇化更加注重城乡协调互动、共同发展，有利于城乡一体化建设，最终实现城乡融合。（3）由“名义”到“实际”的转变，这是解决农民工问题的重要选择。在城乡二元结构背景下，可观的城镇化率数据掩饰了大量农民工尚未真正融入城市的事实，人的城镇化的关键一步在于尽快实现农民工市民化，这对于社会稳定和全面建成小康社会意义重大。（4）由“地”到“人”的转变，这是矫正我国资源配置错位的重要选择。土地城镇化激励了城市中基础设施的超前建设，导致大量资源浪费；而人的城镇化将加快社会保障制度建设、收入分配制度改革等，从而提高城乡居民收入水平，引导经济增长方式转变和推动可持续增长。
1.2 城乡发展一体化内涵
从历史维度来看，城乡发展一体化提出的本意在于消除城乡二元结构。建国后，我国政府采取了有倾向的城乡发展政策。半个多世纪以来，农村为了城市繁荣作出巨大牺牲，致使城乡发展日趋分化，最终导致严重的二元分割结构：城乡在基础设施建设状况、居民收入与社会保障水平、政府公共服务提供情况、生态环境保护与美化程度等方面均存在较大落差。城乡二元发展特征反映了扭曲的资源配置结构，压制了经济增长活力。为建构更为和谐稳定的社会环境，促进总体经济更为健康有序发展，进入21世纪以来，中央政府逐渐形成了城乡发展一体化的目标。党的十六大报告首次提出要“统筹城乡经济社会发展”；十六届三中全会《决定》进一步提出“五个统筹”的要求，并把统筹城乡发展摆到“五统”之首；党的十七大强调“要形成城乡经济社会发展一体化新格局”；十七届三中全会《决定》第一次从国家战略层面明确了城乡一体化发展的目标：“到2020年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”；党的十八大报告指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”；十八届三中全会《决定》提出“必须健全城乡发展一体化体制机制”的要求，从而“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。” 从以人为本的视角，城乡发展一体化，本质上是以农业为主的居民区与其他以工商业为主的居民区之间完成居民权利的平等化重构。通过这种重构，城乡一体化要达到三大目标。一是城乡居民权利平等，能够平等参与经济社会活动。这一方面要求打破以户籍制度为首的一系列制度性壁垒，如劳动就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度等，使城乡居民能够享受基本一致的公共服务；另一方面要求建立城乡统一市场，特别是完善人力资源、涉农土地等的要素市场，实现城乡之间要素的合理流动。二是城乡居民共享经济发展成果，通过完善农村基础设施建设、产城融合发展等提高农民分享经济发展成果的比重，这是缩小城乡差距的根本途径。三是城乡居民在生活水平上趋同。以农业现代化促使农业增产和农民增收，提高农村经济发展效率，最终实现“农民成为一种职业而不再是身份”，此时城乡趋于一元，城乡一体化格局形成。
1.3 新型城镇化与城乡发展一体化的相互关系
适应新阶段、新任务、新时期的要求，促进城乡融合，转变城乡“二元结构”，必须明确新型城镇化与城乡发展一体化之间的内在联系。
1.3.1城乡发展一体化是新型城镇化的根本动力与最终目标
我国政府摒弃传统城镇化路线，推行新型城镇化道路的根本动力来源于对城乡发展一体化的追求。城乡发展一体化对于我国实现公平与可持续增长意义重大，是未来中国几十年内持续发展的主旋律。然而改革开放以来我国传统城镇化发展为我国经济、社会带来了很多问题，其中最突出体现在加剧了城乡二元分割。因此，我国城镇化路径需要改变过去单一、粗放、非均衡的城市化，而转向基于城乡一体化的新型城镇化道路。在这一进程中，既注重城镇品质建设，提高城镇人口、环境等方面的承载能力；又要将重心放在农村地区自身发展，推动农村新社区建设，推进农村工业化、农业产业化和农村第三产业发展，从而顺应城乡发展一体化要求。
