论文部分内容阅读
摘 要：公安行政处罚的强制执行，是公安机关履行其职责的具体行政行为，具有难以替代的意义。没有强制执行，公安行政处罚就不会有实效、社会治安管理就会软弱无力、社会秩序将陷入混乱。随着《中华人民共和国行政强制法》的颁布实施，行政强制执行问题已经提上各级公安机关的案头，其中很多法律问题，理论知识和实践操作疑问需要深入学习和讨论。本文将一些法律规定尚不够明确的问题提出来并试图做出必要的解释作为学习、理解和适用强制法的参考。
关 键 词：直接强制执行；公安行政处罚；行政管理；法律制度
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０２－００８８－０４
收稿日期：２０１１－１１－２２
作者简介：朱文瑜（１９５７—），男，浙江长兴人，江西警察学院招生就业处处长，副教授；刘德福（１９６２—），男，江西萍乡人，江西警察学院法律系教授，研究方向为法律理论与法律应用。
行政工作依靠日常管理制度、管理措施、行政强制与处罚决定来运行，也被称为行政工作执行一体化，是保障行政管理持续、高效的制度前提。行政管理指向所有相对人，行政处罚决定针对违反管理规定的相对人，而行政强制措施是针对违法相对人以物理措施排除违法、推进管理、形成有效社会秩序的强有力的过渡性手段。行政处罚决定及其执行则是实现行政管理目标的最后保障。所以，处罚决定一旦做出，就应当依法坚决执行，这是行政管理公共性的要求，也是执法严肃性、执法权威性的要求。
行政处罚强制执行有代履行、执行罚、直接强制三种强制方法。代履行和执行罚，属于间接强制，处罚机关的强制执行和申请法院的强制执行属于直接强制。①间接强制是直接强制的一种变通和替代，直接强制是执行机关直接针对执行对象采取诸如没收、划拨、拍卖或者变卖、吊扣、拆除、停业、取缔等措施的执行措施，具有即时性、物理性、针对性和法律上的排斥力、确定力。
一、公安行政强制执行的界定
公安行政处罚强制执行，是指公安行政处罚决定机关对不履行处罚决定所确定义务的相对人采取执行措施，迫使相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的具体行政行为。这个内涵界定具有复杂的结构，囊括了行政强制执行制度的全部基本要素和主要内容。
一是执行人。通常情况下，行政处罚决定的强制执行人就是作出处罚决定的公安机关。根据我国法律规定和体制运行实践，公安机关在科层制结构中，分为国家公安部、省（直辖）市公安厅（局）、地（州）市公安局和县级公安局，公安行政处罚决定只能以行政区划所在地的公安机关名义作出，公安行政处罚决定的强制执行人也就是做出处罚决定的公安机关。其他专业性质的公安机关，如铁路、公路、民航、水运以及边防、森林、企业和特定的开发园区公安等，各依行政建制所在的独立职能作出处罚决定。一级公安机关所属的业务执行单位，附有条件依法作出的处罚决定（如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第９１条规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定），如果需要强制执行，同样应当以其所隶属的公安机关作为执行人。
二是被执行人。公安行政处罚强制执行中的被执行人是行政处罚的法律责任承担人，但是，实际情况复杂多样。在被处罚人无独立财产，或者是未成年人的情况下，由于被处罚人个人并无单独的财产可供执行，其财产或者为家庭共同所有，或者依赖家人、监护人的财产生活，这种情况下，被执行人仅仅是处罚执行措施的名义承担人，实际强制执行的财产可能是与被处罚人具有法律上身份关系的父母、子女、兄弟姐妹，或者具有共同生活关系的亲友。在法律层面，讨论这个问题并没有意义。然而，法律并不是一种逻辑演算和数学论证，法律的适用尤其是公安行政处罚的执行，必须照应具体的社会生活，需要考虑执法的政治效果、社会效果和法律效果。恰恰是基于这种复杂的状况，《中华人民共和国行政强制法》在法律条款的表述中，没有使用执行机关和被执行人用语，而是用当事人的概念代替。从严格的理论意义上说，在行政实体性质的程序法中使用当事人概念，并不科学，但为了照应实际情况，采用这个用语具有实践合理性。
三是强制执行依据。强制执行依据是强制执行取得合法性的法律凭证，没有这个凭证，就不得强制执行。生效并且有效、需要强制执行的公安行政处罚决定书是强制执行的唯一依据。该处罚决定书是以一级公安机关名义作出的、代表国家履行法定职责的公文文书，其他任何具有类似实体内容的内设机构或者个人所作出的书面材料（如罚款便条），不得作为强制执行依据。相应地，做出行政处罚决定前先行执行的强制，除非法律规定的行政强制，否则，执行在前，决定在后，属于程序违法（个别地方和行业就罚款讨价现象就是例证）。
