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据《四川日报》2010年7月5日报道,四川省罗江县人大代表李国喜已于2010年6月30日正式开始履行专职人大代表工作。自6月22日经所在选区8名县人大代表投票选出后,在5天的公示期中,罗江县人大常委会未接到任何对李国喜的举报。走马上任后的李国喜将辞去村支部副书记职务,在御营镇场镇中心街区设置“专职人大代表工作室”,专门接待御营片区群众,集中听取、收集民意。据悉,这在全省甚至全国尚属首例。而在此前,四川省罗江县专门就其设立专职人大代表的做法和制度进行了颇有推广价值的设计,并明确规定,专职县人大代表除有与“其他县人大代表享有同等的代表权利”之外,还有“可应邀列席党政办公会议”和“镇党委、政府、县人大主席团确定专门工作人员与其日常工作进行沟通和衔接”的民主政治待遇。罗江县还在明确规定专职人大代表具有“收集民意”、“提议和建议”、“质询和批评”、“ 开展重大事项专题调研”、“ 督促政府工作”等权利和职责的同时,对其履行职责的薪金和办公场所等保障问题也做了相应的明确规定。
然而,四川罗江设立专职人大代表的做法和制度,还是引起了来自社会及其各相关层面的疑虑。如“人大代表专职化呼吁多年,却一直未能实施,广东前年有过提议却不见下文,这中间到底有什么难处?” “人大代表专职化有什么好处,对推进基层民主、社会自治有什么作用?” “罗江的做法还需要做哪些完善?”等。
确实,人大代表专职化已呼吁多年。对于为何人大代表专职化呼吁多年却一直未能实施这个问题,我个人认为肯定是有其相当大的难处的。其“难处”之一,“难” 在体制上。因为,专职人大代表的背后,关涉一系列的制度变革,有太多的障碍待突破,有大量的技术细节需斟酌,真可谓牵一发而动全身。这里不妨列举几个:一是专职人大代表列入公务员编制,这就给当下的公务员招录管理体制一个难题。专职人大代表的薪金标准该如何核定,若把人大代表等同于普通公务员,这既不合乎法理,也无法给代表履职以良好的物质支持。另外,专职人大代表若在换届后落选,他该如何安排,能不能建立起一个人大向行政机关的人员流动机制,使得有着经验丰富、能力出众、法律民主意识浓厚的人大代表成为“源头活水”,充实行政机关的人才储备。二是专职人大代表也需要人大机关方方面面的制度为之变革。如会议制度,除每年两会期间外,这些专职人大代表如何通过参加人大日常运作,参加会议辩论,保证其与人大机关的紧密联系。如服务制度,现在人大的综合、办事服务工作部门对于人大常委会组成人员尽可能为保障其依法履职而提供支持,那么,普通专职人大代表是否也能得到同样的服务呢?三是对于专职人大代表手中更大、更具体的权力,如何保证其恪守合理边界,使权力不被滥用,目前或许今后相当长的时期内恐怕都难于保证有对口的法律和制度的条文规定。其“难处”之二,“难” 在履职的不确定“效度”上。实现人大代表专职化之后,代表人数肯定将大幅度减少,方方面面代表比例分配亦将受一定影响。于是,这就难免出现这样一些问题:代表专职从事人大代表的工作,那么这对民主的有效性将产生什么样的影响?代表数量的减少固然会带来高效率,但在代表依法履职效率提高的同时,势必会减少民主的广泛性,民主是否会因此而打折扣?代表专职化后克服了按比例分配名额所带来的“流于形式”,是否就意味着这种“形式”是完全没有必要?专职化后代表可以专心从事人大代表的本职工作,有时间和精力在闭会期间开展调查、视察、执法检查、评议等活动,但是脱离了其本职工作以后,他们的意见是否能忠实地反映基层的呼声,他们的监督是否能真实到位呢?实行代表专职化后,尽管可以避免“代表职务发生错位,缺乏应有的独立性,使得代表全民意识淡化”及“监督者与被监督者集于一身”的现象,但专职化是否又减损了代表们在群众中宣传普及相关法律、政策、精神的便利性呢?同时,我们还要看到,如果人大代表专职化,那么他们都将离开自己原来的工作岗位,一心一意去履行人大代表的义务,那必然导致社会各行各业的人才的损失,这对社会的生产发展是很不利的,因为这一群体专职化以后将不再为社会生产带来贡献,这会影响各行各业的稳步发展,这也是人大代表专职化的弊端。