走城乡统筹道路是新型城镇化的本质要求，通过城乡统筹发展最终实现城乡一体化是新型城镇化的最终目标。正如十八大描述，新型城镇化是“是大中小城市、小城镇与新农村协调发展，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调”的过程。新型城镇化的一个重要特征是以“四化”同步为导向，其中城镇化与农业现代化并驾齐驱说明新型城镇化绝不是“去乡村化”，而是以不牺牲农村与农民、农业与粮食、生态与环境为条件，立足于城乡互补、协调、统一发展，实现集约、智能、绿色、低碳的城镇化发展道路。新型城镇化的“新”在于更加注重以人为本，不单纯追求城镇化速度，更关注城镇化进程中人生活质量的提高。因此新型城镇化是农民自主式城镇化，既鼓励和支持异地转移就业，更着眼于积极发展小城镇和新型农村社区，最终目标是实现城乡融合，即城乡发展一体化的本质。
1.3.2 新型城镇化是城乡发展一体化的关键环节与核心内容
城乡一体化新格局的实现过程，是城乡之间的双向互动。一方面是城市的郊区化扩散，城市管理和公共服务职能向农村地区延伸覆盖；另一方面是农村的城市化、城镇化转型加快，是传统农村经济和社会的产业升级和社区改造。这种“城带乡”与“乡变城”的城乡双向作用力对接，才能真正推动城乡一体化。
我国传统城镇化在“城带乡”与“乡变城”过程中均存在扭曲运作。一方面，城市发展过于看重规模与经济收益，经济、社会管理制度改革与配套基础设施建设远远落后于城镇地域扩张与人口膨胀，这不仅导致城市居民生活质量下降，同时也难以形成成熟稳健的城市管理体系与完备的社会事业保障，从而制约城镇吸纳能力，使“城带乡”面临巨大阻力。另一方面，农村城镇化与新农村建设脱轨，依靠土地财政征地建城，由于缺乏产业支撑，失地农民获得一次性补偿后没有就业机会，难以融入城市生活，使“乡变城”流于表象。
走新型城镇化道路将扭转这一局面。第一，新型城镇化核心是人的城镇化，这就要求加快推进农民市民化进程。通过完善城市就业保障机制、基本住房保障制度等公共服务体系，加快土地、金融、财税等制度改革，分阶段、有序地推进农民成为城市新市民并逐步融入城市。第二，新型城镇化要求产城融合。充足的产业支撑是实现新型城镇化的经济基础。通过培育产业经济，逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局，既能提高城镇吸纳外来人口能力又能增强乡村地区自我“造血”功能。第三，新型城镇化要求城乡协调、工农协调发展。通过积极推进农业现代化、农业产业化，有助于形成农业发展与城镇化的良性互动和良性循环。因此，新型城镇化是科学发展的“城带乡”与“乡变城”过程的融合，构成了城乡发展一体化的关键环节与核心内容。以新型城镇化带动城乡发展一体化既是当前我国城镇化转型发展的重要使命，更是实现可持续发展、全面建成小康社会的必经之路。
2 济南市以新型城镇化带动城乡发展一体化的实践探索
2.1 济南市新型城镇化探索进程
无论从全国还是全省来看，济南市城镇化速度和水平均属前列。统计数据显示，自2002年起济南市城镇人口数量就超过了农村人口，到2007年城镇化率就已达到64%；而全国和山东省的平均城镇化率则直到2011年才实现超过50%。基于“十五”时期城镇化的高速发展，从“十一五”时期开始，济南市政府开始关注城镇化发展质量，并在新型城镇化发展道路上进行了一系列探索。
2.1.1 适时调整城镇体系结构规划，确立包含新型农村社区的“四级城镇体系”