四是强制执行措施。行政处罚的种类、处罚决定的具体内容不同，需要采取的执行措施也不同。由于执行对象的情况千差万别，需要根据具体的情境选择具体的执行措施。②
二、公安行政处罚强制执行制度的内容
关于什么是制度，国内似乎将其当做常识问题处理，这种不实的风气导致社会生活中对制度一词被滥用，以至于把一些简单的日常活动也称之为制度，如值班制度，集体生活中的值日制度等。其实，制度首先是一种公共资源而且具有稀缺性。德国学者提出：制度是与人的行为相关、与规则相对存在的现象，但规则不是制度，也不是制度的必然组成部分，规则是制度的对象，制度是规则的本体。［１］（ｐ１－２３）我们认为：制度是人们从事社会活动的规则、规范和原则交互作用的系统集成。规则、规范、原则是制度的核心要素，但都不是制度本身。制度是以社会规范为中心的系统集成，因社会关系而具体化为特定的制度。公安行政处罚强制执行制度，是有关强制执行的构成要素、条件、程序、执行替代和执行救济等内容构成的内部协调统一的操作规范和规则的运转系统，它不仅是指纸面上的规范和规则，也包括活的运行状况和效果。
有关强制执行的要素，前面已经有所述及，下面从强制执行的法律层面和实务操作技术层面进行分析说明。其中法律方面的内容包括交付强制执行的条件、程序、执行状态和执行救济；操作技术方面涉及执行替代、执行顺序和具体执行方式。
行政处罚强制执行制度，在我国法律规范和理论研究中一直没有受到应有的重视，还不能满足制度视野中标准化、规范化和精细化的要求，目前仅仅由《中华人民共和国行政强制法》作了相对简单的规定，而一些分散的专用性法律、法规，如警察法、治安管理处罚法和公安法规、地方（公安类）法规中，很难见到有关公安行政处罚强制执行的规定，公安法制理论和业务研讨也很少对公安行政处罚强制执行制度建设展开讨论。所以，公安行政处罚强制执行制度建设是一个全新的课题，这个课题既是公安执法规范化建设推进取得的成就，也是社会对行政执法规范化的新要求和新期待，更是法治化的新难题，需要结合行政强制法的颁布实施不断总结和提炼，促成公安行政处罚强制执行的制度化水平。
三、公安行政处罚强制执行的法律内容
公安行政处罚的强制执行，涉及多方面的内容，主要包括交付执行的条件、交付执行的法定程序及执行状态与执行救济。
交付强制执行的条件。交付强制执行需要具备两个基本条件，一是具有可供执行的法定依据。执行依据是启动执行的前提，也是交付强制执行的必要条件。作为执行依据的文件就是法律上已经生效并且没有失去法律效力的行政处罚决定书。这个行政处罚决定书是一级公安机关代表国家履行公安管理职责对违法行为人所做出的处罚决定，内容是限制被处罚人的某种权利、施加某种义务或者承担特定责任，文书在形式上和程序上具有国家意志性，是依照法定程序形成的公开处理决定，而不是任何内设机构、部门或者个人意志和秘密意思（如处罚便条）；这个处罚决定在形式上有效，而且是已经生效，并且其法律效力仍在持续中，没有被撤销、被撤回、③被变更，也没有因为时间关系而失效终结等。二是交付强制执行的充分条件是公安行政处罚决定需要强制执行。这有两层含义：其一，处罚决定已经确定地超过被处罚人自动履行的时间终止点，并且经过履行催告后被处罚人仍然没有履行处罚决定所确定的义务；其二，该公安行政处罚决定书需要强制执行才能够实现制裁与教育被处罚人的社会效果，达到公安行政管理的目的。
交付强制执行的程序。公安行政处罚强制执行的程序是由公安系统法律法规和《行政强制法》规定的，包括履行催告、强制执行决定、强制时通知三个步骤。从规范角度看，我国行政强制法只规定了履行催告和执行决定两个步骤。这是我国立法中常见的问题。实际上，按照制作履行催告书做出执行决定并送达该决定书这个顺序行动，极有可能出现一种背离执行的重大偏差：执行机关作出决定后将执行决定送到当事人之前，做好即时着手强制的充分准备，将执行决定送达被执行人当时，事前安排到达的执行队伍当即采取物理性强制执行措施（如城管拆房那样，公安为取缔执行就可以搬运非法经营的设备、捣毁非法经营设施）就是法律的应有之义。但是，这样的执行方式具有乱世“打砸抢烧”的外观，不符合强制执行的法律本旨。从送达执行决定书到采取执行措施有一定的时间间歇，这个间歇期过后，采取强制执行措施，应当当场通知被执行人并要求其配合执行、告知其拒不配合以及阻碍执行、抗拒执行的法律后果。如果没有明确的通知（告知）程序，则知情的当事人容易基于维护利益的需要而阻碍、抗拒执行，形成冲突局面造成不必要的损失甚至严重后果；不知情者则因为不知情而被执行措施所伤害（比如取缔黑矿场时，进入矿场暗访的记者、矿工亲友等）。所以，强制执行处罚决定必须有强制措施前的通知、告知程序，这是行政处罚本质和强制执行本旨的要求，属于强制执行的应有之义。