鉴于上述,所以我认为,我们要衡量代表依法履职“效度”的标准不是单纯的效率,也不是单纯的广泛性,而是在效率和广泛性之间找到最佳平衡点,从而更快速更准确地反映民意,作出更加切合实际、更符合科学发展观的决策。虽然,代表的专职化为这种效度的实现提供了一个途径,但这一途径并不必然带来有效性,甚至可能还会减少原有的效度。正因这些“难处”的存在,所以解答为何人大代表专职化呼吁多年却一直未能实施这个问题就容易一些了。
对于“人大代表专职化有什么好处,对推进基层民主、社会自治有什么作用”这个问题,我的看法是,其好处就在于有利更有效地规范专职人大代表这一群体,使其在正规的范围内行使自己的权利和义务。我们知道,人大代表在社会发展中拥有不少法定的权利,如监督权、问责权等。就以这两个权利来说,如果人大代表专职化,就可很好地行使其权利,可以对他本级及本级以下的政府工作进行有效的监督与督促,及时提出政府工作中存在的一系列问题,让它解决,促使政府充分履行为人民服务的义务,并且把这个义务做得更好,当人民政府的一些做法不太妥当时,人大代表也能进行责问,劝其往正确的方向行使政府权力,履行政府职能。而基层人大代表专职化了,就更方便基层专职人大代表通过其视察、检查、调查、听取和审议相关报告、工作评议、开展议政日活动等行之有效的依法履职方式, 从而充分发挥其推进本地基层民主、社会自治和经济社会又好又快发展的积极作用。
对于“罗江的做法还需要做哪些完善”的问题,我的看法是,其做法和制度设计对今后我国各地基层推行专职人大代表工作肯定是有可取之处的。如其对专职县人大代表产生方式、任职条件、权利、职责,以及对专职县人大代表的考核和监督等的具体规定,都有一定的借鉴价值。如果说还要哪些不够完善和如何完善的话,我个人认为在其制度设计的保障方面还略显不足。为何这样说呢?因为,我们知道,专职人大代表保障制度的设计,其具体内容实际上确实应该主要体现在保证专职人大代表履行其职责而提供的各种措施上。而且,这种措施主要应体现在三方面:一是薪金保障。专职的人大代表需要薪金作为保障,这是毋庸置疑的,关键的问题是如何确定薪金标准。二是办公场所保障。因为无论是作为哪一级的专职人大代表,其具有较为固定的办公场所应该是其最低的保障要求。三是退职条件保障。因为退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。虽然,罗江确认专职县人大代表执行职务有“给予专职代表1200元固定生活补助。按月核定调研经费,调研经费的核定额度为300元/月,采用报销制,报销金额在不超过核定额度的范围进行实报实销”的工资和活动经费的保障,以及“提供专门的办公室,必要的办公用品,由县人大安排专项资金”的必要办公条件保障,但是,其尚无专职县人大代表退职条件的保障设计。我们知道,退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。如果只设立人大代表专职制度而不建立其退职的保障制度,那么必然会使专职人大代表心悬今后的“出路”而无法专心于自己的岗位职责,同时也会产生人们不愿竞争专职人大代表的不良现象。退职保障制度主要适用于两类专职人大代表:一种是因为正常退休而离开人大;二是因为落选而退出人大。对于第一种情况可以按照我国现行的国家工作人员的退休制度予以解决。但是,对于因落选同时又未达到退休年龄而退职的人大代表的安置,我认为,在目前我国经济发展水平还相对落后的情况下,拟采取回原单位,由原单位予以安排新的工作的办法加以解决。因为,落选的专职人大代表年龄相差较大,有的专职人大代表距离退休还有较长时间,如果由国家和地方统一安置将给国家带来巨大的财政负担。而由原单位予以安排,将在一定程度上缓解国家所面临的压力。另外,对于在当选前无固定工资收入的专职人大代表在退职后,可以由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置。