随着济南市城镇化进程不断加快，市政府也一直在适时调整城镇体系规划，力求适应生产力发展要求，为济南城镇化建设提供目标与导向。“十五”以来，较大的城镇体系规划调整发生了两次。第一次是由“五级城镇体系”向“四级城镇体系”调整。根据《济南市城市规划（1996-2010年）》，济南市《“十五”规划纲要》提出了“以主城区为核心，建设长清、郭店、黄河北三个辅城，加快发展章丘、平阴、济阳、商河四个卫星城，积极发展刁镇等13个中心镇，形成主城--辅城--卫星城--中心镇--一般城镇的五级城镇体系。”然而由于经济快速增长急需扩大空间载体，在既有规划条件下，主城区人口密度过大，环境自净能力较差，发展空间严重不足，城市综合服务功能不够完善，市区交通拥挤状况日益加剧。在此背景下，济南市《“十一五”规划纲要》提出“构筑‘四级’城镇体系”，即“中心城市--次中心城市--中心镇--一般镇的四级城镇体系”。可以看出，这次调整重点将原先的主城、辅城合并为中心城市，这一转变扩大了主城区涵盖范围，为吸纳更多农村转移人口、增强济南市区综合承载能力提供了现实基础。第二次调整是在原有四级城镇体系基础上嵌入了新型农村社区层级。随着中共十八大、2012年中央经济工作会议和山东省城镇化工作会议的相继召开，城镇化发展质量、“人”的城镇化等改革重点引起济南市政府高度重视，2013年5月济南市召开城镇化工作会议，提出以“提质加速、城乡一体”为目标的新型城镇化发展要求，并随之发布《济南市城镇化发展纲要（2013--2020）征求意见稿》，强调“突出抓好中心城区、次中心城市、小城镇、新型农村社区四个节点”。可以看出，这次调整将原有的中心镇和一般镇合并为小城镇，并重点将新型农村社区作为城镇体系构建的一个重要层级纳入到规划当中。这是对过去单纯重视城镇发展、忽视城乡关系的城镇化路径的重大修正，充分凸显了济南市城镇化建设向城乡发展一体化目标的迈进方向。 2.1.2 加大城镇建设投资，不断增强城镇综合承载与辐射能力
近几年济南市城镇建设投入势头持续增长，2010年以来分别完成城镇及以上投资1297.9亿元、1305.9亿元、1400.6亿元，占年度全社会投资的比重维持在60%以上，城镇综合承载与辐射能力不断增强。主要表现在：（1）城市发展空间进一步拓展，中心城区按照“一城三区”格局发展迅速，东部新区、西部新区、滨河新区规划建设和老城区改造提升全面启动。（2）城市综合交通体系进一步健全，公路通车里程持续增长，济阳黄河大桥、建邦黄河大桥建成通车，西客站枢纽工程顺利投入使用，城市公交基础设施建设加快推进，成为全国首个BRT成网运行城市。（3）市政基础设施更加完善，到2012年城市人口用水普及率、燃气普及率、污水集中处理率、城市绿地覆盖率分别提高到100%、96.4%、89.8%和38%。除中心城区外，随着章丘市圣井水厂、章丘市生活垃圾场配套完善工程、济阳县城区供水扩建工程、商河县新城区供水工程、长清区平安店镇、万德镇基础设施工程等一批城市供水、污水处理、垃圾处理、重点镇建设项目相继实施，次中心城市基础设施服务水平和能力也得到显著提升。（4）社会民生事业进一步发展，社会民生事业支出占政府财政支出比重持续增加，城乡居民人均可支配收入保持增长态势，养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面不断扩大，保障性住房建设进程加快，“平安济南”建设成效显著。在以上一系列发展成果积累作用下，济南市城市综合服务功能明显改善，城镇居民生活质量不断提高。
2.1.3 发展壮大产业经济，注重产城融合
城镇化发展必须有实体经济、产业发展支撑，近年来济南市在发展壮大产业经济方面做出了许多努力。（1）发展工业。随着“工业立市”、“工业强市”等战略工作思路的相继推行，以工业化助推城镇化的发展导向成为济南市城镇化实践中的重要指导。在此背景下，济南市工业经济稳步增长，工业增加值连年攀升，“十一五”期间培育形成汽车、电子信息、机械装备三个千亿产业，新能源、生物医药、新材料等新兴产业年均增长25%以上。与此同时，济南市十分注重引导工业转型升级，淘汰落后产能以及大力发展高新技术产业、技术资金密集制造业等。（2）发展服务业。到2012年，济南市服务业占整体经济比重达到48%，初步形成了以服务经济为主的产业结构，成为吸纳就业和促进生产要素向城镇聚集的主要力量。