交付执行的程序分为三个步骤。第一步是履行催告程序。行政处罚决定作出以后，处罚决定书确定的自动履行期限届满，被处罚人没有履行决定书确定的义务或者承担责任，处罚机关制作履行催告书送达给被处罚人，以提示其履行义务或者承担责任、并行使申辩和陈述权等相关程序权利的一种意思通知，性质上属于准法律行为，④但其法律属性则是程序行为；第二步是作出强制执行决定并送达当事人。根据行政强制法的规定，被处罚人经过催告无正当理由不履行处罚决定的，处罚机关可以做出行政强制执行决定，并送达被处罚人（送达后，即为被执行人）。⑤但是，“在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”即对因为被处罚人的行为将导致行政处罚决定难以执行或者无法执行的，可以不经过执行决定程序而迳行采取强制执行措施，强制被处罚人承担处罚决定所确定的法律责任，体现国家行政管理的强制性。除了这种法定的直接强制情形外，一般情况下的强制执行，采取措施前还应当有执行措施的通知、告知程序，以尽量避免执行中发生冲突和引起不必要的损害，这是公安行政强制执行程序的第三步。
执行状态。状态属于法律事实，［２］（ｐ９６）状态有客观事实状态、法律状态，它们在法律上分别具有不同的意义和效果。执行中止、终结与执行回转，是与行政处罚强制执行相关的三种不同的状态。执行中止是在执行开始以后、执行完毕以前，由于法定事由导致执行中途停止的状态；而执行终结是因执行完毕、执行发生永久性、绝对性的障碍，导致该处罚决定的执行终止，该处罚决定在法律上不再执行的状态；执行回转是指因执行依据改变或者执行错误而必须解除执行措施并恢复（修复）到执行前状态的执行消解措施。
根据法律规定，执行中止的事由是：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。这是借鉴民事执行程序制度的规定，也是行政强制执行人性化的具体表现。行政强制法还规定，“对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满３年未恢复执行的，行政机关不再执行。”这条规定赋予公安行政处罚执行机关较大的机动灵活余地，缓冲了严格执法造成不良社会效果的压力。可以预见，这一规定的执行可以有效避免因为缴纳不起罚款逼死人命（筹不到罚款就不释放导致跳窗等等）的现象。执行终结是指被处罚人的法律人格消灭、执行的目标不存在等永久性、终极性的执行障碍而无需执行或者不能执行，确定在法律上不再执行该处罚决定。
执行救济通常仅仅是指当事人或者第三人对公安机关的强制执行措施损害其合法权益，通过提起诉讼或者请求国家赔偿等程序修复损害或者恢复权益，是一种被动性的回转情形。执行回转是执行机关对执行错误、欠缺执行依据的执行行为所形成的后果主动进行自我补救和修复的措施，实际为主动的执行救济。
四、行政处罚强制执行措施与法律禁忌
公安行政强制执行是法律赋予公安机关进行有效社会治安管理、预防犯罪、维护社会秩序和公民人身、财产安全的必要权力。但是，具体的执行措施却具有物理属性，法律上难以做出详尽的规定，比如，是否可以通过扣留与被处罚的违法行为无关的财物迫使被处罚人履行缴纳罚款的义务，法律上就没有明确。虽然，根据公法行为“法无明文授权即为禁止”原则不允许这样做。然而，这个原则应当是法律对行使职权行为的限制，而对于具有物理性的行政处罚强制执行措施而言，其是否适应不无疑问。否则，如果行政执法的每一个环节和细节都事无巨细要由法律授权才能行动，那公安机关必将因难以作为而无所作为，对危急情况（如不明原因的昏卧于公共场所、危重病伤员以及危及财产安全等情形）的救助，就属于这种情状。因为昏卧、危急是一个经验问题，法律并无明文规定的标准，与物理性质的强制执行措施一样法律不可能做出规定。所以，有关公安行政处罚强制执行，固然需要继续完善立法，但也不能够完全依赖法律规定，而是需要从法律的精神、法律原则、法律价值和职业观念与执法的社会效果进行综合判断。
根据公安行政处罚决定的内容，分别采取相应的强制执行措施。行政拘留的执行，由作出拘留决定的公安机关将被处罚人送交拘留所执行，如有特别理由需要暂缓执行拘留的，由被执行人提供保证人担保或者交纳保证金后暂缓执行拘留。对公安机关作出的罚款处罚决定，强制执行时则需要申请人民法院扣划被处罚人账户资金、股票资金、公司盈余等。公安机关可以实施的罚款处罚强制措施限于当场实施并收取小额罚款（５０元以内），或者特别情况下当场收取罚款等例外情形（交通不便或者不当场收取事后难以执行的情形）。吊销证照的强制执行，应当强制收缴被吊销证照的原件加盖吊销印章并予以公告。对非法经营活动的取缔，可以采取刊登公告、张贴通告、告示、围堵场所等产生实效的措施予以强制执行。目前，对类似于赌博窝点、非法生产经营交易场所（黑窝点）的取缔和没收违法所得、非法收益等，强制执行上欠缺具体的依据，需要加强对涉及社会治安问题的场所的取缔执行措施的立法，加强执行协调、强化执行力度，以争取对特定市场非法活动的打击制裁；停业的执行，这里所指的停业，是指停止作业，限于特定情况下的违法施工作业、生产经营作业和采掘作业。因当事人间的法律关系比较复杂，绝大部分需要通过法院审理查明事实作出判决，但法律明确授权公安机关相应执行权的，则可以由公安机关强制执行。⑥