此外,对于“专职人大代表只能收集民意,通过有关渠道进行反映和沟通,并没有决策权”之说,我是持不同看法的。我认为,专职人大代表依法履职肯定不仅仅是只收集民意。因为从理论上讲,我国的政体仍然是代议制的政体。人大集立法权、议政权、决策权、审查权、监督权于一身,权力可谓不小,地位可谓显要。然而,从实际运作上讲,确实也存在人民没有完全认同自己的主人翁权力在国家治理中有效得到保障并且实行的现象。而推行人大代表的职业化,正是为了在经济社会高速发展的当下,能够使人大代表必须拿出足够的时间和精力用于履职。当然,专职人大代表的充分履职,也需要中央层面的大力支持,这种支持包括信心上的鼓励,也包括政策上“开绿灯”。必须看到的是,关于专职人大代表,不管是学界还是人大机关本身或社会舆论,都早已形成改革共识,对此,理性之应对是顺势引导,以大智慧和大魄力,有步骤地推进这项改革,进一步完善人大制度,促使中国民主政治向更高水平迈进。同时,专职化亦有利于建立中国特色社会主义政治权力监督体系,能够避免政府官员代表自我监督,也能避免利用代表权力为自己谋求福利,丧失利益公共性立场。因此,专职人大代表要依法履职,肯定就必须运用选举、建议、视察、质询、罢免等方式对国家政策法令的执行者进行监督与控制,从而实现对权力异化现象的修复。与此同时,通过正确决策,化解矛盾,在客观上亦有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动,有助于加强、改善党的领导,保持党的先进性,优化我国民主政治的环境。根据宪法的规定,发挥地方的主动性和积极性必须坚持中央的统一领导。代表法第二条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的意志和利益。”从这个规定看,各级专职人大代表不仅要站在局部和地方利益的高度反映民意,更应当站在全局的高度,从全体人民的普遍利益出发看问题,作决策。只有这样,各级权力机关在讨论问题、形成决议和作出决定时,才能在着眼于全体人民的普遍利益、坚定不移地维护法制统一和国家统一的前提下,有效地管理好地方和局部事务。代表法的这个规定不仅是一项法律原则,对专职人大代表更是一项很高的政治要求。因为要正确地处理好局部利益和整体利益的关系,专职人大代表不仅需要深入实际,掌握各个方面的具体情况,更需要有可贵的政治热情、政治道德、政治经验和依法履职的政治智慧。
当然,我与其他关注四川罗江设立专职人大代表制度的众多基层人大代表的心情完全一样,对罗江的实验确实是有所期待的!因为,我们知道,选举法修改的最核心的内容是废弃所谓“四分之一条款”,实现城乡按相同比例选举人大代表,真正做到人人平等。这被有的人认为是“增量民主”的生动注解。这种“增量民主”,是在既不违背现有政治法律框架、不违背现行宪法与法律的基础上的渐进和缓慢发展的,虽不时有突破,但不会有突变。温家宝在政府工作报告中指出:“中国的改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革,没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”如果能把这一认识落到实处,我相信“增量民主”的下一步应该为期不远。这一制度参与的“发动机”在哪里?我个人以为,其中就有人大代表的专职化。与专职化相配套的,还有各级代表均进行直接选举、代表规模的精简以及各级人大会议的常态化。做到了这些,专职人大代表才有可能真正向选区的选民负责,才能成为汇集民意、输送民意的真实且强大的工具。另外,由于人大不仅是中国政治制度本身的一部分,也是制定制度、修正制度的法定机构,如能实现人大代表的专职化,将不但是“增量民主”过程中的一个里程碑,也是推动接下来“增量民主”进程的持续动力与重要的制度保障。当然,人大代表的专职化绝不意味着终身制,在实行人大代表专职化之后,仍应一如既往地坚持和完善人大代表任期制。同时,在人大代表数量减少的同时,仍有必要兼顾各方面的比例,从而使人大代表更具“代表性”。