（3）发展现代农业。推进农业现代化发展，对于提高农业生产效率，增加农民收入，加快新农村现代化建设意义重大。“十一五”时期，济南市在农业产业化、组织化、标准化等方面取得了显著成绩，为发展城乡融合的新型城镇化提供了有利条件。（4）发展县域经济。目前济南市城镇等级规模结构以小城镇占多数，城镇人口在5万人以下的小城镇有49个，因此依托县域经济加强小城镇建设是济南市城镇化发展的重心之一。在“十一五”时期，济南市就形成了一些依托当地产业而各具特色的小城镇，如具有工矿业特色的埠村、孙耿，具有商贸特色的刁镇、郑路，具有旅游特色的白云湖、玫瑰镇等。
总体而言，从“十一五”时期以来，济南市城镇化发展更加注重质量而非数量，更加注重城乡之间协调共进而非片面发展城镇，其发展路径已经凸显出新型城镇化方向。通过以上三方面的探索，济南市城镇化发展质量不断提高，2012年《山东省城镇化发展报告》提供的数据显示，济南市城镇化质量指数为78.1%，在全省17地市中排名第三，仅次于青岛（83.9%）和威海（78.2%）。
2.2 济南市新型城镇化的成功案例
2.2.1 历城区--土地集约化利用
土地供应不足是制约城镇建设的重要瓶颈。历城区近年来在集约节约用地方面创新方式方法，努力扩大土地增量，破解土地瓶颈制约，在2012年被国土资源部授予“全国首届百家土地节约集约利用模范区”荣誉称号。
历城区破解土地制约难题主要从四个方面入手：（1）旧城改造。以城中村改造、盘活闲置地、提高低效地利用效率为重点，加大存量土地和低矮破旧建筑拆迁力度，2012年以来，该区共实施旧城改造项目10个，预计腾出建设用地1200亩。（2）村庄整合。2005年以来，历城区坚持尊重民意、量力而行，实施了郭店镇胥家四村整合、港沟大官四村整合、王舍人五村整合、周靳郭三村整合、唐冶十一村整合等项目，腾出集体建设用地7000余亩。（3）产业集聚。将产业项目向园区集中，通过优化招商环境，变招商引资为“选商引资”，优先引进占地面积小、投资强度大、科技含量高、产出效益好的项目。（4）制度保障。历城区通过加强土地利用年度计划管理，提高土地节约集约利用水平在年度建设用地计划指标分配中的权重，为土地节约集约使用提供制度保障。
2.2.2 章丘市—农业现代化发展
近年来，章丘市加快推动传统农业向现代农业转化提升，农业发展逐渐科技化、标准化、组织化、产业化，对于当地农民增收、农村建设带来积极影响。现代农业的高效发展成为章丘市响誉全国的重要标志，章丘市也因此获得了全国粮食生产先进县市、中国果菜十强县（市）、全国食品安全示范县、全国品牌农业示范县、山东省农业产业化先进县、全省高效特色农业发展先进县（市）、山东省首批现代农业示范区等荣誉称号。
章丘市在农业现代化发展道路上积累了诸多先进经验，主要包括：（1）农业发展，科技先行。通过定期组织种植户开展生产培训，分派农业局农技人员深入田间地头指导和帮助农民解决生产中遇到的问题，提高农民科技种田能力。同时，针对主要生产作物建立高产创建示范基地，在基地内通过举办田间课堂、现场农技培训、技术示范、农机操作演示等方式，做好农技农机、农机农艺相结合，提高农业生产力。（2）规模化、标准化经营。截止目前建设各类规模种养基地720多个，培育种养大户2600多个，发展各类农民专业合作组织860多处。（3）大力推行品牌建设。从2009年开始，市委、市政府确立了品牌立农的发展思路，把发展品牌农业作为建设现代农业的重要抓手。在形成章丘大葱、明水香稻、章丘鲍芹等众多农产品品牌后，又通过建设品牌农业产业带、发布“章丘放心农产品”标识和“百脉泉”农产品区域公用品牌等方式，确保章丘名优农产品的质量安全水平和市场竞争力。（4）创新销售渠道。积极组织农超合作、农企对接等活动，保障名优农产品的产销结合；参与和组织大型展示展销活动，为加强品牌推广，拓宽农产品销路创造条件。 2.2.3 商河县玉皇庙镇--新型农村社区建设