强制执行措施的执行顺序。执行措施的顺序是一个合理性问题。民事执行程序基于保障人权原则，财产性执行措施一般依照货币、动产、资产性收益权益、不动产等进行，公安机关强制执行中涉及财产性行政处罚执行的，也应当依照这个原则确定执行顺序。
强制执行措施的禁忌。公安行政处罚强制执行中，不得突破以下法律明确禁止的规定：不得在夜间或者法定节假日采取强制执行措施；不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使被处罚人履行相关行政决定。但是，如果情况紧急，则执行的禁止规定可以例外。例如严重污染环境的非法加工生产作业，不采取停止供电、供水、供热或者供燃气不足以取缔、制止，或者不在夜间、法定节假日采取措施不足以阻止者，就属于例外情形。
公安机关的行政处罚决定具有可诉性而受到法律的最后审视，所以公安行政处罚决定的执行同样应当有司法程序的介入，以体现司法对行政权的监督审查，体现司法处分行为的终极性。一些处分性的执行措施如资金的划转、不动产的转移、经营性资产的执行等，公安机关并没有直接执行的权力，而需要向有管辖权的人民法院申请执行，这与普通的民事执行程序比较接近，其存在的特殊问题需要另行撰文进行专门讨论。
【参考文献】
［１］奥塔·威因贝格尔．制度法论［Ｍ］．中国政法大学出版社，２００３．
［２］罗思荣．民法学［Ｍ］．浙江大学出版社，２００９．
（责任编辑：徐 虹）
Ｏｎ Ｆｏｒｃｉｂｌｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｅｎａｌｔｙ
Ｚｈｕ Ｗｅｎｙｕ，Ｌｉｕ Ｄｅｆｕ
Ａｂｓｔｒａｃｔｓ：Ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｅｎａｌｔｙ ｍａｄｅ ｂｙ ｂｕｒｅａｕ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｄａｉｌｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｈａｓ ｍｏｓｔ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ ｗｈｉｃｈ ｐｒｏｐ ｕｐ ａｌｌ ｏｆ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｗｏｒｋ ｏｆ ｔｈｅ ｓｅｃｕｒｉｔｙ，Ｔｈｅ ｆｏｒｃｉｂｌｅ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｅｎａｌｔｙ ｉｓ ｃｏｍｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｃａｌｅｎｄａｒ ｏｆ ａｌｌ ｔｈｅ ｂｕｒｅａｕ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｉｅｓ ａｌｏｎｇ ｗｉｔｈ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｆｏｒｃｉｂｌｅ Ｌａｗ ｃｏｍｅ ｉｎｔｏ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ，Ｔｈｉｓ ｅｓｓａｙ ｊｕｓｔ ｓｅａｒｃｈｉｎｇ ｓｏｍｅ ｏｆ ｔｈｅ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ｗｈｉｃｈ ｍａｙｂｅ ｍｅｅｔ ｉｎ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ ａｎｄ ｔｒｙ ｔｏ ｄｉｓｃｕｓｓ ｉｔ ｆｏｒ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｄｉｒｅｃｔ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ；ｐｅｎａｌｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｂｕｒｅａｕ；ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｗ
关 键 词：直接强制执行；公安行政处罚；行政管理；法律制度
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０２－００８８－０４
收稿日期：２０１１－１１－２２
作者简介：朱文瑜（１９５７—），男，浙江长兴人，江西警察学院招生就业处处长，副教授；刘德福（１９６２—），男，江西萍乡人，江西警察学院法律系教授，研究方向为法律理论与法律应用。
行政工作依靠日常管理制度、管理措施、行政强制与处罚决定来运行，也被称为行政工作执行一体化，是保障行政管理持续、高效的制度前提。行政管理指向所有相对人，行政处罚决定针对违反管理规定的相对人，而行政强制措施是针对违法相对人以物理措施排除违法、推进管理、形成有效社会秩序的强有力的过渡性手段。行政处罚决定及其执行则是实现行政管理目标的最后保障。所以，处罚决定一旦做出，就应当依法坚决执行，这是行政管理公共性的要求，也是执法严肃性、执法权威性的要求。
行政处罚强制执行有代履行、执行罚、直接强制三种强制方法。代履行和执行罚，属于间接强制，处罚机关的强制执行和申请法院的强制执行属于直接强制。①间接强制是直接强制的一种变通和替代，直接强制是执行机关直接针对执行对象采取诸如没收、划拨、拍卖或者变卖、吊扣、拆除、停业、取缔等措施的执行措施，具有即时性、物理性、针对性和法律上的排斥力、确定力。
一、公安行政强制执行的界定
公安行政处罚强制执行，是指公安行政处罚决定机关对不履行处罚决定所确定义务的相对人采取执行措施，迫使相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的具体行政行为。这个内涵界定具有复杂的结构，囊括了行政强制执行制度的全部基本要素和主要内容。
一是执行人。通常情况下，行政处罚决定的强制执行人就是作出处罚决定的公安机关。根据我国法律规定和体制运行实践，公安机关在科层制结构中，分为国家公安部、省（直辖）市公安厅（局）、地（州）市公安局和县级公安局，公安行政处罚决定只能以行政区划所在地的公安机关名义作出，公安行政处罚决定的强制执行人也就是做出处罚决定的公安机关。其他专业性质的公安机关，如铁路、公路、民航、水运以及边防、森林、企业和特定的开发园区公安等，各依行政建制所在的独立职能作出处罚决定。一级公安机关所属的业务执行单位，附有条件依法作出的处罚决定（如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第９１条规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定），如果需要强制执行，同样应当以其所隶属的公安机关作为执行人。
二是被执行人。公安行政处罚强制执行中的被执行人是行政处罚的法律责任承担人，但是，实际情况复杂多样。在被处罚人无独立财产，或者是未成年人的情况下，由于被处罚人个人并无单独的财产可供执行，其财产或者为家庭共同所有，或者依赖家人、监护人的财产生活，这种情况下，被执行人仅仅是处罚执行措施的名义承担人，实际强制执行的财产可能是与被处罚人具有法律上身份关系的父母、子女、兄弟姐妹，或者具有共同生活关系的亲友。在法律层面，讨论这个问题并没有意义。然而，法律并不是一种逻辑演算和数学论证，法律的适用尤其是公安行政处罚的执行，必须照应具体的社会生活，需要考虑执法的政治效果、社会效果和法律效果。恰恰是基于这种复杂的状况，《中华人民共和国行政强制法》在法律条款的表述中，没有使用执行机关和被执行人用语，而是用当事人的概念代替。从严格的理论意义上说，在行政实体性质的程序法中使用当事人概念，并不科学，但为了照应实际情况，采用这个用语具有实践合理性。
三是强制执行依据。强制执行依据是强制执行取得合法性的法律凭证，没有这个凭证，就不得强制执行。生效并且有效、需要强制执行的公安行政处罚决定书是强制执行的唯一依据。该处罚决定书是以一级公安机关名义作出的、代表国家履行法定职责的公文文书，其他任何具有类似实体内容的内设机构或者个人所作出的书面材料（如罚款便条），不得作为强制执行依据。相应地，做出行政处罚决定前先行执行的强制，除非法律规定的行政强制，否则，执行在前，决定在后，属于程序违法（个别地方和行业就罚款讨价现象就是例证）。
四是强制执行措施。行政处罚的种类、处罚决定的具体内容不同，需要采取的执行措施也不同。由于执行对象的情况千差万别，需要根据具体的情境选择具体的执行措施。②