概而言之,实行人大代表专职化虽是一条良道,但也是一个需要周密规划、循序推进的系统工程,我们不可不审慎。倘若设计不周和操之过急,那改革反而会形成“负效应”,使改革受挫受阻。
(作者系四川省人大代表、四川省广元市人大城环资委主任委员)
然而,四川罗江设立专职人大代表的做法和制度,还是引起了来自社会及其各相关层面的疑虑。如“人大代表专职化呼吁多年,却一直未能实施,广东前年有过提议却不见下文,这中间到底有什么难处?” “人大代表专职化有什么好处,对推进基层民主、社会自治有什么作用?” “罗江的做法还需要做哪些完善?”等。
确实,人大代表专职化已呼吁多年。对于为何人大代表专职化呼吁多年却一直未能实施这个问题,我个人认为肯定是有其相当大的难处的。其“难处”之一,“难” 在体制上。因为,专职人大代表的背后,关涉一系列的制度变革,有太多的障碍待突破,有大量的技术细节需斟酌,真可谓牵一发而动全身。这里不妨列举几个:一是专职人大代表列入公务员编制,这就给当下的公务员招录管理体制一个难题。专职人大代表的薪金标准该如何核定,若把人大代表等同于普通公务员,这既不合乎法理,也无法给代表履职以良好的物质支持。另外,专职人大代表若在换届后落选,他该如何安排,能不能建立起一个人大向行政机关的人员流动机制,使得有着经验丰富、能力出众、法律民主意识浓厚的人大代表成为“源头活水”,充实行政机关的人才储备。二是专职人大代表也需要人大机关方方面面的制度为之变革。如会议制度,除每年两会期间外,这些专职人大代表如何通过参加人大日常运作,参加会议辩论,保证其与人大机关的紧密联系。如服务制度,现在人大的综合、办事服务工作部门对于人大常委会组成人员尽可能为保障其依法履职而提供支持,那么,普通专职人大代表是否也能得到同样的服务呢?三是对于专职人大代表手中更大、更具体的权力,如何保证其恪守合理边界,使权力不被滥用,目前或许今后相当长的时期内恐怕都难于保证有对口的法律和制度的条文规定。其“难处”之二,“难” 在履职的不确定“效度”上。实现人大代表专职化之后,代表人数肯定将大幅度减少,方方面面代表比例分配亦将受一定影响。于是,这就难免出现这样一些问题:代表专职从事人大代表的工作,那么这对民主的有效性将产生什么样的影响?代表数量的减少固然会带来高效率,但在代表依法履职效率提高的同时,势必会减少民主的广泛性,民主是否会因此而打折扣?代表专职化后克服了按比例分配名额所带来的“流于形式”,是否就意味着这种“形式”是完全没有必要?专职化后代表可以专心从事人大代表的本职工作,有时间和精力在闭会期间开展调查、视察、执法检查、评议等活动,但是脱离了其本职工作以后,他们的意见是否能忠实地反映基层的呼声,他们的监督是否能真实到位呢?实行代表专职化后,尽管可以避免“代表职务发生错位,缺乏应有的独立性,使得代表全民意识淡化”及“监督者与被监督者集于一身”的现象,但专职化是否又减损了代表们在群众中宣传普及相关法律、政策、精神的便利性呢?同时,我们还要看到,如果人大代表专职化,那么他们都将离开自己原来的工作岗位,一心一意去履行人大代表的义务,那必然导致社会各行各业的人才的损失,这对社会的生产发展是很不利的,因为这一群体专职化以后将不再为社会生产带来贡献,这会影响各行各业的稳步发展,这也是人大代表专职化的弊端。
鉴于上述,所以我认为,我们要衡量代表依法履职“效度”的标准不是单纯的效率,也不是单纯的广泛性,而是在效率和广泛性之间找到最佳平衡点,从而更快速更准确地反映民意,作出更加切合实际、更符合科学发展观的决策。虽然,代表的专职化为这种效度的实现提供了一个途径,但这一途径并不必然带来有效性,甚至可能还会减少原有的效度。正因这些“难处”的存在,所以解答为何人大代表专职化呼吁多年却一直未能实施这个问题就容易一些了。