商河县玉皇庙镇是山东省新型城镇化的6个省级示范镇之一，也是扩权强镇的四个十点城镇之一。玉皇庙镇在新型城镇化道路上坚持人的城镇化，创新推进新型农村社区建设，在统筹城乡发展、改善农民生活方面取得了显著成绩。
新型农村社区，是指在城市规划区范围外的农村地区，按照城市社区建设管理的理念，将若干个行政村或自然村进行整合，统一规划建设的具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的农民就地城镇化的人口聚居模式。玉皇庙镇的新型农村社区建设主要包含了以下几项主要工作：（1）科学规划。对村镇体系规划进行修订完善，全镇96个行政村规划建设为玉苑社区、玉南社区、玉扬社区、清源社区、玉东社区、魏集社区六大社区。（2）产业支撑。玉皇庙镇投资1600余万元规划建设了民营经济产业园，路、水、电、气等配套设施同步上马。目前入驻园区的中外企业有60多家，年销售收入20亿元，为充实地方财政和吸引当地就业起到有效支撑作用。（3）创新融资渠道，吸引企业落户。玉皇庙镇与当地银行签订“助保贷”合作协议，成立“助保贷”公司，以政府和企业投入助保金池内的资金作为增新手段，提高对企业的贷款帮扶力度。（4）户籍制度改革。玉皇庙镇是商河县户籍制度改革的首个示范点，该镇成立镇、办、村三级户籍制度改革工作领导小组，以满足县经济开发区、玉皇庙民营经济产业园和农业产业化经营的劳务需求为重点，采取多种形式把农村富余劳动力组织起来，到企业、城镇务工经商，加快促进农村劳动力向非农产业转移，做好劳动力就地转移工作。
3 济南市以新型城镇化带动城乡发展一体化遇到的障碍及原因分析
3.1 障碍
3.1.1 城镇化增速滞缓，县域城镇化水平不均衡
新型城镇化以人口城镇化为落脚点，人口城镇化的过程，实际上就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。2012年济南市第一产业从业人员比重为19.6%，却只创造了占比为5.3%的生产总值，说明第一产业中还有大量可转移劳动力没有得到释放。然而如图1所示，虽然济南市城镇化过程提速较早、水平较高，但从2007年开始城镇化进程出现明显停滞甚至下滑趋势，城镇人口数量在2007年之后上升非常缓慢，这表明近年来济南市农民市民化进程不容乐观。高、大、快、上的城市建设并没有吸引更多农民到城市就业、生活，农村地区的“就地城镇化”显然也没有取得长足进展。
同时，济南市县域城镇化水平差异较大，2011年章丘市、平阴县、济阳县和商河县的城镇化率依次为45.4%、46.3%、22.4%和30.0%。整体城镇化水平增速迟缓和区域之间发展的不协调性使得各县域难以形成互促互进的良性循环，十分不利于新型城镇化的顺利推进。
3.1.2 城镇化集约发展水平较低
当前济南市城镇化过程中仍存在发展方式粗放、集约性较低问题。受本地要素禀赋和财政水平的影响，城镇化发展的资源环境代价过高，人均耕地面积保有量较低、万元GDP能耗量较高等现状影响着城镇化的可持续发展。在部分产业园区，土地利用粗放、容积率低、土地产值低下等问题亟需解决。
3.1.3 小城镇建设较弱
从经济总量看，2013年，全省进入全国百强县的共有16个，济南无一县市入围。从人口规模看，2012年济南三县一市驻地人口均超过30万，但全市51个镇（乡）中，人口在1-5万人的小城镇有22个，小于1万的小城镇27个。从基础设施情况看，普遍存在道路老化，道路硬化面积不足；只有历城区仲宫镇、长清区孝里镇等5个乡镇有污水处理设施，垃圾收集设施配备不足；极少数乡镇有管道燃气及集中供热设施。这表明济南市小城镇的综合实力还比较弱，难以为中心城分担发展压力，且自身辐射带动发展能力也明显不足。
3.1.4 城乡居民收入差距仍然显著