二、公安行政处罚强制执行制度的内容
关于什么是制度，国内似乎将其当做常识问题处理，这种不实的风气导致社会生活中对制度一词被滥用，以至于把一些简单的日常活动也称之为制度，如值班制度，集体生活中的值日制度等。其实，制度首先是一种公共资源而且具有稀缺性。德国学者提出：制度是与人的行为相关、与规则相对存在的现象，但规则不是制度，也不是制度的必然组成部分，规则是制度的对象，制度是规则的本体。［１］（ｐ１－２３）我们认为：制度是人们从事社会活动的规则、规范和原则交互作用的系统集成。规则、规范、原则是制度的核心要素，但都不是制度本身。制度是以社会规范为中心的系统集成，因社会关系而具体化为特定的制度。公安行政处罚强制执行制度，是有关强制执行的构成要素、条件、程序、执行替代和执行救济等内容构成的内部协调统一的操作规范和规则的运转系统，它不仅是指纸面上的规范和规则，也包括活的运行状况和效果。
有关强制执行的要素，前面已经有所述及，下面从强制执行的法律层面和实务操作技术层面进行分析说明。其中法律方面的内容包括交付强制执行的条件、程序、执行状态和执行救济；操作技术方面涉及执行替代、执行顺序和具体执行方式。
行政处罚强制执行制度，在我国法律规范和理论研究中一直没有受到应有的重视，还不能满足制度视野中标准化、规范化和精细化的要求，目前仅仅由《中华人民共和国行政强制法》作了相对简单的规定，而一些分散的专用性法律、法规，如警察法、治安管理处罚法和公安法规、地方（公安类）法规中，很难见到有关公安行政处罚强制执行的规定，公安法制理论和业务研讨也很少对公安行政处罚强制执行制度建设展开讨论。所以，公安行政处罚强制执行制度建设是一个全新的课题，这个课题既是公安执法规范化建设推进取得的成就，也是社会对行政执法规范化的新要求和新期待，更是法治化的新难题，需要结合行政强制法的颁布实施不断总结和提炼，促成公安行政处罚强制执行的制度化水平。
三、公安行政处罚强制执行的法律内容
公安行政处罚的强制执行，涉及多方面的内容，主要包括交付执行的条件、交付执行的法定程序及执行状态与执行救济。
交付强制执行的条件。交付强制执行需要具备两个基本条件，一是具有可供执行的法定依据。执行依据是启动执行的前提，也是交付强制执行的必要条件。作为执行依据的文件就是法律上已经生效并且没有失去法律效力的行政处罚决定书。这个行政处罚决定书是一级公安机关代表国家履行公安管理职责对违法行为人所做出的处罚决定，内容是限制被处罚人的某种权利、施加某种义务或者承担特定责任，文书在形式上和程序上具有国家意志性，是依照法定程序形成的公开处理决定，而不是任何内设机构、部门或者个人意志和秘密意思（如处罚便条）；这个处罚决定在形式上有效，而且是已经生效，并且其法律效力仍在持续中，没有被撤销、被撤回、③被变更，也没有因为时间关系而失效终结等。二是交付强制执行的充分条件是公安行政处罚决定需要强制执行。这有两层含义：其一，处罚决定已经确定地超过被处罚人自动履行的时间终止点，并且经过履行催告后被处罚人仍然没有履行处罚决定所确定的义务；其二，该公安行政处罚决定书需要强制执行才能够实现制裁与教育被处罚人的社会效果，达到公安行政管理的目的。
交付强制执行的程序。公安行政处罚强制执行的程序是由公安系统法律法规和《行政强制法》规定的，包括履行催告、强制执行决定、强制时通知三个步骤。从规范角度看，我国行政强制法只规定了履行催告和执行决定两个步骤。这是我国立法中常见的问题。实际上，按照制作履行催告书做出执行决定并送达该决定书这个顺序行动，极有可能出现一种背离执行的重大偏差：执行机关作出决定后将执行决定送到当事人之前，做好即时着手强制的充分准备，将执行决定送达被执行人当时，事前安排到达的执行队伍当即采取物理性强制执行措施（如城管拆房那样，公安为取缔执行就可以搬运非法经营的设备、捣毁非法经营设施）就是法律的应有之义。但是，这样的执行方式具有乱世“打砸抢烧”的外观，不符合强制执行的法律本旨。从送达执行决定书到采取执行措施有一定的时间间歇，这个间歇期过后，采取强制执行措施，应当当场通知被执行人并要求其配合执行、告知其拒不配合以及阻碍执行、抗拒执行的法律后果。如果没有明确的通知（告知）程序，则知情的当事人容易基于维护利益的需要而阻碍、抗拒执行，形成冲突局面造成不必要的损失甚至严重后果；不知情者则因为不知情而被执行措施所伤害（比如取缔黑矿场时，进入矿场暗访的记者、矿工亲友等）。所以，强制执行处罚决定必须有强制措施前的通知、告知程序，这是行政处罚本质和强制执行本旨的要求，属于强制执行的应有之义。