对于“人大代表专职化有什么好处,对推进基层民主、社会自治有什么作用”这个问题,我的看法是,其好处就在于有利更有效地规范专职人大代表这一群体,使其在正规的范围内行使自己的权利和义务。我们知道,人大代表在社会发展中拥有不少法定的权利,如监督权、问责权等。就以这两个权利来说,如果人大代表专职化,就可很好地行使其权利,可以对他本级及本级以下的政府工作进行有效的监督与督促,及时提出政府工作中存在的一系列问题,让它解决,促使政府充分履行为人民服务的义务,并且把这个义务做得更好,当人民政府的一些做法不太妥当时,人大代表也能进行责问,劝其往正确的方向行使政府权力,履行政府职能。而基层人大代表专职化了,就更方便基层专职人大代表通过其视察、检查、调查、听取和审议相关报告、工作评议、开展议政日活动等行之有效的依法履职方式, 从而充分发挥其推进本地基层民主、社会自治和经济社会又好又快发展的积极作用。
对于“罗江的做法还需要做哪些完善”的问题,我的看法是,其做法和制度设计对今后我国各地基层推行专职人大代表工作肯定是有可取之处的。如其对专职县人大代表产生方式、任职条件、权利、职责,以及对专职县人大代表的考核和监督等的具体规定,都有一定的借鉴价值。如果说还要哪些不够完善和如何完善的话,我个人认为在其制度设计的保障方面还略显不足。为何这样说呢?因为,我们知道,专职人大代表保障制度的设计,其具体内容实际上确实应该主要体现在保证专职人大代表履行其职责而提供的各种措施上。而且,这种措施主要应体现在三方面:一是薪金保障。专职的人大代表需要薪金作为保障,这是毋庸置疑的,关键的问题是如何确定薪金标准。二是办公场所保障。因为无论是作为哪一级的专职人大代表,其具有较为固定的办公场所应该是其最低的保障要求。三是退职条件保障。因为退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。虽然,罗江确认专职县人大代表执行职务有“给予专职代表1200元固定生活补助。按月核定调研经费,调研经费的核定额度为300元/月,采用报销制,报销金额在不超过核定额度的范围进行实报实销”的工资和活动经费的保障,以及“提供专门的办公室,必要的办公用品,由县人大安排专项资金”的必要办公条件保障,但是,其尚无专职县人大代表退职条件的保障设计。我们知道,退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。如果只设立人大代表专职制度而不建立其退职的保障制度,那么必然会使专职人大代表心悬今后的“出路”而无法专心于自己的岗位职责,同时也会产生人们不愿竞争专职人大代表的不良现象。退职保障制度主要适用于两类专职人大代表:一种是因为正常退休而离开人大;二是因为落选而退出人大。对于第一种情况可以按照我国现行的国家工作人员的退休制度予以解决。但是,对于因落选同时又未达到退休年龄而退职的人大代表的安置,我认为,在目前我国经济发展水平还相对落后的情况下,拟采取回原单位,由原单位予以安排新的工作的办法加以解决。因为,落选的专职人大代表年龄相差较大,有的专职人大代表距离退休还有较长时间,如果由国家和地方统一安置将给国家带来巨大的财政负担。而由原单位予以安排,将在一定程度上缓解国家所面临的压力。另外,对于在当选前无固定工资收入的专职人大代表在退职后,可以由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置。