新型城镇化的最终目标是实现城乡发展一体化，城乡居民最终生活水平趋同。济南市虽然在新型城镇化道路上进行了一些有益探索，但在改善城乡居民收入差距方面成效甚微。如图2，近六年来城市居民可支配收入与农村居民人均纯收入之比一直保持在2.8左右。2012年占全市人口37.2%的农村居民消费支出占居民消费总支出的比重仅为13.1%。这说明新型城镇化对农民增收的积极正向作用还未显现，农业现代化、产业化发展所带来的农民增收速度不够快。较低的收入水平制约了广大农民的消费能力，如何促进农民收入大幅度增长应成为下一步新型城镇化重点战略任务之一。
3.2 原因
3.2.1 新型城镇化发展正处于起步阶段
虽然济南市在新型城镇化道路上已经进行了一系列有益探索，但从整体水平来看仍处于起步阶段。一是由传统城镇化衍生的负面问题未得到全面消除，如城市土地“摊大饼”式空间扩张、城镇用地粗放利用等问题仍存在。二是新型城镇化“以城带乡”机制不够完善。除济南市区综合承载和辐射能力仍有不足外，小城镇发展水平和配套设施相对落后成为“以城带乡”机制的主要“软肋”。三是农村就地城镇化还未形成规模。就地城镇化是一种成本低廉、集约高效的城镇化模式，与“以城带乡”城镇化互为补充。目前济南市就地城镇化实践主要集中于示范镇和试点城镇，将这一发展模式推广和普及是一项长期工程。
3.2.2 产业发展不足
受历史地理、要素禀赋等条件影响，济南市产业发展水平同全省内青岛、烟台等相比相对不足，特别是县域产业发展明显落后。一方面，济南市县域经济整体水平不高，2012年济南市县域生产总值占全市生产总值比重为28.6%，而这一比例的产值承载着占全市42.2%的县域人口，较弱的县域产业承载力阻碍小城镇成为转移农民的蓄水池。另一方面，在当前济南市正从规划到试点大力推进新型农村社区建设的背景下，产业发展不足成为农民市民化进程的主要掣肘，其直接后果是农村社区建设只能改变农民生活方式，而新型城镇化中更为关键的农民生产方式仍是维持原状。因此，产业发展不足是当前济南市新型城镇化进程中的重要制约因素。 3.2.3 投融资体制不健全
城镇化涉及城乡基础设施建设、社会公共事业发展和农村剩余劳动力转移等方方面面，这些都离不开巨额资金的投入。然而济南市在城乡基础设施建设方面，资金来源主体单一，主要来自政府拨款和银行贷款；在支持“三农”发展方面，农村金融发展滞后，涉农项目资金整合难、金融贷款难，非正规金融组织十分缺乏，金融支持农村发展严重不足。简言之，投融资体制不健全从资金源头上阻碍了济南市新型城镇化建设。数据显示，2012年济南市固定资产投资额在15个副省级城市中排名14，在26个省会城市中排名19，这其中反映出的济南市城镇化投入水平不高与当前济南市城镇化发展滞缓之间的内在联系值得深思。实际上济南市目前已经开始试点学习国外先进经验，尝试以发行市政债券等创新方式拓展城镇化建设的资金来源渠道。
3.2.4 其他体制性因素
在全国市场经济体制改革仍处于攻坚阶段的大背景下，济南市与国内其他城市一样，在以新型城镇化带动城乡发展一体化过程中受到一些体制机制制约，如土地制度、财税制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度、住房保障制度、农民工劳动报酬和子女教育等方面。这些体制性因素阻碍了城乡人口自由流动、土地流转和规模经营等，也带来了农民工难以在城市享有市民待遇问题，明显制约了新型城镇化的大规模快速推进和城乡发展一体化进程。
4 济南市以新型城镇化带动城乡发展一体化的机制创新
济南作为省会城市，具备统筹城乡发展的良好基础。时值“加快科学发展，建设美丽泉城”的关键时期，通过创新新型城镇化发展机制，科学有效带动城乡发展一体化必然成为济南市下一步工作发展重心。
4.1 建设城乡资源统筹利用体系