交付执行的程序分为三个步骤。第一步是履行催告程序。行政处罚决定作出以后，处罚决定书确定的自动履行期限届满，被处罚人没有履行决定书确定的义务或者承担责任，处罚机关制作履行催告书送达给被处罚人，以提示其履行义务或者承担责任、并行使申辩和陈述权等相关程序权利的一种意思通知，性质上属于准法律行为，④但其法律属性则是程序行为；第二步是作出强制执行决定并送达当事人。根据行政强制法的规定，被处罚人经过催告无正当理由不履行处罚决定的，处罚机关可以做出行政强制执行决定，并送达被处罚人（送达后，即为被执行人）。⑤但是，“在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”即对因为被处罚人的行为将导致行政处罚决定难以执行或者无法执行的，可以不经过执行决定程序而迳行采取强制执行措施，强制被处罚人承担处罚决定所确定的法律责任，体现国家行政管理的强制性。除了这种法定的直接强制情形外，一般情况下的强制执行，采取措施前还应当有执行措施的通知、告知程序，以尽量避免执行中发生冲突和引起不必要的损害，这是公安行政强制执行程序的第三步。
执行状态。状态属于法律事实，［２］（ｐ９６）状态有客观事实状态、法律状态，它们在法律上分别具有不同的意义和效果。执行中止、终结与执行回转，是与行政处罚强制执行相关的三种不同的状态。执行中止是在执行开始以后、执行完毕以前，由于法定事由导致执行中途停止的状态；而执行终结是因执行完毕、执行发生永久性、绝对性的障碍，导致该处罚决定的执行终止，该处罚决定在法律上不再执行的状态；执行回转是指因执行依据改变或者执行错误而必须解除执行措施并恢复（修复）到执行前状态的执行消解措施。
根据法律规定，执行中止的事由是：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。这是借鉴民事执行程序制度的规定，也是行政强制执行人性化的具体表现。行政强制法还规定，“对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满３年未恢复执行的，行政机关不再执行。”这条规定赋予公安行政处罚执行机关较大的机动灵活余地，缓冲了严格执法造成不良社会效果的压力。可以预见，这一规定的执行可以有效避免因为缴纳不起罚款逼死人命（筹不到罚款就不释放导致跳窗等等）的现象。执行终结是指被处罚人的法律人格消灭、执行的目标不存在等永久性、终极性的执行障碍而无需执行或者不能执行，确定在法律上不再执行该处罚决定。
执行救济通常仅仅是指当事人或者第三人对公安机关的强制执行措施损害其合法权益，通过提起诉讼或者请求国家赔偿等程序修复损害或者恢复权益，是一种被动性的回转情形。执行回转是执行机关对执行错误、欠缺执行依据的执行行为所形成的后果主动进行自我补救和修复的措施，实际为主动的执行救济。
四、行政处罚强制执行措施与法律禁忌
公安行政强制执行是法律赋予公安机关进行有效社会治安管理、预防犯罪、维护社会秩序和公民人身、财产安全的必要权力。但是，具体的执行措施却具有物理属性，法律上难以做出详尽的规定，比如，是否可以通过扣留与被处罚的违法行为无关的财物迫使被处罚人履行缴纳罚款的义务，法律上就没有明确。虽然，根据公法行为“法无明文授权即为禁止”原则不允许这样做。然而，这个原则应当是法律对行使职权行为的限制，而对于具有物理性的行政处罚强制执行措施而言，其是否适应不无疑问。否则，如果行政执法的每一个环节和细节都事无巨细要由法律授权才能行动，那公安机关必将因难以作为而无所作为，对危急情况（如不明原因的昏卧于公共场所、危重病伤员以及危及财产安全等情形）的救助，就属于这种情状。因为昏卧、危急是一个经验问题，法律并无明文规定的标准，与物理性质的强制执行措施一样法律不可能做出规定。所以，有关公安行政处罚强制执行，固然需要继续完善立法，但也不能够完全依赖法律规定，而是需要从法律的精神、法律原则、法律价值和职业观念与执法的社会效果进行综合判断。
根据公安行政处罚决定的内容，分别采取相应的强制执行措施。行政拘留的执行，由作出拘留决定的公安机关将被处罚人送交拘留所执行，如有特别理由需要暂缓执行拘留的，由被执行人提供保证人担保或者交纳保证金后暂缓执行拘留。对公安机关作出的罚款处罚决定，强制执行时则需要申请人民法院扣划被处罚人账户资金、股票资金、公司盈余等。公安机关可以实施的罚款处罚强制措施限于当场实施并收取小额罚款（５０元以内），或者特别情况下当场收取罚款等例外情形（交通不便或者不当场收取事后难以执行的情形）。吊销证照的强制执行，应当强制收缴被吊销证照的原件加盖吊销印章并予以公告。对非法经营活动的取缔，可以采取刊登公告、张贴通告、告示、围堵场所等产生实效的措施予以强制执行。目前，对类似于赌博窝点、非法生产经营交易场所（黑窝点）的取缔和没收违法所得、非法收益等，强制执行上欠缺具体的依据，需要加强对涉及社会治安问题的场所的取缔执行措施的立法，加强执行协调、强化执行力度，以争取对特定市场非法活动的打击制裁；停业的执行，这里所指的停业，是指停止作业，限于特定情况下的违法施工作业、生产经营作业和采掘作业。因当事人间的法律关系比较复杂，绝大部分需要通过法院审理查明事实作出判决，但法律明确授权公安机关相应执行权的，则可以由公安机关强制执行。⑥