此外,对于“专职人大代表只能收集民意,通过有关渠道进行反映和沟通,并没有决策权”之说,我是持不同看法的。我认为,专职人大代表依法履职肯定不仅仅是只收集民意。因为从理论上讲,我国的政体仍然是代议制的政体。人大集立法权、议政权、决策权、审查权、监督权于一身,权力可谓不小,地位可谓显要。然而,从实际运作上讲,确实也存在人民没有完全认同自己的主人翁权力在国家治理中有效得到保障并且实行的现象。而推行人大代表的职业化,正是为了在经济社会高速发展的当下,能够使人大代表必须拿出足够的时间和精力用于履职。当然,专职人大代表的充分履职,也需要中央层面的大力支持,这种支持包括信心上的鼓励,也包括政策上“开绿灯”。必须看到的是,关于专职人大代表,不管是学界还是人大机关本身或社会舆论,都早已形成改革共识,对此,理性之应对是顺势引导,以大智慧和大魄力,有步骤地推进这项改革,进一步完善人大制度,促使中国民主政治向更高水平迈进。同时,专职化亦有利于建立中国特色社会主义政治权力监督体系,能够避免政府官员代表自我监督,也能避免利用代表权力为自己谋求福利,丧失利益公共性立场。因此,专职人大代表要依法履职,肯定就必须运用选举、建议、视察、质询、罢免等方式对国家政策法令的执行者进行监督与控制,从而实现对权力异化现象的修复。与此同时,通过正确决策,化解矛盾,在客观上亦有利于党和党员在宪法和法律的范围内活动,有助于加强、改善党的领导,保持党的先进性,优化我国民主政治的环境。根据宪法的规定,发挥地方的主动性和积极性必须坚持中央的统一领导。代表法第二条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的意志和利益。”从这个规定看,各级专职人大代表不仅要站在局部和地方利益的高度反映民意,更应当站在全局的高度,从全体人民的普遍利益出发看问题,作决策。只有这样,各级权力机关在讨论问题、形成决议和作出决定时,才能在着眼于全体人民的普遍利益、坚定不移地维护法制统一和国家统一的前提下,有效地管理好地方和局部事务。代表法的这个规定不仅是一项法律原则,对专职人大代表更是一项很高的政治要求。因为要正确地处理好局部利益和整体利益的关系,专职人大代表不仅需要深入实际,掌握各个方面的具体情况,更需要有可贵的政治热情、政治道德、政治经验和依法履职的政治智慧。
当然,我与其他关注四川罗江设立专职人大代表制度的众多基层人大代表的心情完全一样,对罗江的实验确实是有所期待的!因为,我们知道,选举法修改的最核心的内容是废弃所谓“四分之一条款”,实现城乡按相同比例选举人大代表,真正做到人人平等。这被有的人认为是“增量民主”的生动注解。这种“增量民主”,是在既不违背现有政治法律框架、不违背现行宪法与法律的基础上的渐进和缓慢发展的,虽不时有突破,但不会有突变。温家宝在政府工作报告中指出:“中国的改革是全面的改革,包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革,没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”如果能把这一认识落到实处,我相信“增量民主”的下一步应该为期不远。这一制度参与的“发动机”在哪里?我个人以为,其中就有人大代表的专职化。与专职化相配套的,还有各级代表均进行直接选举、代表规模的精简以及各级人大会议的常态化。做到了这些,专职人大代表才有可能真正向选区的选民负责,才能成为汇集民意、输送民意的真实且强大的工具。另外,由于人大不仅是中国政治制度本身的一部分,也是制定制度、修正制度的法定机构,如能实现人大代表的专职化,将不但是“增量民主”过程中的一个里程碑,也是推动接下来“增量民主”进程的持续动力与重要的制度保障。当然,人大代表的专职化绝不意味着终身制,在实行人大代表专职化之后,仍应一如既往地坚持和完善人大代表任期制。同时,在人大代表数量减少的同时,仍有必要兼顾各方面的比例,从而使人大代表更具“代表性”。
概而言之,实行人大代表专职化虽是一条良道,但也是一个需要周密规划、循序推进的系统工程,我们不可不审慎。倘若设计不周和操之过急,那改革反而会形成“负效应”,使改革受挫受阻。
(作者系四川省人大代表、四川省广元市人大城环资委主任委员)