城乡一体化要求真正打破城乡二元结构、实现区域平衡发展，首先就需要建设城乡资源统筹利用体系。一是不断完善健全城乡规划，使其与城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划等相衔接，逐渐明确城乡发展一体化的时间表和梯度流程，并细化到对促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化的规划指导，为新型城镇化建设提供框架设计。二是推动农村土地管理创新。统筹利用土地资源是统筹利用城乡资源的源头。进一步加强调查研究，深入谋划集约高效、农民满意的土地利用管理机制，发挥城乡建设用地增减挂钩政策的积极作用，推进农村集体建设用地集约化利用和土地承包经营权流转市场建设，在确保农民享有以土地为核心的各种权益的基础上优化土地资源配置。三是探索户籍制度改革创新。现有户籍制度增加了劳动力流动成本，农村剩余劳动力得不到充分释放，农业劳动生产率相对较低，进一步阻碍城乡发展一体化。需要加快建立城乡公平统一的劳动力市场，促进城乡劳动者平等就业，并在科学评估济南市城镇综合承载能力基础上，逐步放宽中小城镇流动人口进城落户标准，有序推进城镇对农村人口的吸纳和统一管理进程，实现人力资源自由流动。四是建立产业发展与资源利用的良性循环。产业发展越具规模化、成熟化，越能够更加高效开发和利用各种时空资源，同样，各种要素资源的充分利用又是推动产业发展的必然前提。因此，需要在城市全域内合理规划产业发展空间布局，聚合成具有竞争力的产业链，以产业发展推动城乡资源的合理集聚和科学分工；同时通过改革要素管理制度、完善金融支持手段等加速资源要素的自由、合理流动，促进城乡产业均衡发展。
4.2 建立新型城镇化的带动机制
新型城镇化的带动机制是中心城市带动次中心城市，次中心城市带动小城镇，小城镇带动农村社区、自然村，通过这种“以大带小”，较“大”地区不断辐射、撬动和引领周边“小”地区经济增长和社会建设。从目前济南市城镇化现状来看，要实现这种带动机制顺利运行，需“两条腿”走路。一条腿是要进一步加强中心城市和次中心城市的产业、城镇基础设施和公共服务体系建设，从而不断提高城镇人口素质和居民生活质量，提升济南市主城区的整体承载和辐射能力。另一条腿是要加大力度培育小城镇。小城镇是联结城市和农村的关节点，在接受城市辐射、带动农村发展上具有举足轻重的作用。积极推进产业、基础设施、生产要素和公共资源配置向小城镇倾斜、转移和延伸，加快镇域工业化进程，努力形成一批优势明显、特色突出、支撑有力的产业集群，为农村转移人口就业定居创造条件。只有“两条腿”走路，才能做到新型城镇化建设走得快、走得稳，在实现城乡发展一体化道路上前途越光明。这里需要认识到，要保证两条腿走路，充足的资金支持不可或缺，而未来巨额的资金需求显然不能再单纯依靠财政拨款和政府负债，因此政府还需在资金供方主体和投融资渠道上开拓创新，积极引进社会资金、民间投资，探索多元化融资模式，培育建立新型金融组织等，进一步加大对新型城镇化建设的金融支持力度。
4.3 建立农业现代化的发展机制
农业现代化是中共十八大提出的“四化”之一，从城乡发展一体化的目标出发，农业现代化与新型城镇化具有内在属性的同一性，因此新型城镇化建设需要与农业现代化协同发展、相促共进。济南市以章丘市为代表的现代农业发展已经取得了显著成绩，然而目前济南市更多地区的农业发展还处于传统、落后阶段，“三农”问题严重阻碍城乡一体化实现进程，亟需建立农业现代化发展机制。相对于传统农业而言，农业现代化是指按照现代经营理念的要求，用现代经营方式、科学技术、管理手段和物质装备条件武装起来的，集市场化、科学化、组织化、机械化、集约化、信息化等诸多特性为一体的农业发展模式。要实现农业现代化，可以有选择地将章丘市农业现代化经验在全市推广。首先依托当地资源优势，因地制宜调整农业产业和农村经济结构。其次，加强农业产业化发展，通过扶持发展涉农龙头企业、农民合作社、专业大户、家庭农场等，实现农业生产标准化、经营集约化、组织一体化、管理企业化。再次，完善农村地区金融服务业，探索创新农村金融产品和服务，发展农村小型金融组织和小额信贷，扩大农村有效担保物范围，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村，为农业现代化提供金融支持。此外，政府应从外部环境上为农业现代化提供保障，加大财政支出和预算内固定资产投资向农业农村倾斜力度，加强道路交通等市政基础设施建设，改善水、电、路、气、房，建设污水垃圾处理设施，为农民打造宜居环境，推动农民依托现代农业实现就地城镇化。 5 简短结语
让社会发展进步成果由广大人民共享是我们应当坚守的科学伦理和发展价值。新型城镇化强调“人”的城镇化，以城乡发展一体化为最终目标，这与当前国际社会“包容性增长”理念和我国“全面建成小康社会”愿景相契合，研究以新型城镇化带动城乡发展一体化机制具有鲜明的现实意义。济南市在以新型城镇化带动城乡发展一体化道路上进行了一些有益探索，并在土地集约利用、农业现代化发展、新型农村社区建设等方面取得了成功经验。然而不可忽视的是，当前济南市新型城镇化建设仍然存在城镇化增速滞缓、集约发展水平低、小城镇建设较弱、城乡收入差距依然显著等问题。通过分析存在这些问题的成因可以得出，济南市需要在建设城乡资源统筹利用体系、建立新型城镇化的带动机制、建立农业现代化的发展机制等方面创新新型城镇化发展机制，从而为有效推进城乡发展一体化进程并最终实现城乡融合提供不竭动力。
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（责任编辑：张 萌）
Abstract：To drive the integration of urban and rural development by new urbanization is an essential way to realize the sustainable development and a well-off society in an all-round way. For the past few years， Jinan has made a series of useful exploration and got some successful experiences in the field of the intensive utilization of land， agricultural modernization and new rural community construction. However， there are still significant problems that restrict the integration process of urban and rural development seriously， such as low growth rate of urbanization， low levels of intensive development， weaker construction of small towns， and huge income gap between urban and rural areas. It is necessary to improve the innovation mechanism to promote the integration process of urban and rural development effectively by building comprehensive resource-using system between urban and rural areas， establishing the new urbanization drive mechanism and agricultural modernization development mechanism.
Keywords： New Urbanization； Integration of Urban and Rural Development； Jinan； Mechanism Innovation