强制执行措施的执行顺序。执行措施的顺序是一个合理性问题。民事执行程序基于保障人权原则，财产性执行措施一般依照货币、动产、资产性收益权益、不动产等进行，公安机关强制执行中涉及财产性行政处罚执行的，也应当依照这个原则确定执行顺序。
强制执行措施的禁忌。公安行政处罚强制执行中，不得突破以下法律明确禁止的规定：不得在夜间或者法定节假日采取强制执行措施；不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使被处罚人履行相关行政决定。但是，如果情况紧急，则执行的禁止规定可以例外。例如严重污染环境的非法加工生产作业，不采取停止供电、供水、供热或者供燃气不足以取缔、制止，或者不在夜间、法定节假日采取措施不足以阻止者，就属于例外情形。
公安机关的行政处罚决定具有可诉性而受到法律的最后审视，所以公安行政处罚决定的执行同样应当有司法程序的介入，以体现司法对行政权的监督审查，体现司法处分行为的终极性。一些处分性的执行措施如资金的划转、不动产的转移、经营性资产的执行等，公安机关并没有直接执行的权力，而需要向有管辖权的人民法院申请执行，这与普通的民事执行程序比较接近，其存在的特殊问题需要另行撰文进行专门讨论。
【参考文献】
［１］奥塔·威因贝格尔．制度法论［Ｍ］．中国政法大学出版社，２００３．
［２］罗思荣．民法学［Ｍ］．浙江大学出版社，２００９．
（责任编辑：徐 虹）
Ｏｎ Ｆｏｒｃｉｂｌｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｅｎａｌｔｙ
Ｚｈｕ Ｗｅｎｙｕ，Ｌｉｕ Ｄｅｆｕ
Ａｂｓｔｒａｃｔｓ：Ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｅｎａｌｔｙ ｍａｄｅ ｂｙ ｂｕｒｅａｕ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｄａｉｌｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｈａｓ ｍｏｓｔ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ ｗｈｉｃｈ ｐｒｏｐ ｕｐ ａｌｌ ｏｆ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｗｏｒｋ ｏｆ ｔｈｅ ｓｅｃｕｒｉｔｙ，Ｔｈｅ ｆｏｒｃｉｂｌｅ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｅｎａｌｔｙ ｉｓ ｃｏｍｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｃａｌｅｎｄａｒ ｏｆ ａｌｌ ｔｈｅ ｂｕｒｅａｕ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｉｅｓ ａｌｏｎｇ ｗｉｔｈ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｆｏｒｃｉｂｌｅ Ｌａｗ ｃｏｍｅ ｉｎｔｏ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ，Ｔｈｉｓ ｅｓｓａｙ ｊｕｓｔ ｓｅａｒｃｈｉｎｇ ｓｏｍｅ ｏｆ ｔｈｅ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ｗｈｉｃｈ ｍａｙｂｅ ｍｅｅｔ ｉｎ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ ａｎｄ ｔｒｙ ｔｏ ｄｉｓｃｕｓｓ ｉｔ ｆｏｒ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｄｉｒｅｃｔ ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ；ｐｅｎａｌｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｂｕｒｅａｕ；ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｗ